Экспертные сообщества и власть

6.3. ролевые и статусные позиции экспертов

остановимся более детально на самом процессе взаимодействия власти и экспертов экспертного сообщества, точнее, на конкретных участниках этого процесса. Прежде всего, разделим само экспертное сообщество на экспертов, работающих вне и внутри властных структур. Это разделение, конечно, условно, так как всегда возможны различные промежуточные структуры. тем не менее предлагаемая нами классификация может нам помочь лучше понять ролевые особенности каждой из экспертных групп.

Самой независимой позицией является, вероятно, позиция экс- перта-консультанта, работающего на основе разовых контрактов – своего рода человека «свободной профессии». он не зависит ни от какой организации, у такого эксперта нет начальников. однако он тем не менее зависит от заказчиков, которые могут потребовать работать по модели «оплаченного результата». Правда, у такого эксперта есть возможность отказаться, но – лишиться данного заказа. В ситуации насыщенности рынка подобными заказами это не страшно, однако если речь идет о регионах России, где круг таких заказчиков очень узок, такому «разборчивому» эксперту можно остаться и без работы.

Более стабильной и в то же время достаточно независимой может быть работа в негосударственной организации, например в политконсалтинговых компаниях, на «фабриках мысли» или в негосударственном университете, например в европейском университете Санкт-Петербурга или в Гуманитарном университете екатеринбурга. Проблемой в этом случае может стать само существование такой организации, ведь независимых от российской власти фабрик мысли становится все меньше. так, например, временное лишение европейского университета лицензии на преподавательскую деятельность в 2016–2017 гг. продемонстрировало реальность риска аффилиации экспертов с подобными институтами в условиях современного российского политического режима. Кроме того, принятие в 2012–2013 гг. поправок с закон «об общественных организациях», вводивших статус нКо – иностранного агента в сочетании с неофициальной, но очень действенной рекомендацией органам власти различного уровня не сотрудничать с «нКо – иностранными агентами», привело к отказу региональных властных структур от сотрудничества с экспертами из таких организаций. Приведем в качестве примера часть интервью с респондентом К.: «Ранее регион заказывал какие-то работы, с нами взаимодействовал как с экспертами. Потом, когда случились политические риски, мы попали в реестр [НКО – иностранных агентов], были в нем девять с половиной недель и вышли из него первыми в России. То соответственно возникла некая маркиров-

101

ка... Региональный уровень, нынешний губернатор, он воспринимает вообще доступ к предоставлению какой-либо экспертной работы как маркирование лояльности. Мы нелояльные, а статус независимости не обсуждается, его нет. Либо оппоненты, либо лояльные. Все»1.

Третьим вариантом постоянной работы экспертов могут быть различные профессиональные ассоциации, и прежде всего различные бизнес-ассоциации. Здесь эксперты могут участвовать как в процессах современного «цивилизованного» лоббирования – как источники аргументированных предложений в пользу важных для бизнеса решений, так и как носители важной для принятия решений информации. Вот как описывает процесс подготовки решений в области размещения новых промышленных и иных объектов на территории СанктПетербурга наш респондент, занимавший в 90-е гг. ответственные позиции в правительстве Санкт-Петербурга: «Уже тогда было экспертное сообщество, которое было профессиональным объединением, то есть, например, была ассоциация фармацевтов, причем не тех фармацевтов, которые там производят, а тех, кто продает через аптечную сеть. Ассоциация там, предположим, риэлтеров, была ассоциация крупных застройщиков, была ассоциация производителей стройматериалов, и была ассоциация работников автотранспорта, которые специализированный транспорт имели, например Совавтрансавто, которые занимаются специализированными междугородними или международными автоперевозками, была ассоциация работников пассажирского транспорта, которая объединяла разрозненные… в основном это было связано с междугородними перевозками, маленькие компании, которые возникли… То их было достаточно много, и они собирали информацию. Когда возникали вопросы, связанные с лицензированием, с получением права участвовать в аукционе на городской заказ, эти представители общественных организаций [также] лоббировали интересы профессиональных сообществ»2.

отметим, что в подобных структурах постоянную работу находят пока немного экспертов, но ситуация в будущем будет меняться.

Четвертый вариант – постоянная работа в государственном университете или институте РАн. Здесь стабильности больше, но и постоянный доход, как правило, ниже. К тому же в условиях низкого уровня университетского самоуправления и академических свобод становится возможной ситуация «управления внешней экспертизой» сотрудников или преподавателей конкретных учреждений. так, на-

1 интервью с К., руководитель региональной «фабрики мысли», член экспертных советов федерального уровня, город в ПФо, май 2016 г.

2 интервью с респондентом л., профессор университета, в 90-е гг. – ответственный сотрудник в правительстве Санкт-Петербурга, март 2017 г.

102

пример, в СПбГУ все экспертные заключения сотрудники университета могут делать только через единый Центр экспертиз, руководство которого само решает, кому из сотрудников университета поручить проведение той или иной экспертизы. Соответственно, в случае несогласия с результатами эту экспертизу могут поручить другому, более «понятливому» сотруднику. Возможен второй вариант: экспертизу поручают провести тому же преподавателю снова и снова, пока тот, наконец, не даст нужный результат (например, наличие оснований для признания конкретной нКо «иностранным агентом»). так что в этом случае свобода реализации экспертной функции сильно зависит от уровня академических свобод конкретного университета. В современной России большинство реальных и потенциальных экспертов принадлежат именно к этой группе.

Вместе с тем следует подчеркнуть, что среди них выделяются две подгруппы: так называемых статусных экспертов – ректоров, деканов, директоров институтов – и обычных преподавателей и научных сотрудников. Статусных экспертов чаще приглашают в консультативные и экспертные советы; собственно говоря, их присутствие

иобеспечивает символическую функцию экспертного участия, но таким экспертам «есть что терять», к тому же они остро чувствуют ответственность не только за себя, но и за своих сотрудников («если меня снимут с руководства институтом или вузом, вместо меня может прийти гораздо худший руководитель»). Все это вынуждает их «не создавать проблем» для приглашающей их власти, что часто чревато переходом на конформистские позиции и готовностью выполнять чисто символическую, а иногда и подкрепляющую функцию.

Примеры с признанием или непризнанием нКо организациями, выполняющими функции иностранных агентов, относятся, все-таки, к области «политически мотивированных» решений. В большинстве случаев все-таки эксперты востребованы органами власти как носители конкретной информации, не носящей политического характера. Вот как описывает ситуацию уже упоминавшийся респондент л.:

«Во-первых, у меня был реестр экспертов по всем отраслям городского хозяйства. То есть я, поскольку сам еще начинал работать в плановой комиссии Ленгорисполкома, то есть старая школа, и она у меня сохранилась. То есть в советское время, когда разрабатывались первые комплексные планы социально-экономического развития Ленинграда

иЛенинградской области, он держался не только на территориальном, но и на отраслевом разрезе. В этом плане были представлены направления развития всех основных отраслей союзных и союзно-респу- бликанских министерств, которые были на территории Ленинграда

иЛенинградской области. А опирались они на систему головных организаций, как правило, это были или проектные, или проектно-кон-

103

структорские организации типа Гипроприбор, Гипростанок, НИИ Трансмаш и т. д. И в этих организациях были соответствующие службы – или планово-экономические отделы, либо технико-экономические отделы, либо технические отделы. И там везде были специалисты, которые знали положение дел в отрасли на этой территории. Поэтому там было очень легко получить предварительную экспертную оценку. Ну, предположим, надо создавать новое производство или нет?

Итак, я использовал эту базу, и если возникала какая-то проблема, то вызывалась группа экспертов или проводилось совещание, которое могло влиять на смежные направления, то есть не один или два эксперта приглашались, а там человек 10, предположим. И я рассказывал о том, какая проблема существует, какие есть варианты, скажем так, начало решения этой проблемы, в концептуальном плане, и некоторые вещи можно было сразу получить, например отбой. Когда говорят, что там делать нельзя, потому что там нет инженерии, а она стоит очень дорого, поэтому надо искать другие варианты. Либо они брали какое-то время на обдумывание и присылали свои заключения официальные. Иногда – неофициальные, это касалось тех людей, которые уже не работали в тех организациях. Некоторые преподавали в вузах»1.

Рассмотрим теперь варианты деятельности экспертов внутри властных структур. Прежде всего отметим, что работающие на государственной службе эксперты должны соблюдать дисциплину и субординацию. таким образом, находясь на госслужбе, эксперт теряет значительную часть своей академической свободы, иначе говоря, существует опасность превращения его в чиновника. Следовательно, эксперт одновременно является и единицей иерархической системы управления, где возможность высказывания собственного мнения ограничена – до момента принятия решения его непосредственным или вышестоящим начальником. и находясь внутри властных структур, эксперт начинает смотреть на мир как бы другими глазами: «…это я даже по себе помню, все-таки меняется определенным образом восприятие и ты начинаешь как-то... не то, что ты подлизываешься, а просто потому, что ты там внутри живешь, ты начинаешь смотреть внутренними глазами, а это не совсем всегда верно»2.

Противодействием тенденции встраивания экспертов в иерархию госслужащих может быть создание специальных аналитических отделов и управлений, внутри которых служебная субкультура может быть менее иерархическая более творческая. однако сама иерархическая структура сопротивляется таким анклавам относительной твор-

1 интервью с респондентом л.

2 интервью с респондентом Г.

104

ческой свободы, и аналитические управления могут периодически расформировываться с передачей сотрудников-аналитиков в функциональные подразделения с типовой иерархической субкультурой, как это произошло, например, в Администрации Президента РФ в начале 1996 г.1

Вторая стратегия – постоянное сотрудничество с экспертами «извне» иерархической властной структуры. так, респондент М., назначенный в начале 1990-х руководителем аналитического центра, так рассказал о своих действиях: «Первым делом я искал экспертов – умных и знающих ребят по всей Москве. Я и сотрудников к этому привлек – вот первый месяц мы только этим и занимались – составляли списки. И порядка человек двухсот. С каждым человеком я разговаривал. Я говорил: “Вы работаете где?” Он мне говорит, там, “в Высшей школе экономики” или там, “в МГУ”, я говорю: “Я такой-то, руководитель аналитического центра, у меня к вам нижайшая просьба, чтобы вы при необходимости дали нам свои соображения по поводу вот тогото, того-то, того-то…” – и прямо сформулировал вопрос. Срок, даты, все прочее»2.

Другой респондент, Б., действовал несколько иначе: «Мы создаем экспертно-аналитический совет, или экспертный совет он назывался, в который входили мы все – такая вот аналитическая верхушка Администрации, плюс люди заведомо к Администрации никоим образом не причастные, то есть Левада там был, Гозман, который ходил, то есть много кого было… были свежие люди, которые на этом совете сидели, который регулярно собирается, и собирается он в зале бывшего Политбюро на Старой площади. Вот там разного рода интимности и обсуждаются – как там надо, не надо и чего. И это на самом деле было хорошо. Вот эту самую форму большого аналитического центра, который занимается практически всем, потому что у нас там было много чего – это была экономика, политика, военное дело, там культура, там сто с лишним человек было… и плюс связи с серьезными независимыми экспертами – этой форме завидовала вся Европа. Потому что ко мне, когда приезжали французы, немцы – “Как здорово, у нас этого нет!”»3.

отметим также, что внутри всех более или менее крупных структур исполнительной власти существует разделение на так называемые «отраслевые комитеты», каждый из которых отвечает за свое конкретное направление работы (например, комитет или Министерство

1 См. интервью с респондентом Г. в разделе 6.2.

2 интервью с М., руководитель фонда, опыт работы руководителем аналитического управления.

3 интервью с респондентом Г.

105

образования в региональных администрациях и правительствах),

итак интегрирующие структуры, типа планово-экономического отдела или комитета по экономическому развитию. и при подготовке решений последних их руководящие сотрудники используют информацию, получаемую из отраслевых комитетов, то есть сотрудники этих отраслевых комитетов играют роль экспертов для интегрирующих структур. При этом у каждого из отраслевых комитетов есть

ипул своих экспертов, и это могут быть и «прикормленные» эксперты, готовые к реализации подкрепляющей функции.

Втакой ситуации наиболее квалифицированные сотрудники «интегрирующих комитетов» сравнивают эти мнения с позициями других, менее зависимых от отраслевых комитетов экспертов: «Мы же собирали мнения и отраслевых комитетов, и у нас всегда была возможность сравнить позиции экспертов и отраслевых комитетов.

Анам это было удобно делать, потому что у нас не было отрасли никакой, мы ко всем относились одинаково. А естественно, что у всех отраслевых комитетов был свой интерес, они говорили, давайте мы вот эту организацию привлечем, она уже доказала, что может, а этих не надо – то есть там уже было разделение сфер влияния и понятно, что не всегда эти эксперты были добросовестными»1.

наконец, возможен и такой вариант, когда само лицо, принимающее решение (лПР), ощущает себя хотя бы отчасти экспертом, особенно если этот человек не проходил внутри государственной иерархии ступень за ступенью по карьерной лестнице, а был инкорпорирован во власть в периоды резких перемен – например, члены правительства Бурбулиса–Гайдара в начале 90-х гг. В этом случае возможен вариант, о котором говорит респондент М.: «Власть в ее желанном образе высшего вида творческой деятельности, которая сознательно создает способы и механизмы обращения к современному передовому знанию, которая понимает, что для человеческого выбора существует такая закономерность, как знаниевая неопределенность, и принимать решения приходится не только по рекомендациям, не только по той позиции, которая получила поддержку первых лиц или большинства сподвижников, но еще и в условиях реальной неопределенности»2.

итак, экспертные функции внутри структур исполнительной власти могут выполнять: а) сотрудники отраслевых комитетов – для аналитических подразделений и «интегрирующих комитетов» типа

1 интервью с респондентом л.

2 интервью с Г.Э. Бурбулисом, Государственным секретарем РСФСР, первым заместителем Председателя Правительства РСФСР в 1990–1992 гг., март 2017 г.

106

отделов экономического развития; б) сотрудники специальных аналитических подразделений и «интегрирующих структур» – для по- литико-управленческих руководителей; в) иногда – сами руководители, лица, принимающие решения.

Важным предметом анализа могут быть и сами механизмы взаимодействия сотрудников исполнительной власти с экспертным сообществом. такое взаимодействие может быть построено на уровне личных контактов отдельных представителей этой власти с экспертным пулом – как это описывают респонденты л. и М., либо для него создаются специальные структуры. Как отмечает респондент е., эта структура «может быть внутри, есть такая модель, когда, скажем, внутри структуры находится какой-нибудь сотрудник, который отвечает за взаимодействия, получает зарплату. Или есть уполномоченный на работу с экспертами вне этой системы, в лучшем случае он имеет корочки общественного совета. Пример – Глеб Павловский

вначале нулевых годов. Сейчас [в Администрации Президента РФ] есть одиннадцать общественных советников, часть из них эксперты, это как бы знак, что с нами работают. Например, Костин и Федоров как представители экспертного сообщества. Им звонят, и уже от них идут какие-то флюиды»1.

Взаключение этой главы рассмотрим кратко варианты экспертного обеспечения электорального процесса. несмотря на все тренды выстраивания «вертикали власти» и реализации заранее предопределенных результатов выборов различного уровня, все же есть поле деятельности для политтехнологов, как у нас принято называть экспертов, сопровождающих электоральные кампании различного уровня. одни из них при этом работают исключительно в процессе электоральной кампании. очень точно заметил респондент, имеющий большой опыт работы именно в политконсалтинге: «Конец их работы – это ночь с воскресенья на понедельник, когда происходит подсчет голосов»2.

Другие политконсультанты могут продолжать сотрудничество

иизбранными политиками и далее, участвуя в принятии решений и/или организуя выполнение уже принятых решений, продолжая сотрудничество на основе договорных отношений, или уже «входя

вштат» сотрудников этого избранного политика. Среди «входящих

вштат» сотрудников, реализующих в той или иной форме и степени экспертные функции, выделяют советников, помощников и собствен-

1 интервью с респондентом е.

2 интервью с респондентом о., руководителем агентства в области политконсалтинга. Москва, март 2017.

107

глава 7. МОдели взАиМОдейСтвия ЭкСпертОв и влАСти

7.1. Модель оплаченного результата, подкрепляющая функция экспертного знания

Как уже отмечалось ранее, в рамках проводимых в различных регионах России в ходе исследования экспертных интервью и фокусгрупп задавались вопросы о преобладающих моделях взаимодействия экспертов и власти, о функциях экспертного знания, востребованных региональной властью. В большинстве экспертных интервью респонденты указывали, что региональная власть заинтересована не столько в инструментальной, сколько в символической, точнее, в подкрепляющей функции экспертного знания. так, респондент – профессор одного из сибирских университетов утверждал: «Они работают с теми, кто спрашивает “чего изволите”, т. е. сначала им надо сказать, что требуется, а потом они получают этот результат»1. Эту картину дополняет интервью с другим университетским профессором: «Администрация контролирует пространство таким образом, что в экспертном мнении она не заинтересована. Более того, экспертное мнение рассматривается в некоторых случаях Администрацией как угроза собственной политике позиционирования, потому что экспертное мнение может, кроме положительного, создавать и отрицательное [впечатление], а этого очень не хочется, во-первых, а вовторых, есть некие рисованные показатели, экспертное мнение подрывает картинку»2.

Это мнение практически совпадает с точкой зрения другого респондента, уже из Центральной части России: «На данном этапе они считают, что важнее сегодня публичные высказывания людей в их адрес, поддерживающие те или иные решения, чем интеллектуальный продукт»3. Это же подтверждают и участники фокус-групп

1 интервью с респондентом П., профессор университета, Сибирский федеральный округ, июнь 2014 г.

2 интервью с респондентом Р., профессор университета, Сибирский федеральный округ, июнь 2014 г.

3 интервью с респондентом С., профессор университета, Центральный федеральный округ, апрель 2015 г.

109

в Калининграде и нижнем новгороде: «…есть специалисты, которые при власти, они всегда дадут нужное заключение, повлияют на решение какого-то вопроса, и есть которые не при власти, они могут чтото от себя сказать»1. «Власть хочет управлять экспертной оценкой, она хочет от экспертов получить, как правильно здесь было сказано, нужный ей результат, что вот это хорошо, а вот они плохие, они неправильно вышли на митинг, они неправильно организовали пикет, они не поняли, что все это в их интересах, а не наоборот»2.

отметим, что работать в рамках модели оплаченного результата соглашаются далеко не все потенциальные эксперты: «Недавно мне пожаловались молодые социологи: они приехали по заказу администрации [N-ской] области, и они не стали работать, потому что им показали результат, на который они должны выйти»3. В то же время, если одни эксперты не дают ожидаемого результата, их легко могут заменить; об этом говорит респондент т., рассказывая о ситуации, когда эксперты из институтов РАн давали отрицательные экспертные заключения, не обнаружив экстремизма в предъявленных им высказываниях: «В какой-то момент у моих коллег такие экспертизы перестали заказывать, есть штатные эксперты, которые работают на кафедрах философии, в вузах МВД, в каких-то аналогичных структурах, и они, соответственно, дают нужные заключения»4.

Применение модели оплаченного результата подтверждают

исами представители исполнительной власти, при этом они раскрывают и мотивацию рядовых сотрудников, которые взаимодействуют с экспертами: «Формально да, мы говорим о том, что хотим услышать мнение экспертов. По факту же, если эксперт начинает выражать свое экспертное мнение, которое расходится с мнением системы исполнительной, система начинает сопротивляться и говорить: “…да нет, ну что вы, да нет, это они вообще ничего не понимают,

изачем мы их набрали, мы и без них все знаем”. Это если говорить о системе»5. В этом высказывании отражен также феномен «навязанной сверху» и поэтому формальной экспертизы. Кроме того, инициатива «экспертизы с заданным результатом» может принадлежать не руководству, а рядовым сотрудникам: «Когда мне надо показать, что я хорошо работаю, нужна оценка, которая бы об этом говорила. Это

1 Фокус-группа в Калининграде, 14.03.2014.

2 Фокус-группа в нижнем новгороде, 15.12.2015.

3 Фокус-группа в екатеринбурге, 26.11.2015.

4 интервью с т., политолог и депутат муниципального совета, Уральский федеральный округ, ноябрь 2015.

5 интервью с У., заместитель председателя комитета областной администрации, Приволжский федеральный округ, апрель 2016.

110