Экспертные сообщества и власть

глава 5. ЭкСпертнОе СООбщеСтвО и влАСть в СОвреМеннОй рОССии: вОзМОжные МОдели

взАиМОдейСтвия и реАлизуеМые ЭкСпертАМи функции

5.1. зарубежные и российские дискуссии об экспертах и власти: сравнительный анализ

Рассмотрев в предыдущих главах зарубежные (очень кратко)

ироссийские (более подробно) дискуссии о развитии экспертного сообщества и его взаимодействии с властными структурами, сравним выявленные тенденции. Прежде всего стоит отметить наличие в зарубежной научной литературе общего направления, посвященного проблемам сотрудничества экспертов, как части научного сообщества и власти. Это довольно широкое, но тем не менее общее поле исследователей, которые знают друг друга и ссылаются на работы своих коллег в своих статьях и книгах. В российском случае ситуация иная. Как уже отмечалось ранее, проблемами взаимодействия экспертов

ивласти занимаются ученые разных специальностей, и они реагируют на тексты по интересующей их теме, только если это тексты по их специальности – например, специалистов в области управления

ипрогнозирования, или по теории международных отношений, или это члены методологического сообщества. то есть мы видим практически не пересекающиеся сектора научного поля. если же кто-то, например правовед, выходит за рамки своего юридического поля

иначинает читать тексты своих коллег из области прогнозирования, то он начинает их критиковать за отсутствие строго нормативно-ле- галистского подхода – «заказчиком экспертизы может быть только уполномоченное на это по закону лицо, эксперт не может иметь других функций, кроме инструментальной, иначе это не эксперт!». ясно, что с таким подходом общей дискуссии не получится.

Это констатация ситуации и выходом из нее может быть, конечно же, развитие подобных междисциплинарных обсуждений, одним из шагов на пути к таким обсуждениям может быть, смеем надеяться,

инастоящая книга.

Второй вывод, который можно было бы сделать из такого сравнения, это концентрация внимания зарубежных исследователей пре-

81

имущественно на деятельности экспертов в рамках консультативных советов различной конфигурации и ведомственной принадлежности. Что касается индивидуальной формы взаимодействия экспертов с заказчиками экспертизы из власти, то здесь, по-видимому, существует определенный консенсус. любой эксперт – это не только специалист в своей области, но и живой человек, гражданин своей страны, житель своего города или региона, и ничто человеческое ему не чуждо. и как живой человек он не может абстрагироваться от последствий его экспертной рекомендации для жителей региона, например по поводу целесообразности строительства атомной станции. то есть ждать от него строгой научной объективности бессмысленно в принципе. Скорее надо думать о том, как можно компенсировать гражданскую предвзятость эксперта.

В этом мы видим существенное различие с российскими дискуссиями. Здесь специалисты по организации экспертизы также учитывают возможность «активной позиции» эксперта, но считают и желательным, и возможным свести ее к минимуму или даже исключить совсем, путем использования специальных процедур. иначе говоря, продолжает господствовать технократический подход; идеального эксперта специалисты по прогнозированию видят в качестве некоего прибора, лишенного и эмоций, и гражданских убеждений. и дело, можно предположить, не в том или ином понимании эксперта-чело- века, а в глубоком убеждении, что где-то существует некая объективная истина, знание, какое именно политико-управленческое или даже политическое решение надо принимать, надо лишь найти путь к этой истине, и представить ее принимающему решение политику.

Реальность же иная: любое политическое решение есть благо для одних и проблема – для других. Поэтому в странах со стабильным демократическим режимом уделяется столько внимания тому, чтобы в состав различных консультативных советов входили – наряду

ссертифицированными экспертами – как представители групп частных интересов, так и сторонник общих («абстрактных») интересов

стем, чтобы рекомендации этих советов стали итогом совместных делиберативных обсуждений. но это еще представит понять российским специалистам по экспертизе, по-прежнему ищущих оптимальную формулу объединения экспертных мнений.

третий вывод заключается в том, что при принятии и политикоуправленческих, и просто политических решений необходимо учитывать мнения не только экспертов из научной (академической) среды, основные на научно-обоснованных позициях, но и экспертов «из народа», представляющих позиции и интересы различных социальных групп, включая и интересы бизнеса, и интересы гражданского общества и его сегментов, которые представляют так называемые

82

«advocacy groups» – группы защиты общественных интересов. Эта позиция является общепринятой в странах со стабильной демократией. но это начинают понимать уже и в нашей стране наиболее серьезные специалисты по экспертному прогнозированию, как например Ю.В. Сидельников, который в своих последних определениях экспертов уже включает в их число и лоббистов заинтересованных групп.

и здесь мы должны остановиться на еще одном довольно существенном отличии российских и зарубежных дискуссий о деятельности экспертов и экспертно-консультативных советов. В российских дискуссиях на эту тему почти ничего не говорится об ответственности экспертного сообщества в целом и отдельных экспертно-консульта- тивных советов перед обществом в целом. термин «экспертократия» при этом используется, но скорее как синоним непонятной власти. Во всяком случае ни о каком гражданском контроле над деятельностью экспертных советов речи не идет, как и о контроле над самой исполнительной властью. Это нежелание контролировать исполнительную власть поддерживается и спикерами депутатских ассамблей. Как выразился однажды спикер Законодательного собрания СанктПетербурга В.С. Макаров: «наша задача – не мешать действиям губернатора Санкт-Петербурга».

тезис о подотчетности обществу не только самого правительства, но и структур, которые на это правительство влияют, иногда звучит в российских дискуссиях, при этом его озвучивают, как правило, исследователи, хорошо знакомые с соответствующим дискурсом в европейских странах. так, уже пятнадцать лет тому назад руководитель международного отдела СПб центра «Стратегия» л.н. Проскурякова затрагивала эту тему1, но понимания не нашла даже среди своих коллег2. Вместе с тем и сегодня, на наш взгляд, остается правомерным вопрос, на основе каких критериев будут оценивать заинтересованные граждане и их объединения те или иные рекомендации экспертного сообщества и конкретных фабрик мысли. Преставление о легитимности не только власти, но и сотрудничающих с нею структур, получившее развитие в рамках менеджериального подхода, и сегодня встречает серьезное сопротивление части российских политологов. и снова мы выходим на проблему отсутствия взаимодействия между различными направлениями наук об обществе.

1 Проскурякова л.н. Подотчетность обществу и критерии легитимности исследовательских центров // Публичная политика в сфере мягкой безопасности: балтийское измерение: сб. статей. СПб., 2003. С. 15–21.

2 Сунгуров А.Ю. Кому могут и должны быть подотчетны центры публичной политики? // там же. С. 22–26.

83

Другое различие состоит в том, что проблема эффективности присутствия экспертов в структурах власти в вропейских рассматривается в тесной связи с развитием практик делиберативной демократии. Под последней здесь понимается практика широкого распространения сущностных обсуждений спорных политических проблем, в которых на равных правах принимают участие и квалифицированные эксперты, и представители групп интересов бизнеса и групп защиты общественных интересов1. Концепция делиберативной демократии, которую называют еще и демократией обсуждений, сегодня рассматривается как своеобразный синтез представлений об элитарной демократии и демократии участия. К сожалению, в современной России она не получила сегодня пока сколь-нибудь широкого развития, что связано скорее всего с тем, что и элитарная демократия, реализуемая

врамках демократии электоральной, остается пока в нашей стране нереализованной целью. Вместе нее в стране реализуется политических режим электорального авторитаризма, когда любые выборы не могут сколь-либо серьезно повлиять на правящую элиту. В этих условиях и импортируемые из стран со стабильным демократическим режимом практики общественного участия легко трансформируются

вимитационные структуры2, примером которых в большинстве случаев становятся общественные палаты3. и здесь правомочен вопрос

отом, насколько велика вероятность для экспертных консультативных советов, создаваемых сегодня при различных властных структурах в современной России, также превратиться в имитацию экспертного влияния на принятие политико-управленческих решений?

1 Fishkin J.S. When the People Speak: Deliberative Democracy and Public Consultation. Oxford e.a., Oxford University Press, 2009; Бассет Дж.М. тихий голос разума. Делиберативная демократия и американская система государственной власти. М., 2011.

2 Бабинцев В.П. имитационные практики в государственном и муници- пальномуправлении//Власть.2012.№5.С.24–29;шалюгинат.А.имитация в современном российском обществе: сущность, субъекты воздействия, социальное пространство проявления. Автореф. дисс. докт. филос.н.: 09.00.11 Ростов н/Д., 2012.

3 Чернышов Ю.Г. общественная палата: «симулякр» или институт гражданского общества в России? // Публичное пространство, гражданское общество и власть: опыт развития и взаимодействия / редкол.: А.Ю Сунгуров (отв. ред.) и др. М., 2008. С. 33–43; тарасенко А.В. Деятельность общественных палат в регионах России: эффективность vs фиктивность // Полития, 2010. № 1 (56). С. 80–88. См. также: Сунгуров А.Ю. Как возникают политические инновации: «фабрики мысли» и другие институты-медиаторы. М., 2015. Гл. 12 и 13.

84

Возвращаясь к сравнению российского и зарубежного опыта экспертной деятельности, отметим явление инициативной экспертизы, когда консультативные советы сами определяют повестку своей работы и готовят инициативные доклады по актуальным обще- ственно-политическим проблемам. Этот образ действий достаточно хорошо свойственен зарубежным советам, но он существует и у нас в России, например, в форме гуманитарной экспертизы. В этом случае мы не имеем официальных консультативных советов, аффилированных с какими-либо властными структурами. напротив, это самостоятельная экспертная сеть, которая продвигает саму концепцию гуманитарной экспертизы как в академической среде, так и в поле публичной политики. отдельные представители этого сообщества могут участвовать и в деятельности по институционализации самой концепции гуманитарной экспертизы, добиваться ее включения в перечень обязательных форм экспертиз, как это уже произошло с градостроительной экспертизой или экспертизой экологической. В этом случае адепты гуманитарной экспертизы уже входят (или становятся инициаторами создания) в группы по продвижению гуманитарной экспертизы. такие группы по большинству своих характеристик вполне могут рассматриваться как один из вариантов Коалиций общественных интересов П. Сабатье и Х. Дженкинс-Смита1.

наиболее интересным и оригинальным примером соединения экспертной и активистской позиций является методологическое движение, аналоги которого сложно найти в опыте зарубежных стран. Действительно, здесь налицо развитие оригинальной концепции осмысленных действий в политико-управленческих сфере с апробацией этой концепции на практике. В результате имеет место не просто разработка проекта какой-либо инновации, но и реальное участие в ее реализации. Важно, что процесс накопления опыта конкретной со- цио-инженерной деятельности сопровождается мониторингом и анализом самого процесса реализации проекта и достигнутых результатов. Другой особенностью этого сообщества является его развитие – на начальных этапах – вне институций советской, а затем российской как академической, так и прикладной науки, представители которой лишь позже преодолели скепсис по отношению к методологическому движению и стали его рассматривать как важную часть отечественной прикладной науки. Здесь мы уже не наблюдаем эффекта переноса институтов или практик из других стран на российскую почву, который часто сопровождается всеми проблемами и осложнениями,

1 См.: Сабатье П., Дженкинс-Смит Х., 2008. Цит. соч.

85

свойственными процессам трансплантации инноваций1, так как подобная форма взаимодействия экспертов и власти – реальное порождение отечественной практики.

5.2. взаимодействия экспертов и власти: дополнение списка моделей

В этом разделе на основе рассмотренных ранее материалов мы опишем возможные модели взаимодействия экспертов и власти, которые можно использовать в условиях российских реалий, а также функции экспертного знания. Реалистичность этих моделей и функций будут затем проверены в рамках проведенного исследования, включающего полуструктурированные интервью и фокус группы.

Прежде всего, мы можем сделать предположение, что линейноавтономная модель взаимодействия экспертов и власти, описанная нами в первой главе, скорее всего будет достаточно широко реализовываться в современной России. Все рассмотренные выше – во второй и третьей главах – материалы свидетельствуют о том, что тезис ш. Джасанофф о том, что линейно-автономная модель уже устарела, для нашей страны, по крайней мере в настоящее время, неверен. об этом свидетельствуют, в частности, представленные в разделе 2.1 позиции ведущих российских специалистов в области экспертного прогнозирования и других аспектов участия экспертов в управленческих процессах, в которых идеальный эксперт представляется в виде объективного прибора, а все собственно политические аспекты принимаемых решений остаются исключительно за заказчиком экспертизы. Это подтверждается и позициями специалистов в области международных отношений (раздел 2.2.). и, конечно, авторы предлагаемых обеих субнаук, посвященных экспертизе в разделе 3.2. – экспертологии (Ю.В. Сидельников) и экспертике – (А.В. нестеров), расходясь в мнениях относительно других аспектов, едины в том, что процедуру взаимодействия экспертов и власти описывает именно линейно-авто- номная модель (хотя они и не используют прямо этот термин).

Можно предположить также, что в некоторой степени вторая модель, предложенная ш. Джасанофф, – модель добродетельного разума, подразумевающая диалог политиков и экспертов и их совместный поиск оптимальных вариантов решения конкретных проблем, также может реализовываться в современной России. именно на этом принципе основано взаимодействие с политическими или чисто

1 Полтерович В.М. Элементы теории реформ. М., 2007; см. также: Сунгуров А.Ю. институт омбудсмана: эволюция традиций и современная практика (опыт сравнительного анализа). СПб., 2005. Гл. 1.

86

хозяйственными управленцами представителей методологического движения. Для этого методологам приходится, правда, вовлекать этих управленцев – через оргдеятельностные игры – в серьезный

иконструктивный диалог, причем диалог, сопровождающийся постоянной рефлексией над самим диалогом. иначе говоря, в случае удачи реализуется модель «добродтельного разума». К этому же стремятся

иэксперты – сторонники гуманитарной экспертизы, правда, иными способами и методами.

итак, можно предположить, что обе модели, предложеннные ш. Джасанофф, линейно-автономная модель и модель «добродетельного разума» – могут иметь место в современной России, при этом скорее всего преобладать будет линейно-автономная модель.

обратимся теперь к функциям экспертного знания, взяв за основу классификацию К. Босуэлл1. инструментальная функция экспертного знания, бесспорно, будет иметь место и в России, более того, для ряда исследователей экспертизы она является и единственной. Символическую функцию К. Босуэлл предлагает, и в этом мы следуем за ней, разделить на легитимирующую и подкрепляющую. Можно предположить, что такой вид экспертной деятельности может иметь место и в нашей стране. Во всяком случае, о наличии подкрепляющей функции, когда экспертов приглашают для того, чтобы их авторитетом только подкрепить уже выбранное решение, которое устраивает конкретных руководителей, прямо пишут специалисты в области международных отношений (раздел 2.2).

Слегитимирующей функцией, когда само приглашение известных ученых для проведения экспертизы укрепляет доверие к власти,

асам результат экспертизы не так уж и важен, – ситуация немного сложнее, она требует широкого уважения к науке как таковой. такая ситуация имела место в начале девяностых, уважение к науке было унаследовано от СССР, однако затем усилиями власти авторитет науки падал. тем не менее некий вариант легитимирующей функции скорее всего будет иметь место и в современной России.

наконец, при анализе деятельности консультативных экспертных советов Кристина Босуэлл с соавтором вместо инструментальной функции предлагает использовать «функцию решения проблем» (problem-solving function)2. Этот термин несколько сужает поле деятельности граждански активного эксперта, к тому же по-русски это, на наш взгляд, звучит несколько «коряво». В одной из наших ранних работ мы предлагали называть такую функцию экспертов инновативной функцией, функцией генерации и продвижения инноваций в поле

1 Boswell С. Op. cit.

2 Hunter A., Boswell С. Op. cit.

87

публичной политики. она может выражаться в виде «советования», когда члены экспертных советов обладают определенной автономностью, включающую в себя как возможность кооптирования новых членов, так и давать не только консультации, но и советы, даже в тех случаях, когда власть предержащие их не спрашивают. Здесь можно говорить о формировании повестки дня для принятия политикоуправленческих решений.

если же власть не желает слушать предложения экспертов, последние могут влиять на процесс принятия решений через публичную сферу, через СМи, нКо, оппозиционные политические партии. Актуализировав сформулированную проблему, эксперты могут также разработать и предложить вариант ее решения, например провести реформы в том или ином секторе поля политико-управлен- ческих решений, которые и являются инновациями в этой сфере1. Вполне естественно было бы также предположить, что коллективно таких целей достичь проще, чем в одиночку. Поэтому логично ожидать создание Коалиции общественных интересов по П. Сабастье и Х. Дженкинс-Смиту2.

на наш взгляд, эксперты, входящие в консультативные экспертные советы, рассмотренные в первой главе, реализуют именно инновативную, или «проблемо-разрешательную» функцию. Эта же функция реализуется и российскими экспертными сообществами, которые мы рассматриваем далее, в четвертой главе этой книги.

Сформулировав эти четыре основные функции экспертов и экспертных сообществ, вернемся к моделям взаимодействия экспертов и власти. Как нам кажется, две модели, предложенные ш. Джасанофф, – линейно-автономная и «добродетельных оснований» – не исчерпывают всего множества возможных моделей, в том числе возникающих в процессе реализации приведенных нами выше экспертных функций. так, в случае реализации подкрепляющей функции экспертного знания, реализуется модель, которую можно было бы кратко назвать моделью «оплаченного результата». При реализации этой модели в качестве вознаграждения могут, конечно, выступать не только деньги, но и, например, увеличение символического капитала ученого, привлекаемого властью для экспертных функций. Главное – это то, что результат экспертного заключения заранее известен. Подобная модель встречается, по-видимому, во всех странах, о чем свидетель-

1 Сунгуров А.Ю. Экспертные сообщества и власть: Модели взаимодействия, основные функции и условия их реализации // Политическая наука: науч. журн. М., 2015. № 3: Социальные и политические функции академических и экспертных сообществ. C. 53–70.

2 Сабастье П., Дженкинс-Смит Х. Цит. соч.

88

ствует и «подкрепляющая» функция экспертного знания, предложенная в работах К. Босуэлл. Можно предположить, что в условиях моноцентрического политического режима, существующего сегодня в России, эта модель может реализовываться достаточно часто.

наконец, рассмотренные в третьей главе примеры деятельности сообщества гуманитарной экспертизы, а также методологического сообщества явно не укладываются в три рассмотренные нами модели взаимодействия эксперта и власти, которые не описывают ситуации инициативной деятельности экспертного сообщества в тех случаях, когда представители власти не имеют желания обращать внимание на существование острых проблем в обществе, ясно видные самим экспертам. Здесь, на наш взгляд, можно и нужно говорить о четвертой модели – модели «инициативной» экспертизы, которая востребована не органами власти, а членами самого экспертного сообщества, чувствующим гражданскую ответственность за возможные негативные последствия тех или иных действий (или бездействия) власти. В последнем случае речь часто идет о последствиях в гуманитарной сфере, и такой тип экспертизы, как мы уже обсуждали это в разделе 3.2., получил у нас в стране наименование «гуманитарная экспертиза». таким образом, наряду с тремя упомянутыми выше моделями нам представляется разумным выделить и модель инициативной экспертизы, подразумевающей разработку проектов политико-управ- ленческих решений, происходящую на первых этапах без участия действующей власти.

Ранее, во введении к этой книге, мы выделили два основных вида экспертизы: нормативная и экспертиза для принятия решений. Рассмотренные в предыдущих главах материалы и прежде всего опыт деятельности методологического движения (раздел 3.1.) позволяют нам выделить и третий вид: экспертное сопровождение процесса реализации принятых решений. В области политики этот вид также реализуется как деятельность политконсультантов и политтехнологов, сопровождающих борьбу кандидатов на выборах различного уровня, а также как экспертное сопровождение реформаторской активности. Как показал наш анализ хода административной реформы в современной России, именно отсутствие такого сопровождения может стать одной из причин несоответствия результатов подобных реформ ожиданиям реформаторов1.

1 Сунгуров А.Ю., тиняков Д.К. Административная реформа и ее проекты в современной России: были ли коалиции поддержки? // общественные науки и современность. 2016. № 2. С. 39–51.

89