Экспертные сообщества и власть

государства в предлагаемые проекты реформирования тех или иных сторон его деятельности. В этом случае важно помнить, что эффективная модель «инициативной экспертизы» в странах со стабильным демократическим режимом предусматривает не только наличие высокопрофессиональных «фабрик мысли», но и опыт и технологии подконтрольности, ответственности этих «фабрик мысли» перед гражданским обществом этих стран.

11.4. Опасность уверенности, что экспертиза всегда реализуется по модели «оплаченного результата»

К сожалению, изменение российской внутренней политики в самые последние годы не способствует росту субъектности экспертного сообщества. Мы не можем не остановиться здесь на проблеме, которая становится особенно серьезной для условий современной России, в которой все больше значения начинает иметь позиция или точка зрения представителей различного вида спецслужб. Речь идет об уверенности части из них, что единственная реальная модель экспертизы – это модель «оплаченного результата». наиболее ярким примером такой уверенности является инициированное российской прокуратурой так называемое «дело экспертов», организаторы которого ставят под сомнение возможность научной объективности, полагая, что фактически любое экспертное заключение – это всегда реализация какого-то заказа.

напомним суть «дела экспертов». еще в период президентства Д.А. Медведева ряд членов Совета при Президенте РФ по развитию институтов гражданского общества и правам человека утверждали, что второй процесс против М.Б. Ходорковского был проведен не вполне законно, есть серьезные вопросы к качеству обвинительного заключения и обратились с этой проблемой к президенту. Д.А Медведев в ответ предложил подготовить свою экспертную оценку материалов этого процесса. Были сформулированы принципы подготовки доклада и формирования пула экспертов. Предложения стать экспертами были направлены примерно двадцати ученым, в итоге свои заключения представили девять экспертов. Координировала всю эту деятельность член Совета при Президенте, судья Конституционного суда РФ в отставке профессор т.Г. Морщакова, среди экспертов был ректор Российской экономической школы (РЭш) С. Гуриев. Доклад был представлен президенту РФ в конце 2011 г. и размещен на сайте Совета.

«Через пять месяцев начались разные действия со стороны правоохранительных органов, о которых долгое время никто не знал.

191

они стали изучать тех, кто взял на себя смелость в этом участвовать, – и которые были обозначены как эксперты, и которые, с точки зрения правоохранительных органов, могли быть связаны с этими экспертами. и так именно занявшиеся этим органы вышли на научный Центр правовых и экономических исследований. Связь с экспертизой казалась для них очевидной: генеральный директор центра – это один из участвовавших в анализе экспертов-экономи- стов. еще кое-кто из экспертов и я (хотя я и не была экспертом, но занималась организацией этого анализа) участвовали в научных исследованиях данного центра»1. Далее обыски пошли на кафедре Высшей школы экономики, которую возглавлял тогда председатель Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества М.А. Федотов, и т. д. После приглашения в прокуратуру директор Российской экономический школы Сергей Гуриев принял решения об эмиграции. Вероятно, сыграл свою роль и пресловутый доклад РиСи, в котором предлагалось признать РЭш организацией – иностранным агентом2 (подробнее об этом – см. раздел 9.4). Вызывали на допрос и т.Г. Морщакову.

Все подобные действия основывались на предположении, что все экспертные заключения делались «на деньги Ходорковского», основанием могло быть, например, что в 2003 г. кто-то из экспертов участвовал в семинарах «открытой России» и получил за это гонорар в размере 15 000 рублей. но по сути это было жесткое предупреждение со стороны прокуратуры всем потенциальным экспертам: даже по приглашению Президента РФ не рискуйте делать экспертные заключения по судебным делам определенного сорта, иначе вас и ваших коллег могут ожидать любые неприятности.

Как мы уже упоминали ранее, в том числе в предыдущей главе, что, кроме желания отбить охоту от экспертной оценки любых властных решений, а особенно решений судебных, такие действия основаны на уверенности части сотрудников силовых структур в том, что единственно возможная модель взаимодействия экспертного сообщества и власти – модель «оплаченного результата». Более того, как следует из «дела экспертов», эта оплата может быть сделана сколь угодно давно и в сколь угодно малых размерах – с тех пор эксперт будет всю жизнь отрабатывать полученный гонорар.

Вероятно, выходом из подобной ситуации было бы как гражданское просвещение сотрудников силовых структур, избавление их от

1 откуда взялось «дело экспертов»: мнение экс-зампреда КС т. Морщаковой. 2013. Доступно на: http://top.rbc.ru/viewpoint/ 16/07/2013/866227. shtml

2 Методы и технологии, 2014.

192

глава 12. ОСОбеннОСти функций ЭкСпертизы в зАвиСиМОСти От видА ЭкСпертнОй деятельнОСти и СтАтуСА ЭкСпертОв

12.1. три вида экспертной деятельности

опираясь на рассмотренные в предыдущих главах материалы, сформулируем характерные черты и особенности трех основных видов экспертизы. Прежде всего, это нормативная экспертиза, сутью которой является сопоставление, или иначе, оценка некоего документа, предмета или процесса, являющихся объектом экспертизы, на соответствие определенным критериям или требованиям. Собственно говоря, ранее, примерно до середины пошлого века (а у нас в стране – почти до самого конца советского политического режима), именно подобные действия понимались под экспертизой, а экспертами понимали людей, реализующих именно нормативную экспертизу. При этом подразумевалось, что существует четко очерченная «норма», с которой сравнивается изучаемый объект, а также известна и соблюдается процедура такого сравнения.

В юридической практике, тем более в судебной экспертизе, соблюдение таких фиксированных процедур соблюдается (или должно соблюдаться) особенно строго. Это относится и к медицинской экспертизе, и к строительной и т. д. некоторые юристы и сегодня под экспертизой понимают только и исключительно экспертизу нормативную (см., например, книгу А.В. нестерова «Экспертика: общая теория экспертизы»1 и ее обсуждение в разделе 3.2.).

Ситуация существенно усложняется, когда эксперту надлежит оценивать не физические или химические явления (например, соответствие траектории пули в теле жертвы расположению этого тела и стрелявшего лица, или наличие в теле следов определенного яда), а явления социальные. например, в судебной практике современной России экспертов довольно часто привлекают, чтобы определить, содержатся ли в тех или иных текстах или высказывания, способные посеять национальную рознь, или призывы к экстремистским действиям. или иной пример: автор этого текста неоднократно делал

1 нестеров А.В. Экспертика: общая теория экспертизы. М., 2014.

194

экспертные заключения для суда по вопросу, можно ли отнести деятельность той или иной нКо к политической деятельности и, соответственно, присвоить ей статус «иностранного агента». В этих случаях критерии оценки могут быть гораздо более расплывчатыми,

ине исключены разные ответы в зависимости от идеологических воззрений эксперта или социального контекста самой экспертизы.

Подобная субъективность и зависимость от ситуации возможна

ипри экспертной оценке заявок на гранты либо текстов статей для публикаций в журналах или рукописей книг. В предыдущей главе,

вразделе 11.2, мы рассматривали подобные ситуации.

еще сложнее ситуация, когда эксперту предлагается оценить результат некоторого процесса, например реализацию какого-либо проекта. Ранее автор этих строк имел опыт участия в семинаре по оценке итогов проектов, поддержанных фондом «евразия», а потом и сам неоднократно проводил такую оценку. Проблема в том, что, если относительно просто оценить само выполнение мероприятий плана, то дать оценку их результативности гораздо сложнее, особенно если речь идет о влиянии на какую-то ситуацию (например, защита прав человека в конкретной области).

Сегодня существует целое направление подобной деятельности – оценка регулирующего воздействия1, есть ассоциация специалистов по оценке программ и политик (http://eval.ru). Можно ли относить деятельность специалистов по оценке к нормативной экспертизе – это большой вопрос, хотя формально они к ним и относятся. Различие заключается в отсутствии четкой нормы, с которой возможно сравнение в классической нормативной экспертизе. Специалисты же по оценке должны серьезно разбираться в самом процессе, результаты которого они пытаются оценить, учитывать социальный и культурный контекст и т. д. Это достаточно сложная тема, которая заслуживает специального обсуждения. Кроме того, это возвращает нас к кратко охарактеризованной в разделе 11.1. проблеме: приглашать ли для оценки реализации проекта экспертов со стороны, не владеющих контекстом проекта, или, что еще рискованнее, не согласны с ним в целом из-за своей идеологической позиции, что может привести к заведомо отрицательной оценке? либо приглашать близкого по

1 См., например: Материалы коллоквиума «оценивание программ и политик: методология и применение». Вып. 6 / под ред. Д.Б. Цыганкова. М., 2011; Блинова е.А. оценивание программ: новые возможности для политического управления и публичной политики в Российской Федерации // Управление публичной политикой: Коллективная монография / под ред. л.В. Сморгунова. М., 2015. С. 203–211.

195

духу эксперта, хорошо владеющего контекстом, но не будет ли такая экспертиза чисто символической?

таким образом, внутри нормативной экспертизы мы можем выделить по крайней мере три варианта. Первый – это экспертиза процессов, имеющих естественно-научную природу – от физических до биологических. Здесь можно ожидать максимально объективной экспертизы. Второй – экспертиза процессов, происходящих с участием человека мыслящего и социальных процессов, начиная с психологической экспертизы. В этом случае мы уже не можем рассчитывать на полную объективность, так как речь всегда будет идти о трактовках и интерпретациях поведения человека, важную роль будут играть обстоятельства, а также человеческая позиция эксперта, включая и возможную позицию «не навреди» (подробнее эта тема обсуждалась в разделе 11.2). Здесь также возможны варианты: если некая стадия процесса может быть четко определена и нормирована, объективная оценка возможна, включая и общественный контроль. имеется в виду, например, оценка деятельности отделений полиции на основе обязательных внешних атрибутов, например информация на стендах или доступ в помещения лиц, с ограниченными возможностями. такой проект успешно реализуется сегодня в России в рамках партнерства МВД и Московской Хельсинкской группы1.

третий вариант – оценка результатов, или оценка регулирующего воздействия. К этой категории можно отнести и различные формы общественного контроля по результату. В качестве «нормы» здесь служит сам текст проекта, или технического задания, в которых должны быть прописаны ожидаемые результаты. Здесь уже сложнее, так как эксперт должен понимать суть реализуемого проекта и его воздействие на общественно-культурный контекст.

такая ситуация чревата разнообразными манипуляциями со стороны организаторов процедуры оценки. ее типичной формой является целенаправленный подбор экспертов. и вовсе не обязательно это будут «послушные» эксперты. В советском телефильме начала восьмидесятых готов «Мы, нижеподписавшиеся» (режиссер т. лиознова по пьесе А. Гельмана) председателем комиссии по приемке хлебозавода специально назначают принципиального честного юриста, чтобы на основании отрицательного решения (так как определенные недоделки все-таки были) снять неугодного власти начальника строи- тельно-монтажного управления.

1 Карастелев В.е. институционализация общественного контроля в системе правосудия и правоохранительной деятельности в современной России: дис. ... канд. полит. наук: 23.00.02 М., 2015. Доступно на: https://www. hse.ru/sci/diss/152519634

196

Второй вид деятельности, который сегодня (начиная с середины прошлого века) тоже относят к экспертизе, – это экспертное участие в процессе принятия властных решений. Подобная деятельность, собственно, не является экспертизой в том смысле, под которым подразумевается все же сравнение с некоторым образцом, нормой. иными словами, когда мы используем термин «экспертиза», мы по умолчанию понимаем ту или иную разновидность нормативной экспертизы. тем не менее специалистов, в том числе и не являющихся государственными служащими, участвующих в процессе подготовки властных решений, теперь уже принято называть экспертами. Представленные в книге результаты позволяют нам выделить по крайней мере два подвида такой экспертной деятельности. если использовать терминологию респондента е., то первый подвид – это так называемые нишевые эксперты, серьезные специалисты в какойто определенной области (нише) экономических, исторических, социальных знаний, либо знаний в области международных отношений или мировой политики. У таких экспертов организаторы процесса подготовки решений могут запрашивать какую-либо конкретную информацию, например об уровне межэтнической напряженности в таком-то регионе, либо о цветах флага такого-то государства. Второй подвид, и здесь мы уже не следуем мнению респондента е., – это специалисты-эксперты в области деятельности, в отношении которой принимается решение, а также специалисты-политологи, владеющие контекстом проблемы, для ее разрешения, собственно, и производится экспертиза, иначе говоря, непосредственные участники подготовки проекта решения. если решение комплексное, затрагивающее различные аспекты деятельности того или иного государственного института, или государства в целом, то здесь возможна иерархия: эксперты, разрабатывающие отдельные направления деятельности и эксперты-интеграторы.

В разделе 8.2. уже упоминалось об опыте автора этих строк, принимавшего участие в подготовке к апрельскому референдуму 1993 г. о доверии президенту РФ и председателю Верховного Совета РФ. на госдаче в Архангельском автор в течение недели разрабатывал сценарии деятельности президента РФ в зависимости от того или иного результата референдума и того или иного ответа Верховного Совета РФ на те или иные шаги президента РФ. Мои соседи по госдаче в Архангельском также были экспертами, разрабатывающими отдельные направления, а Г.Э. Бурбулис, приезжавший вечером из Москвы и собиравший наши наработки, – одним из ведущих экспертов-интеграторов.

если от «нишевых» экспертов требуются в основном конкретные факты и информация, которым можно доверять и которые уже

197

не надо проверять (если это проверенные эксперты), то есть можно говорить о некоей (до определенной степени) «объективной» информации, то второму подвиду экспертов (вернее, специалистов – участников процесса подготовки проектов решения) требуются уже другие качества. например, умение оценивать ситуацию, делать наиболее точный прогноз, ясно видеть потенциальных союзников и противников, понимать, как из противников сделать нейтралов и даже, возможно, союзников. одним словом, это должны быть именно специалисты в проектной деятельности, причем разделяющие саму цель проекта. Эту категорию экспертов можно обозначить как экспертысоветники. естественно, что в проектной команде должны быть члены с разными ролевыми функциями, эти вопросы хорошо известны специалистам по проектному менеджменту1.

третий вид деятельности, участников которого сегодня также называют экспертами, – это экспертное участие в процессе реализации принятого решения. Причем это решение может быть принято сегодня уже не только властными структурами, но и «фабриками мысли» или иными более или менее оформленными группами заинтересованных в реализации проекта учеными или/и гражданскими активистами, а иногда также журналистами и некоторыми представителями власти. Подобные коллективы, продвигающие определенные реформаторские проекты иногда в течение многих лет, Пол Сабатье и Хэнкс Дженкинс-Смит назвали коалициями общественных интересов2.

Это еще более новое использование термина «эксперт», и к экспертизе в узком смысле подобная деятельность уже не имеет никакого отношения, но так или иначе, членов таких команд сегодня также нередко называют экспертами. По сути, это развитие деятельности второго вида экспертов – подготовки проекта решения; кто-то из участников остается в команде проекта. если последний реализуется решением власти, речь идет об участниках имплементации принятого решения; в том случае, когда проект реализуется самими членам команды, в рамках Коалиции общественных интересов.

отметим, что участие разработчиков проектов каких-либо реформ власти в процессе реализации этих реформ крайне желательно, в противном случае процесс окажется в руках других чиновников

иможет превратиться в своего рода профанацию или реформу, лишь

1 См., например, раздел 1.3. в нашей книге Сунгуров А.Ю. Как возникают политические инновации: «фабрики мысли» и другие институты-медиаторы. М., 2015.

2 Сабатье П., Дженкинс-Смит Х. Концепция лобби-коалиций: оценка // Публичная политика: от теории к практике. СПб., 2008. С. 94–154.

198

отчасти достигающую запланированных ее разработчиками результатов. именно так случилось, на наш взгляд, с российской административной реформой нулевых годов1.

требования к участникам такого процесса очень близки к описанным выше требованиям к участникам процесса подготовки проектов решений второго подвида, то есть экспертов-советников. обобщим сказанное выше в виде таблицы (см. табл. 5).

Таблица 5

виды экспертизы и соотношение «объективности»/ «вовлеченности»

Почеркнем также, что в процессе реализации второго вида экспертной деятельности – выработки проекта решения – может быть задействован и первый вид экспертизы, то есть нормативной. Это же относится и к третьему виду экспертного участия, в этих случаях, как правило, привлекаются другие эксперты, иногда их приглашают именно эксперты-советники, уже глубоко вовлеченные в процесс реализации конкретного проекта.

1Сунгуров А.Ю., тиняков Д.К. Административная реформа и ее проекты

всовременной России: были ли коалиции поддержки? // общественные науки и современность, 2016, № 2. С. 39–51.

199

12.2. функции экспертизы и модели взаимодействия экспертного сообщества и власти, характерные для трех видов экспертной деятельности

В главе 5 мы привели описание четырех функций экспертной деятельности и четырех моделей взаимодействия экспертов и власти. Это функции инструментальная, символическая, подкрепляющая

ифункция решения проблем, или инновативная. Четыре модели взаимодействия экспертов и власти – это линейно-автономная модель, модель «добродетельного разума», модель «оплаченного результата»

имодель «инициативной экспертизы». исходя из логики первого раздела этой главы, последнюю лучше назвать моделью «инициативной экспертизы и проектной деятельности».

если мы рассмотрим три варианта «нормативной экспертизы», наиболее ясной представляется ситуация первой как экспертизы процессов, имеющих естественно-научную природу – от физиче-

ских до биологических. В этом случае мы имеем в чистом виде реализацию инструментальной функции экспертизы, и взаимодействие экспертов и власти будет протекать по линейно-автономной модели. и хотя возможно на каких-то этапах привлечение «подкормленных» экспертов, готовых действовать по модели «оплаченного результата», в условиях хотя бы частично правового государства подобные действия уже не являются правилом.

Второй вариант – это экспертиза процессов, происходящих с участием человека мыслящего и социальных процессов, начиная с психологической экспертизы. Здесь ситуация уже сложнее. Возможны как инструментальная, так и подкрепляющая функции экспертизы, причем даже если эксперт работает, считая, что он реализует исключительно инструментальную функцию, для «заинтересованной общественности» принять это может быть весьма проблематично. Примером может быть появившийся несколько лет назад в интернете список экспертов, признававших в различных случаях деятельность нКо политической, что оправдывало присвоение этим организациям статуса «иностранного агента». Более того, именно из-за собственных идейных позиций экспертов вполне возможна ситуация, в которой один эксперт совершенно искренне увидит, а другой – нет политический аспект деятельности в работе конкретной нКо. и тот и другой могут восприниматься представителями двух политических лагерей как действующие по модели «оплаченного результата».

Другой пример – дело «экспертов», которое мы кратко обсуждали в конце предыдущей главы. В подобных ситуациях возможна реализация трех моделей взаимодействия власти и экспертного со-

200