Экспертные сообщества и власть

Часть II

иССлеДоВАния ВЗАиМоДейСтВия ЭКСПеРтноГо СооБщеСтВА и ВлАСти В ПоСтСоВетСКой РоССии

глава 6. цикл принятия решений и рОлевые функции ЭкСпертОв в прОцеССе ЭвОлЮции пОлитичеСкОгО режиМА

6.1. Отношения эксперты – власть в динамике

В этой главе мы переходим к изложению результатов наших «полевых» исследований в виде полу-структурированных интервью и фокус-групп. Каждое интервью длилось от тридцати минут до одного часа, в отдельных случаях – до полутора часов. Все интервью

ссогласия респондентов записывались на диктофон, а затем расшифровывались. При анализе текстов расшифрованных экспертных интервью и фокус-групп использовался метод «категориальной схемы анализа содержания»1.

остановимся прежде всего на динамике характера отношений эксперты – власть, на изменении степени востребованности российской властью мнения экспертов-политологов. В данном случае мы будем рассматривать не столько нормативную экспертизу, сколько экспертизу в процессе принятия политико-управленческих решений. Сначала остановимся на результатах интервью, проведенных

вСанкт-Петербурге, в которых отразилась изучаемая динамика на региональном уровне, а потом интервью в Москве, из которых видна эта динамика на уровне федеральном.

начнем с мнения университетского профессора, позиция которого отражает общий тренд, выявленный в нашем исследовании: «Начиная

с90-х гг. здесь было несколько волн и все было очень по-разному.

В90-е гг. я наблюдал, что власть не очень понимает, насколько может пользоваться рычагами управления, и это был тот период, когда эксперты, которым сейчас 60 лет, постоянно привлекались для оказа-

1 Вернер й. Пацельт. Методы политической науки // Методические подходы политологического исследования и метатеоретические основы политической теории. Комментированное введение/ сост. К. Конеген, К. шуберт. М., 2004. С. 133–165.

91

ния консультации (их спрашивали, советовались, консультировались). В 2000-е гг. ситуация меняется, и здесь экспертов скорее приглашают для оценки государственных проектов и включают во всевозможные консультационные советы при органах власти. По моим наблюдениям, консультации такого рода оказываются достаточно качественными, так как приглашаются настоящие специалисты в различных сферах1.

Это мнение поддерживает и другой респондент – университетский профессор: «После принятия конституции 93-го г. начался большой этап реформирования всей системы органов управления. Мне

имоим коллегам довелось участвовать в таких направлениях, как составление уставных документов на уровне Санкт-Петербурга и разработка аналитических материалов для принятия фундаментальных законов… Рубеж 2000-х гг., когда начал формироваться новый политический дизайн, выстраиваться ‘вертикаль власти’, окончил золотую пору интереса к экспертной работе. Сейчас, по моему мнению, сама востребованность к политическому знанию значительно ниже, чем прежде. Это связано не с качеством политологического знания, а с изменением нашего предмета»2.

еще один респондент, подтверждая тезис о большей востребованности экспертного знания в 90-е гг., делает акцент и на проблеме соответствия экспертного предложения политологов и актуальных проблем власти: «В 90-е гг. продолжался процесс конструирования власти, поэтому политологи активно привлекались в качестве экспертов (выборы, разделение властей). А сейчас это становление стабилизировалась, радикальных реформ не предвидится, поэтому и политологи здесь не нужны. Дело в том, что политологи не считают своим предметом ГМУ и публичную политику. То есть проблема не только

ине столько в самой власти, сколько в самих политологах. Нет хороших работ, которые бы разбирали проблемы политики как policy»3.

обратимся к федеральному уровню власти. Хочу привести большую цитату из интервью важного для нашей темы респондента – профессора университета, который в середине 90-х гг. возглавлял одно из управлений Администрации Президента РФ и поэтому хорошо информирован об отношениях власти и экспертов на достаточно высоком уровне российской власти.

«На самом деле отношения экспертов и власти… они на моей уже памяти очень сильно эволюционировали. … Что происходило? – Ранний Ельцин: Администрация дико заинтересована в том, чтобы

1 интервью с А. – профессор университета, Санкт-Петербург, февраль 2015 г.

2 интервью с Б. – профессор университета, Санкт-Петербург, март 2015 г. 3 интервью с В. – профессор университета, Санкт-Петербург, март 2015 г.

92

общаться с независимыми экспертами. В это время мозговых центров таких – институциональных – было мало, но эксперты ходили стадами… и власть очень хотела. То есть проводились сессии, в том числе

иэкспертные, и на территории Администрации, и за ее проделами… Потом – и это очень характерно, этот молодой режим, он обычно всегда общается с экспертами, активно, активно, активно… потом, когда он созревает и оформляется, он считает, что он – очень умный

иначинает что-то внутри себя производить или обращается только

ксвоим таким прикормленным, лояльным экспертам и с ними только разговаривает…

Потом, когда начались выборы президентские [1996 г.], вот тут, вот тут совсем интересные вещи начались. Потому что была одна команда – Сосковец и иже с ними, они в одну игру играли, Сатаров с другими – в другую игру играли, и здесь такого рода связь экспертных людей никоим образом не прерывалась. Просто были разные полюса, разные каналы…

Акогда выборы выиграли, естественным образом и режим стал закрываться… Ну, при Чубайсе это все еще как-то продолжалось, а когда вместо него Юмашев пришел, то это все схлопнулось. И очень стала внутренне закрыта Администрация, не такая, как сейчас, конечно… А потом вдруг появляется Путин, и опять появляется фонтан взаимодействия. То есть появляется специальные центр выносной, то есть центр за пределами Администрации на Якиманке – Александер-Хаус. Да, потом там стал ЦСР. А первоначально там была площадка для разного рода встреч. И мы туда активно ходили почти каждый день. Причем я знаю, что Администрация какое-то время очень активно пользовала бумаги независимых экспертов, получали информацию из независимых СМИ, и как-то таким образом балансировали. А потом, заметьте, – независимых СМИ почему то не стало, к независимым экспертам стали относиться с подозрением, и в итоге поток информации смещенным оказался, потому что спецслужбы всегда дают информацию, но они дают информацию под определенным углом, чиновники тоже дают под определенным углом»1.

наше исследование показало также, что заинтересованность властных структур во взаимодействии с экспертным сообществом в первой половине 1990-х гг. была характерна не для всех властных структур федерального уровня. так, например, респондент Д., бывший в то время членом коллегии российского МиД, не помнит сколь-нибудь широкого вовлечения экспертного сообщества – за ис-

1 интервью с Г., профессор университета, Москва, опыт работы руководителем аналитического управления в девяностые годы, февраль 2017 г.

93

ключением традиционного привлечения по конкретным вопросам, прежде всего преподавателей МГиМо МиД России.

«Практика была изредка, но вот я чего-то не припоминаю, чтобы это носило более-менее регулярный характер… То есть была некая рутинная работа, которая не требовала экспертного вмешательства… Я думаю, это и сейчас так: вот есть некоторая государственная машина, которая абсолютно работает в своем стандартном режиме – стандартные взаимодействия, связи, задачи, задания, бумаги, подписи и так далее, то есть пока ты не сталкиваешься с неким таким, что как бы выбивает тебя, с некой флуктуацией. Реакция на эту флуктуацию тоже может быть разная: она может быть с помощью некоторого экспертного оценивания и мнения или консультаций, а может быть спонтанная, в зависимости от того, как на нее реагирует руководство того или иного подразделения, института и так далее. То есть необязательно – даже в таких случаях, когда, казалось бы, хорошо бы получить экспертную оценку – необязательно происходит такое взаимодействие»1.

итак, мы видим, что открытость властных структур к мнению экспертного сообщества меняется со временем, возможно, стоит говорить и об определенных циклических процессах2, аналогично конституционным циклам, теория которых была предложена А.н. Медушевским3.

Увеличение степени открытости власти экспертному мнению характерно прежде всего для глубоких изменений политического режима, как это происходило в начале 90-х гг. – как на региональном, так и на федеральном уровнях. Это было время радикального обновления властных структур, и инкорпорация новых людей протекала вне сложившихся во время власти аппаратов КПСС прежних властных и экспертных структур. Многие представители академических кругов, попав во власть сначала в процессе частично конкурентных выборов 1989–1990 гг., а затем переместившись во власть исполнительную, ощущали себя по-прежнему скорее частью экспертного сообщества, чем госаппарата, и для них естественным была ориентация на своих коллег по академическому цеху. Для новых представителей

1 интервью с Д., эксперт ряда фондов, Москва, в начале 1990-х – член коллегии МиД РФ, февраль 2017 г.

2 Сунгуров А.Ю. Время и политика: введение в хронополитику. СПб., 2016: лапкин В.В., Пантин В.и. Политическая динамика: методология прогнозирования в рамках парадигмы эволюционных циклов // Политическая наука перед вызовами глобального и регионального развития / под ред. о.В. Гаман-Голутвиной. М., 2016. C. 126–147.

3 Медушевский А.н. теория конституционных циклов / А.н. Медушевский. 2-е изд. М.; Берлин, 2015.

94

власти указанного периода было характерно отторжение властной элиты советского периода, причем вкупе с ее экспертным сопровождением. Это также усиливало их ориентацию на экспертную поддержку со стороны своих бывших коллег по академическому цеху.

Это подтверждается и личным опытом автора этих строк, который в 1990–1993 гг. был депутатом и председателем комиссии по науке и высшей школе ленсовета/Петросовета. Мы опирались в своей деятельности прежде всего на коллег из ленинградского союза ученых – части реформаторского движение ученых из академических

ииных институтов и вузов, возникшего в 1989 г. на волне выборов народных депутатов СССР от Ан СССР1. Первым руководителем созданного впервые в структуре исполнительной власти города отдела по науке и высшей школы мэрии Санкт-Петербурга стал в 1991 г. со-председатель Союза ученых СССР А.М. ельяшевич. Аналогичные процессы происходили и в Москве, где потребность в экспертном сопровождении политиков новой власти была существенно выше – так как эти представители были и на уровне Москвы, и на уровне России (а в 1989–1991 гг. – и на уровне СССР). Возможно, этим и объясняется то, что Московский союз ученых как организация вскоре исчез, тогда как Санкт-Петербургский союз ученых действует уже около тридцати лет2.

Другими поводами для увеличения степени открытости власти для экспертного сообщества, как это хорошо видно из интервью с респондентом Г., могут стать избирательные кампании. Это происходило в 1996 г., когда результат выборов был вовсе не запрограммирован, а также в период смены «первого лица» – передача власти «преемнику», оформленная, конечно, в виде процедуры выборов, что происходило на рубеже веков. иначе говоря, эксперты нужны в новых условиях, и в ситуации отсутствия уверенности власти, что «она

итак все понимает».

исключение могут представлять ведомства, которые в процессе слома политического режима не претерпевали серьезных изменений. К таким, по-видимому, относилось Министерство иностранных дел, которое и в советское время имело круг своих вполне профессио-

1 Сунгуров А.Ю. жизнь в СССР: 1951–1991 годы. Воспоминания. СПб., 2018. Гл. 10–11.

2 Григорьева т.С., Костин н.н., Раскин Д.и. Санкт-Петербургский союз ученых и становление гражданского общества // Гражданское общество – в поисках пути. СПб., 1997. С. 112–126; Боркин л.я. Российское научное сообщество и Центры публичной политики // «Фабрики мысли» и центры публичной политики: международный и первый российский опыт: сб. статей. СПб., 2002. С. 144–154.

95

нальных экспертов (см. раздел 2.2), от которых не было необходимости отказываться и на рубеже 80–90-х гг.

6.2. Экспертное участие в процессе цикла подготовки политических решений

Рассмотрим теперь участие экспертов в процессе принятия по- литико-управленческих решений в зависимости от фазы цикла подобных решений. несмотря на периодически возникающую критику

вадрес концепции цикла принятия решений1, эта концепция, на наш взгляд, дает нам в руки полезный методический подход, в частности для анализа роли участия акторов на различных этапах обсуждаемого цикла2.

Здесь нам будет интересно мнение другого респондента, работавшего в Администрации Президента РФ уже в первое десятилетие нашего века: «На этапе разработки политических решений и поиска вариантов тех или иных действий несомненно востребован креативный потенциал эксперта либо его специальные знания… Мы всегда делили экспертов на “нишевых” экспертов – то есть знающих в какойто предметной области все досконально, значительно лучше, чем штатный политический эксперт, работающий в органах власти, – и экспертов-универсалов»3. Что именно подразумевается здесь под экспертом-профессионалом, об этом несколько позднее, пока лишь обратим внимание на сравнение внешних экспертов с «штатными политическими экспертами». В качестве примера респондент приводит «вопрос о принятии государственной символики – флаг, герб, гимн –

в2000 г., где требовался “нишевый” эксперт геральдического обеспечения и его истории. История принятия символики очень интересная, потому что тут был и мировоззренческий конфликт, и символическиценностный конфликт, и апелляция к советскому прошлому, и апелляция к историческим традициям... Надо было все просчитать заранее, на все найти ответы, и конечно здесь, на этапе проработки вопроса требовались “нишевые” эксперты. Эксперт, который всю жизнь зани-

1 См., например: Jenkins-Smith, Hank C., Sabatier P.A.1993. The Study of the Public Policy Process // eds. P.A. Sabatier and H.C. Jenkins-Smith. Policy Change and Learning: An Advocacy Coalition Approach. Boulder, 1993.

2 леон П, де. Стадийный метод к анализу политического процесса // Публичная политика: от теории к практике: / сост. и научн. ред. н.Ю. Данилова, о.Ю. Гурова, н.Г. жидкова. СПб., 2008. С. 75–93.

3 интервью с е., профессор университета, опыт работы в Администрации Президента РФ, Москва, февраль 2017 г.

96

мается государственной символикой, практически востребован в момент разработки и принятия данного решения»1.

Действительно, стадии поиска решений предшествует стадия выявления проблемы и внесение ее в «повестку дня» – стадия «agenda setting». Участие экспертного мнения в этой стадии процесса принятия решений на примере современных российских реалий, по-видимому, достаточно проблематично. однако ранее, в начале 90-х гг. ситуация была иной: «Вот, например, ранний Гайдар: Вопрос: “Надо цены отпускать, не надо цены отпускать и – что будет?” Вся администрация вибрирует: “Ах, что будет? Сейчас выйдет на поля сражений все обиженные трудящиеся…” И кто-то из экспертов говорит: “Не беспокойтесь, ничего такого не будет!”».2

Подобный же интерес представителей власти к экспертному мнению на этапе выявления и обсуждения проблем существовал тогда и на региональном уровне. так, в ленинграде постоянная комиссия ленсовета по науке и высшей школе подготовила и провела в 1990– 1991 гг. две научно-практические конференции: «наука в условиях рынка» и «Высшее образование в рыночных условиях», которые стали важным источником для выявления проблем, которые волновали тогда ученых и преподавателей города3.

В дальнейшем, по мере стабилизации и укрепления политического режима, потребность в независимой внешней экспертизе – в виде советов и консультаций с возможностью проведения «инициативных экспертиз» – постепенно снижалась. и это касалось не только внешней экспертизы, но и экспертизы внутренней. так, в начале 1996 г., после ухода С.А. Филатова с поста главы Администрации Президента РФ были реализованы тренды, намечавшиеся ранее: «Изначально тогда были всякого рода попытки, которые потом славным образом завершились победой, отделаться от собственно в чистом виде аналитической структуры и слить ее с пропагандой. Поэтому, когда Ельцин Филатова убрал и пришли новые люди, и все это было переформатировано…»4

Стоит отметить, что два респондента отмечали высокую и конструктивную активность в последние годы Экспертного совета при Председателе Совета Федерации РФ, который действует именно на стадии выявления и обсуждения актуальных, по мнению членов этого совета, проблем: «Надо сказать, интересно очень построена работа совета и вот в каком плане. Это не просто, как я это назы-

1 там же.

2 интервью с Г., февраль 2017 г.

3 Сунгуров. А.Ю. Цит. соч. Гл. 11.

4 интервью с Г.

97

ваю – ППР – пришли, поговорили и разошлись… Заседания всего совета крайне редко проходят – три-четыре раза в год. И они готовятся очень тщательно, также как и тщательно отбираются темы, которые там обсуждаются»1. «Вот сейчас Совет Федерации очень увлечен, – правда, в большей степени межнациональными отношениями и местным самоуправлением. До этого он тоже приглашал, но на разовые такие мероприятия, когда даже трудно оценить – оказало влияние, не оказало. А сейчас вот последние три-четыре года, когда идет активно и поскольку мы участвуем в рабочих группах, хотя вот

вГосдуме в 90-е гг. рабочие группы практически из нас и состояли – депутаты приходили, смотрели соглашались, но работали больше мы. Сейчас в большей степени работает аппарат и депутаты, но наши замечания находят отражение, прислушиваются по крайней мере. По крайней мере не отбрасываются так сходу. Вот так вдруг что-то меняется»2.

После разработки политико-управленческих решений, как правило, следует стадия их финального обсуждения. и здесь снова могут привлекаться эксперты. так сказать, на стадии оценки уже подготовленного решения. Правда, вероятность реализации, подкрепляющей функции, здесь уже существенно выше, чем на стадии подготовки решения. Как отметил респондент, имеющий большой опыт общения с властными структурами федерального уровня, «на совещаниях

вминистерствах, если ты голосуешь не так как надо, в следующий раз тебя в комиссию не приглашают. Это трудно поймать юридически, но нутром ты это чувствуешь»3. Примерно об этом сказал и другой респондент, имеющий опыт работы на руководящих позициях в одном из федеральных министерств: «Я думаю, что ряд социологических исследований происходит именно в модели оплаченного результата, и иногда он даже прямо не формулируется – ясно, что просто от соответствующего агента ожидают такого результата. То есть он понимает, на кого он работает, он понимает эти ожидания и, соответственно, делает максимум в пределах, опять же той гибкости, на которую он может пойти. Я не думаю, что они все просто нагло врут»4.

1 интервью с ж, профессор университета, Москва, в 2010-е гг. был экспертом Совета Федерации РФ, февраль 2017 г.

2интервью с З., профессор университета, Москва, эксперт российских

имеждународных организаций, март 2017 г.

3 интервью с и., профессор университета, специалист по экспертизе, Москва, февраль 2017 г.

4 интервью с Д.

98

яркий пример использования экспертной оценки законопроекта с сугубо символической целью дал в рамках исследования один из респондентов. Речь шла об обсуждении законопроекта «о социально ориентированных нКо», который обсуждался на многих площадках, но наибольшие надежды у экспертов были на обсуждение, организованное «единой Россией» как партией власти. «Я, честно говоря, думал, что если нас приглашают, то эти обсуждения окажут какое-то влияние. А в итоге тогда сказали: “Вы знаете, мы решили сейчас ничего не менять, пусть закон выйдет, а потом может быть будем вносить в него изменения”. Хотя уже тогда были видны какие-то огрехи, которые потом проявились при его применении… Вот что меня поразило, – просто открытым текстом высказывались. Тогда зачем все эти обсуждения?»1.

иногда на этой стадии руководителю с помощью экспертного обоснования нужно убедить не общество, а своих ближайших подчиненных: «…бывает, как совет в Филях, – руководитель может принять решение, но у него есть окружение, которое не согласно с этим решением. Ему нужно определенным методом донести это решение. Эксперты должны помочь ему обосновать его решение так, чтобы все его окружение восприняло это решение»2.

После принятия решения наступает стадия его реализации. и вот теперь, по терминологии респондента е., имевшего большой опыт работы в руководящих структурах, также востребованы эксперты, но эксперты особого рода, которых он называет «эксперты-универса- лы»: «Эксперт, который в любой ситуации, в любое время суток может публично откомментировать любой вопрос и включиться в него. Он знает тему, он знает политическую конъюнктуру, он прекрасно ориентируется в политическом контексте разработки и принятия решений, он может не обладать должной степенью глубины политических знаний»3. на наш взгляд, подобных специалистов сложно назвать экспертами, для них есть иной термин – «телеполитологи», скорее это – пропагандисты, которые могут четко и грамотно обосновать любое политическое событие, исходя из усвоенного «политического чутья». Респондент А. говорил о ситуации начала XXI в., и это вполне соответствует тренду, отмеченному респондентом Г., говорившим о желании некоторых руководителей Администрации «отделаться от собственно в чистом виде аналитической структуры и слить ее с пропагандой». таким образом, говорить об экспертном сопровождении процесса реализации тех или иных решений в современной

1 интервью с З.

2 интервью с и.

3 интервью с респондентом е.

99

России пока не приходится. Правда, во второй половине нулевых годов была попытка создания и деятельности объединенной группы по общественному контролю административной реформы1, но это была только попытка и дальнейшего развития подобная практика пока не получила.

В принципе, итоги реализации тех или иных проектов или программ исполнительной власти также могут оцениваться экспертами. Другое дело, что в современных российских условиях эта оценка, как правило, сама находится под контролем. Это довольно четко сформулировал в рамках экспертного интервью респондент и.: «У власти главный принцип – это принцип контроля. Если ситуация выходит изпод контроля, – руководителя наказывают. Когда Путин во второй раз был президентом, он выпустил указ по комиссиям по конфликтам интересов. Потом везде было описано, что они не работают. И когда пришел Медведев, ему нужно было себя показать, он выпускает новый указ. В первом указе было прописано, что в совет должны войти два независимых эксперта. Встала большая проблема – выбрать таких независимых экспертов, чтобы они были контролируемы. Второй указ был еще мягче, и вся система затихла. Общественные оценки у власти должны быть контролируемы»2. иначе говоря, достаточно информированный эксперт говорит о символической роли общественного контроля. При этом речь идет скорее о легитимирующей функции, чем о подкрепляющей.

таким образом, экспертное мнение в нашей стране наиболее востребовано на стадии подготовке политико-управленческих решений. Материалы проведенных интервью дают нам основание выделить на этой стадии два вида востребованных экспертов. Первый – это, по терминологии респондента е. – это «нишевый» эксперт, который обладает точными знаниями в конкретной области, например точно знает, какие цвета у флага конкретного государства. Второй вид – это эксперт, знающий и понимающий проблему в целом, способный предложить ее конкретное решение. и чем стабильнее становится моноцентрический режим, тем менее заинтересованы властные структуры во втором типе экспертов.

1Сунгуров А.Ю., тиняков Д.К. Административная реформа и ее проекты

всовременной России: были ли коалиции поддержки? // общественные науки и современность, 2016. № 2. С. 39–51.

2 интервью с и.

100