Экспертно-аналитическое обеспечение политики в области противодействия коррупции
.pdf
По этому индикатору:
В2003 г. Россия была на 86-м месте из 133 (2,7 баллов из 10). Среди стран с самым лучшим показателем оказались Финляндия, Исландия, Дания, Новая Зеландия и Сингапур.
В2008 г. Россию с 2,3 баллами из 10 оттеснили на 145-е место из 180 стран.
В2009 г. Россия оказалась на 146-м месте из 180 (2,2 из 10).
В2010 г. — 154-е место из 178 (2,1).
Россия
2002 — 71-е место (из 102 стран)
2005 — 126-е место (159)
2007 — 143-е место (179)
2008 — 147-е место (180)
2010 — 154-е место (178)
2011 — 143-е место (183)
2. Барометр мировой коррупции
Если целью индекса восприятия коррупции является оценка уровня коррупции в мире, то «Барометр» имеет отношение к тому, как средний человек оценивает данный уровень коррупции. «Барометр» определяется на основе исследования отношения к коррупции, проводимого в рамках опроса «The Voice of the People Survey» («Голос народа») Gallup International Association.
Результатами исследования «Барометр коррупции 2009» в отношении России стали следующие выводы: 50 % респондентов ответили, что правительство неэффективно борется с коррупцией, в сравнении с 22 % респондентов, которые признали эту политику эффективной. Самой коррумпированной сферой названа государственная служба (84 %).
Исследования «Барометр коррупции 2010» по России показа-
ли:
52 % респондентов считают, что правительство неэффективно борется с коррупцией;
26 % — правительство эффективно борется с коррупцией.
В 2010 г. было опрошено более 91 500 человек в 86 странах. Опрос касался в первую очередь проблемы низовой коррупции,
11
отношения к государственным институтам и выявил мнения респондентов относительно того, кому можно доверять в деле противостояния коррупции.
В рамках исследования «Барометр коррупции 2010» в России было опрошено 1500 человек старше 15 лет, задано 11 вопросов, касавшихся как непосредственной практики столкновений с коррупцией, так и представлений граждан об уровне коррумпированности отдельных сфер российской жизни.
Результатами этого исследования в отношении России стали следующие выводы: 48 % граждан ответило, что за последние 3 года уровень коррупции повысился. В 2010 г. граждане России, как и прежде, наиболее коррумпированными считают именно те сферы государственного регулирования, которые напрямую связаны с обеспечением качества жизни и обеспечением безопасности. И именно в них же граждане наиболее часто сталкиваются с проявлениями коррупции. По сравнению с 2009 г. количество людей, столкнувшихся с взяточничеством в здравоохранении, образовании, при решении земельных вопросов, в судах, значительно увеличилось. При этом отмечено незначительное снижение уровня столкновения с коррупцией в регистрационных и правоохранительных органах и коммунальных службах.
Сфера деятельности |
2009 г. |
2010 г. |
|
|
|
Здравоохранение |
19 % |
20,7 % |
|
|
|
Образование |
14 % |
18,3 % |
|
|
|
Решение земельных вопросов |
16 % |
20,2 % |
|
|
|
Суды |
13 % |
17,7 % |
|
|
|
В комментарии МИД России указывается, например, что, по версии Всемирного банка, политическая стабильность (23,6 балла из 100) оказалась в России ниже, чем у государств, переживших недавно острый политический кризис (Украина набрала 37 баллов). А по параметру «учет мнения населения и подотчетность государственных органов» Россия набрала меньше баллов, чем некоторые абсолютные монархии. По этому показателю Россия (24 балла из 100) входит в одну группу с такими странами, как Мавритания (23,1) и Бутан (22,6). Показатель Украины —
12
45,7 балла, у США — 83,7 балла.
3. Индекс глобальной конкурентоспособности
Россия
2005 г. — 75-е место (по старой методике) / 53-е место (по новой методике)
2006–2007 гг. — 59-е место
2008–2009 гг. — 51-е место
2009–2010 гг. — 63-е место
2010–2011 гг. — 63-е место
В апреле 2009 г. были обнародованы итоги анализа, проведенного американской некоммерческой организацией «Global Integrity» («Глобальная честность»), в соответствии с которым рейтинг России соответствует 28-й позиции в окружении таких стран, как Турция и Кения.
Объективность многих рейтингов действительно вызывает вопросы, а ведь именно они в значительной степени формируют восприятие страны международной аудиторией. Позиции государств в наиболее известных индексах и списках постоянно цитируются журналистами.
ПОЛИТИКА ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В РОССИИ
Последовательность действий по осуществлению политики противодействия коррупции в России
Специфика и сложность действенного противодействия коррупции диктуют соответствующую антикоррупционную стратегию. Главное, чтобы предпринимаемые меры представляли собой единый комплекс. Необходимо ориентироваться на модель комплексного действия в режиме параллельного осуществления мер как превентивно-воспитательного профилактического, так и карательно-принудительного воздействии, основанных на принципах законности, прозрачности и гражданского контроля. Намеченные антикоррупционные меры сработают только при условии, если они юридически будут хорошо обоснованы,
13
политически продуманы, нравственно и психологически убедительны, и для этого основа есть.
1.Утвержден «Национальный план борьбы с коррупцией», который включает: декларирование чиновниками и их близкими родственниками своих доходов и имущества; конфискацию имущества, нажитого незаконным путем; возврат из-за границы имущества, спрятанного от государственного контроля; усиление ответственности за «коммерческий подкуп» и взятки сотрудникам коммерческих фирм; штрафы за передачу акций и иного имущества лицам, выполняющим государственно-управленчес- кие функции; строгое нормирование порядка поступления на работу в коммерческие структуры после отставки из органов государственного аппарата; усиление правовых и социальных гарантий для ответственных работников госструктур.
2.Принят пакет новых федеральных законов антикорруп-
ционной направленности, в том числе долгожданный закон «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ. На регулярной основе начал функционировать Совет по противодействию коррупции. Внесены соответствующие изменения в федеральные законы «О лицензировании отдельных видов деятельности», «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» и в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, предусматривающие поэтапную отмену лицензирования 49 из 123 видов деятельности. Разрабатываются более эффективные механизмы досудебного обжалования решений и действий государственных органов и должностных лиц.
3. Указом Президента Российской Федерации от 10 марта
2009 г. № 261 утверждена пятилетняя федеральная программа реформирования и развития государственной службы Российской Федерации. Приоритетами реформирования являются: профилактика коррупции, создание механизма своевременного выявления и разрешения конфликта интересов, усиление контроля за коррупционными действиями, совершенствование практики отбора кандидатов на вакантные должности, оперативное очищение органов государственной и муниципальной власти от неэффективных служащих. В качестве важнейших рассматриваются меры по совершенствованию системы профессиональной подго-
14
товки кадров, разработке процедур служебных расследований коррупционных проявлений, по оптимизации оплаты труда и материального стимулирования высокоэффективной служебной деятельности.
4.В качестве серьезных профилактических мер противодействия коррупции можно рассматривать положения указов Президента Российской Федерации «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов», «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности», а также ряд этических кодексов служебного поведения и комиссии по этике, созданные во многих федеральных ведомствах и субъектах Российской Федерации.
5.В субъектах Российской Федерации созданы собственные комитеты и свои целевые программы борьбы с организованной преступностью и коррупцией (в ряде регионов такие программы являются составной частью административной реформы). Особое внимание уделяется противодействию коррупции в сферах госзакупок, кадровой работы, банковском деле, в сфере образования
издравоохранения.
6.В стране действует более 20 различных центров, институтов и общественных советов, сконцентрировавших свою деятельность на изучении проблем административной реформы, коррупции и теневой экономики. Существенный вклад в изучение коррупции в странах, находящихся в стадии транзита, внесли «Агентство международного развития», Всемирный банк, институт «Открытое общество», фонд «Евразия», организация Transparency International, Центр по исследованию международной преступности и коррупции. Основные направления их деятельности — социологические исследования, экспертные заключения, тренинги, образовательные программы, пилотные проекты. С участием ученых создаются многофункциональные центры предоставления юридических услуг: внедряется управление «по проектам» и «по результатам», разрабатываются административные регламенты, осуществляется корректировка законодательства о государственной и муниципальной службе.
Исключительно актуальной является задача создания независимой, организованной на постоянной основе антикор-
15
рупционной экспертизы государственных управленческих решений. Такая экспертиза должна играть консультативно-рекоменда- тельную роль и не ставить экспертов на один уровень с законодателем.
7.Ключевое значение в борьбе с коррупцией приобретает свободная пресса, в частности, журналистские расследования. Антикоррупционные акции СМИ выполняют многие функции: разоблачение должностных коррупционных преступлений; предотвращение коррупции через журналистское выявление конкретных механизмов осуществления того или иного коррупционного деяния; давление на государственных чиновников в пользу увеличения прозрачности и подотчетности их деятельности; информирование общественности о состоянии коррупции
иборьбы с нею.
8.Важным является создание сети центров бесплатной правовой и социальной помощи населению. Развернуть их можно на базе, скажем, депутатских и партийных приемных, общест-
венных организаций, в приемных полпредов Президента РФ в федеральных округах. Эта работа должна быть тесно увязана с комплексом мер по повышению правовой грамотности населения. Надо привить гражданам навыки и желание действовать законно и добросовестно.
Победить коррупцию трудно, но можно, по крайней мере, минимизировать корруцпионные риски. Действовать следует общими усилиями власти, бизнеса и общества, причем одновременно на всех стратегических направлениях, усиливая ответственность (принуждение), совершенствуя управление (предотвращение коррупции), повышая правовую и нравственную культуру граждан (просвещение). Только тогда, как говорил Конфуций, в обществе начнет господствовать добродетель и строгость, «народ будет почтителен, предан и воодушевлен».
Формирование эффективной бюрократии — это прежде всего преодоление таких уродливых явлений, как ориентация в решении любого вопроса на личные связи и знакомства, служение не закону, а конкретному руководителю, правовой нигилизм, профессиональная некомпетентность, высокомерное отношение к гражданам. Несмотря на значительные преобразования за последние годы, у нас пока не сформировалась модель «веберианской» бюрократии, т.е. высокопрофессионального, дисциплини-
16
рованного, неукоснительно соблюдающего закон и работающего по четким единообразным правилам госаппарата, недостаточную экономическую эффективность которого надлежало бы повышать посредством рыночно ориентированных административных реформ. Создание подобной бюрократии — длительный процесс, сопровождаемый изменениями в самом типе мышления представителя государства, трансформацией правовой культуры государственного управления.
МЕРЫ ПО ПРОТИВОДЕЙСТВИЮ КОРРУПЦИИ. ПОЛИТИКА И ПРАКТИКА
Самый эффективный способ борьбы с коррупцией — развитие гражданского общества и свобода средств массовой информации…
Борьба с коррупцией — это задача всего общества. «Коррупция прежде всего влияет не на экономическое разви-
тие, а на общественно-политическое состояние в стране, так как теряется доверие людей к органам власти.
Если люди считают, что органы власти коррумпированы, то это доверие стремится к нулю».
Из выступления председателя Правительства Российской Федерации В.В. Путина на ежегодной пресс-конференции 1 февраля 2007 г.
Противодействие коррупции как элемент модернизации государственного управления в Российской Федерации:
изменение принципов функционирования исполнительной власти;
изменение принципов организации исполнительной власти; изменение акцентов во взаимоотношениях исполнительной
власти с другими ветвями государственной власти, гражданами и государственными служащими;
переход к новым стандартам технологического и ресурсного обеспечения исполнительной власти;
переход к всемерной борьбе с коррупцией; отладка механизмов обеспечения федеративного единства
страны;
17
переход к эффективному контролю за деятельностью исполнительной власти;
модернизация государственной службы.
Приоритетные направления административной реформы в России:
ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;
исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;
развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;
организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;
завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.
Задачи административной реформы:
внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам;
разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти;
оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти;
повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти;
модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;
формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.
18
Политико-правовые основы реализации государственной политики в области противодействия коррупции
Меры по предупреждению коррупции:
1.Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (принятая Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г.) предлагает:
формирование политики и практики предупреждения и противодействия коррупции;
создание органа или органов по предупреждению и противодействию коррупции;
формирование публичного сектора; принятие кодексов поведения публичных должностных
лиц; формирование антикоррупционной системы публичных за-
купок и управления публичными финансами; публичная отчетность;
меры в отношении судебных органов и органов прокуратуры; участие общества.
2.Национальный план противодействия коррупции (утвержден Президентом Российской Федерации от 31 июля 2008 г.
№Пр-1568 (в ред. от 13 апреля 2010 г.) включает следующие положения:
законодательно обеспечить противодействие коррупции, в том числе подготовить и принять Федеральный закон «О противодействии коррупции»;
определить основные направления государственной политики в сфере противодействия коррупции;
предусмотреть меры по совершенствованию государственного управления в целях предупреждения коррупции, а также по повышению профессионального уровня юридических кадров и правовому просвещению.
3.Федеральный закон от 25.12.2008 г. 273-ФЗ «О противодействии коррупции» дает следующие определения коррупции и противодействия коррупции.
Коррупция:
а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, по-
19
лучение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;
б) совершение деяний, указанных в подпункте «а» от имени или в интересах юридического лица.
Противодействие коррупции — деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:
по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);
по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);
по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.
Противодействие коррупции в Российской Федерации должно основываться на следующих основных принципах:
1)признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина;
2)законность;
3)публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;
4)неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений;
5)комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономичес- ких, правовых, специальных и иных мер;
6)приоритетное применение мер по предупреждению коррупции;
7)сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими ли-
20