Экспертно-аналитическое обеспечение политики в области противодействия коррупции
.pdf
АКАДЕМИЯ СТАНДАРТИЗАЦИИ, МЕТРОЛОГИИ И СЕРТИФИКАЦИИ
О.А. Паньшин
ЭКСПЕРТНО-АНАЛИТИЧЕСКОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПОЛИТИКИ В ОБЛАСТИ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ
Москва
2013
1
УДК 001.818:351.82
Паньшин О.А. Экспертно-аналитическое обеспечение политики в области противодействия коррупции. — М.: АСМС, 2013,
— 44 с.
Брошюра разработана на основе лекций декана Международного института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (МИГСУ РАНХиГС) доктора юридических наук, профессора Барцица И.Н.
Автор: Олег Алексеевич Паньшин — заместитель начальника управления — начальник отдела государственной службы и кадров Росстандарта
2
© АСМС, 2013
3
ВВЕДЕНИЕ
Вкачестве темы для обсуждения выбран вопрос, впечатляющий как своей очевидной актуальностью для всех стран и всех систем управления, так и дающий обильную пищу для размышлений, какие меры должно принимать государство и общество, чтобы государственный механизм функционировал четко и слаженно, не нуждаясь в регулярной смазке своих самых ненадежных частей.
Размышляя о противодействии коррупции, очень важно удержаться от двух весьма соблазнительных крайностей, одной из которых является безысходность от признания бесперспективности усилий государственных органов, экспертного сообщества на подобное времяпрепровождение, другой — революционная подозрительность, когда так называемые «компетентные органы», превышая свою компетентность, в благом порыве рушат судьбы честных людей, наносят ущерб авторитету государства и его экономическим интересам. Примеры подобных крайностей в российской практике на слуху у каждого телезрителя информационных программ.
В2008 г. в стране была в очередной раз осознана пагубность коррупции для развития страны, ее экономики, гражданского общества и государственного управления, были приняты Национальный план противодействия коррупции на 2010–2011 гг., утвержденный Президентом РФ 31 июля 2008 г. Пр-1568, и целый пакет актов, призванных сделать государственное управление более ответственным и открытым для общества.
Девяносто лет ранее, 8 мая 1918 г. новая, а посему еще преисполненная оптимизма, советская власть выпустила Декрет СНК «О взяточничестве», предусматривающий лишение свободы на срок не менее пяти лет и принудительные работы на тот же срок.
360 лет назад, в 1648 г. Москва пережила антикоррупционный бунт. Тогда царь Алексей Михайлович был вынужден выдать толпе двух «оборотней в кафтанах» — начальников Земского и Пушкарского приказов, которые, по выражению Олеария, ревностно «скоблили кожу с народа». К слову сказать, попутно с выжиганием коррупционеров в прямом смысле слова была сожжена и значительная часть деревянной столицы.
4
1918 г. Декрет СНК РСФСР от 8 мая 1918 г. «О взяточничестве»
1648 г. Антикоррупционный бунт
5
ИССЛЕДОВАНИЕ ЯВЛЕНИЯ «КОРРУПЦИЯ»
Приоритеты исследования явления для юристов
Специалисты распределяются на три группы, каждая из которых исследует отдельный блок вопросов:
1.Первая группа проблем исследуется специалистами в области уголовного права и процесса, теоретиками и практиками борьбы с теми, кто «кое-где у нас порой». Механизмы противодействия коррупции в этой сфере достаточно подробно прописаны, если угодно, традиционны.
2.Вторая группа вопросов — проведение правовой экспертизы на антикоррупционность нормативных правовых актов. Это направление достаточно новое для отечественного правоведения, еще не выработаны оптимальные методики, позволяющие проводить действенную экспертизу как действующих нормативных актов, так и их проектов. Конвенция ООН против коррупции (ратифицирована Россией 8 марта 2006 г.) налагает на государствоучастника обязанность «периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней» (статья 5).
3.Третья группа — предмет анализа современных административных процедур и разработки предложений по их совершенствованию, которые направлены на минимизацию коррупционных возможностей при принятии и реализации управленческих решений.
ХАРАКТЕРИСТИКА КОРРУПЦИИ
Среди многочисленных характеристик коррупции выделим следующие:
1) Коррупция — системная проблема. На протяжении всей истории человеческого общества коррупция сопровождала государственное управление и, более того, возможно, даже стала ее неотъемлемым системным элементом. Объявляя о создании Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции, обосновывая необходимость выработки национального плана противодействия коррупции, Д.А. Медведев был вы-
6
нужден признать: «Коррупция превратилась в системную проблему. Этой системной проблеме мы обязаны противопоставить системный ответ»1. Коррупционные схемы развиваются наряду с совершенствованием механизмов государственного управления, вместе с последними используя достижения информационного общества. (Хотя многие коррупционные технологии из арсенала Алексашки Меньшикова не утратили своей актуальности и поныне).
2) Коррупция — глобальный феномен. Достаточно вспом-
нить, что в 1999 г. коррупционный скандал обусловил отставку всей Комиссии Европейского союза, а в январе 2000 г. эксканцлер ФРГ Г. Коль покинул пост почетного председателя Хри- стианско-демократического союза, так и не назвав имена жертвователей специального фонда, организованного партией для подкупа должностных лиц. Коррупционные скандалы последовали за экс-руководителями ФРГ, Франции, Великобритании в связи с не совсем честным формированием партийных касс.
Именно обвинения в коррупции стали причиной отставок целой плеяды латиноамериканских президентов (В.Коллора в Бразилии, К. Переса в Венесуэле, А. Букарама в Эквадоре, А. Фухимори в Перу), премьеров азиатских стран (Н. Рао в Индии, Б. Бхутто в Пакистане). Судебного преследования не удалось избежать патриархам итальянской политической сцены Б. Кракси и Д. Андреотти, президенту Израиля Е. Вейцману. Этот далеко не полный перечень «соринок в глазу» западной (и не только западной) демократии был приведен с единственной целью: проблема коррупции является универсальной. Коррупция стала неотъемлемым системным элементом государственного управления. Обсуждение этой проблемы должно вестись западными и российскими экспертами, представителями других развивающихся экономик совместно, с анализом причин ее возникновения, разработкой методик снижения коррупциогенности, нормативных правовых актов и управленческих решений.
3) Коррупция — угроза развития государственного управ-
ления. Для государственного управления России коррупция является одной из самых болезненных, действительно угрожающих национальной безопасности страны проблем. Заместитель генераль-
1 Российская газета. 2008. 19 мая.
7
ного прокурора Российской Федерации А.Э. Буксман привел цифры, согласно которым объем рынка коррупции в нашей стране сопоставим по доходам с федеральным бюджетом и оценивается более чем в 240 млрд долларов2. По данным экспертных фондов, эта величина еще выше: только в деловой сфере России объем коррупции вырос между 2001 и 2005 гг. примерно с 33 до 316 млрд долл. США в год. Современная ситуация оценок еще не получила.
4)Коррупция из негативного элемента микроэкономики превратилась в макроэкономический признак, не просто ха-
рактеризующий, но и во многом определяющий инвестиционный климат в стране. Система исполнительной власти Российской Федерации остается весьма закрытой для граждан и бизнеса.
По данным исследования, проведенного с участием Европейского банка реконструкции и развития, 45 % опрошенных западных бизнесменов заявили, что в Центральной и Восточной Европе дача взятки — обычная практика, а 80 % указали, что расходы на взятки себя оправдали.
Эксперты Всемирного банка относят коррупцию к главной экономической проблеме современности. По их данным, 40 % предприятий во всем мире вынуждены давать взятки. В развитых странах эта цифра составляет 15 %, в азиатских 30 %, в странах СНГ 60 %. Исследования, проведенные Всемирным банком и другими организациями, показывают, что подкуп и взяточничество на деле ведут к появлению неимоверного числа новых фак-
тически ненужных правил, применение которых отдано на усмотрение чиновников3.
5)Коррупция — следствие избыточного государственного вмешательства в экономику, но и ограничение подобного вмешательства не ведет к искоренению коррупции. Она только видоизменяет свои формы, приспосабливаясь к условиям саморегулируемых организаций и к требованиям бизнес-сообщества.
Иными словами, речь идет о таком феномене, как покупка государственных функций, как «захват государства».
В доведенной до максимума ситуация «захват государства» представляет собой такую степень воздействия влиятельными
2Ни дать, ни взять // Российская газета. 2006. 7 ноября.
3См.: Бизнес. 2009. № 14. 3 апреля.
8
группами на процессы принятия решений государственных органов, при которых эти решений принимаются исключительно в интересах бизнес-корпораций или иных лоббистских объединений. В российской истории 1990-х годов это явление проявилось в феномене олигархов. Возникновение этого явления связано с отсутствием легальных и открытых каналов представительства интересов, которое превращает процесс принятия управленческого решения в «черный ящик». Можно догадываться о том, какие сигналы подавались на его «вход», точно знать, что на «выходе», но не иметь никакого представления о том, как принималось это решение. Другими словами, неизвестно, какие предлагались альтернативы и на основании каких критериев производился выбор между ними.
Такую же по значению опасность представляет перенос в сферу крупного бизнеса коррупционных механизмов. Более того, именно крупный бизнес в наибольшей степени приспособился к коррупционным механизмам, научился использовать их в конкурентной борьбе.
Поэтому противодействие коррупции должно включать в себя комплекс мер, далеко выходящих за рамки собственно бюджетной сферы и сферы государственного управления. Противодействие коррупции не может быть сведено только и исключительно к бюджетной сфере. В то же время изощренные формы коррупция приобретает именно в бизнес-сообществе.
Несостоятельна позиция, что именно детальная регламентация поступков государственных служащих является гарантией снижения коррупционных возможностей. Это не новая для отечественного государственного управления проблема. Еще советских управленцев западные коллеги критиковали за стремление прописать каждый шаг, утверждая, что в нашем праве запрещено все, что не разрешено. Применительно к регламентации поступков сотрудников государственного аппарата эта критика принимала и шутливые формы: дай российскому юристу волю, он подробно распишет, какой ботинок (левый или правый) нужно зашнуровать в первую очередь.
Нельзя пренебрегать опасениями, что детальная регламентация административных процедур, нацеленная на ограничение волюнтаризма бюрократии, при своей чрезмерности может привести к обратным результатам. Если выразиться более четко: излиш-
9
няя регламентация может привести к ситуациям, в которых государственный служащий, четко следуя требованиям административного регламента, будет обладать куда большей свободой в отказе запросам граждан, нежели это имеет место сегодня.
Правовые аспекты особо важны еще и потому, что наиболее опасные формы коррупция приобретает именно в правоохранительной системе, по определению призванной ей противостоять. В этой связи актуализируется задача разработки антикоррупционных программ отдельных министерств, структур государственного управления, постоянного мониторинга коррупциогенности законодательства как на стадии правотворчества и выработки управленческих решений, так и в ходе применения правовых норм и их исполнения.
МЕЖДУНАРОДНЫЕ ИНДЕКСЫ КРИТЕРИЕВ КАЧЕСТВА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Среди ключевых индикаторов коррупции:
индекс восприятия коррупции (Transparensy International);
барометр мировой коррупции (Transparensy International);
индекс взяткодателей (Transparensy International);
индекс региональной коррупции в России (Transparensy International совместно с фондом «ИНДЕМ»);
индекс «контроль за коррупцией» (Всемирный банк);
индекс фонда Heritage Foundation;
индекс непрозрачности компании (Pricewaterhouse Coopers).
В международной практике среди критериев качества государственного управления приоритетное место занимают два индекса Transparency International»: индекс восприятия коррупции и барометр мировой коррупции. По первому из них в 2010 г. Россия, получив 2,1 балла, спустилась на 154-е место из 178. Столько же баллов, сколько и Россия (2,1), по индексу набрали Таджикистан, Папуа – Новая Гвинея, Кения, Лаос, Конго – Браззавиль и Коморские острова.
1. Индекс восприятия коррупции (организации «Transparency
International», www.transparency.org)
10