Экспертные сообщества и власть

общества: линейно-автономной (честные эксперты и заказчики экспертизы), «оплаченного результата» и даже модели инициативной экспертизы. Последний вариант в современной России редко, но все же встречается. Примером тому является поручение президента РФ Д.А. Медведева членам Совета по гражданскому обществу подготовить доклад с критической оценкой приговора по «второму делу» М.Б. Ходорковского. К сожалению, следственный комитет России увидел в этой ситуации реализацию иной модели – «оплаченного [Ходорковским] результата», и стал действовать соответствующим образом.

третий вариант нормативной экспертизы – оценка результатов, или оценка регулирующего воздействия. Ситуация аналогичная предыдущей с той лишь разницей, что именно на этом этапе весьма вероятно использование властными структурами символической функции экспертного знания, когда важным становится именно состав комиссии, дающей заключение после реализации какого-либо важного для властных структур проекта.

теперь рассмотрим второй вид деятельности членов экспертного сообщества сегодня: участие в процессе подготовки властных решений. Как мы определили выше, участников этого процесса можно разделить на два подвида. Первый – так называемые «нишевые» эксперты – специалисты в определенных направлениях, от которых можно получить конкретную и точную информацию по конкретным вопросам. Здесь реализуется исключительно инструментальная функция экспертного знания, так как за точность и правдивость информации работающие с этими экспертами чиновники «отвечают головой» перед своими начальниками. А вот остальные три функции практически не имеют места. Символическая – так как этот процесс происходит, как правило, не публично. Подкрепляющая тоже исключена, так как у власти нет никакой точки зрения, им действительно просто нужна точная информация. ну и функция решения проблем также не нужна: эксперт никаких проблем не решает, он просто дает нужную информацию.

Соответственно, в данном случае в чистом виде реализуется ли- нейно-автономная модель отношений экспертов и власти.

Второй подвид участников этого процесса – непосредственные участники подготовки проекта решения, то есть люди, видящие проблему или ее часть в целом и способные взглянуть на нее, хотя бы отчасти, с позиции лица, принимающего в итоге решение. так как этот процесс также, как правило, не публичен, то символическая или подкрепляющая функция экспертного участия здесь не просматривается, инструментальная же функция уже реализована за счет ответов «нишевых» экспертов. таким образом, основная в этом случае

201

функция – функция решения проблемы. Представим вышесказанное в виде таблицы.

Представленные в таблице 6 оценки выраженности тех или иных функций экспертизы являются определенным развитием представлений Кристины Босуэлл о проявлении тех или иных функций экспертизы в различных условиях, отраженными в таблицах 1 и 2 в третьем разделах первой главы.

Рассмотрим теперь реализуемые в этом случае модели взаимодействия экспертного сообщества и власти. линейно-автономная модель может иметь место, особенно в процессе сложных, многоуровневых решений, однако на каком-то этапе, на уровне ближайших советников лПР возникает возможность реализации модели «добродетельного разума». Примеры реализации этой модели приводили и наши респонденты. иная ситуация возникает в том случае, когда поиск решения идет более или менее публично, в рамках общественных или

202

консультативных советов, и не на верхнем уровне федеральной власти, а, скажем, на уровне субъектов РФ. Здесь, как показали наши исследования, скорее реализуются символическая и подкрепляющая функции. Реальные же проекты решений, как верно заметил в своей статье еще в 2002 г. М.А. Хрусталев, готовятся не публично: «Реальная политическая экспертиза всегда носит закрытый характер»1.

третья форма работы экспертов – участие в реализации принятого решения, его экспертное сопровождение. Здесь возможна реализация всех основных четырех функций экспертного знания. Прежде всего, в сущностном сопровождении процесса будут необходимы как инструментальная функция (понимать реальное состояние вещей и как можно раньше заметить отклонение процесса от «штатного режима»), так и функция «решения проблем» (таковые возникают при реализации любого проекта). но одновременно может быть поставлена задача «формирования положительного общественного мнения» вокруг реализуемого проекта. В таком случае на практике могут иметь место использование и символической и подкрепляющей функций экспертного знания. Правда, при этом скорее всего привлекут других экспертов, хотя в критической ситуации за решение этой задачи могут взяться и эксперты – члены команды экспертного сопровождения проекта.

Мы видим, что во всех трех видах деятельности экспертов есть определенная развилка: либо эксперт всегда и только действует по поручению властных структур, «обслуживает власть», либо он действует по приглашению гражданских общественных организаций. В последнем случае имеет место «общественная экспертиза», экспертиза по заказу общества или его части. наконец, возможно и сочетание инициативы эксперта, который сам может создавать «Коалицию общественных интересов» по Полу Сабатье, или неформальную «рабочую группу» по продвижению своего проекта. Конечно же, этот процесс может пойти гораздо легче, если подобная инициатива найдет поддержку среди сильных гражданских организаций экспертного типа, работающих в режиме Центров публичной политики. Проблема современной России заключается в том, что таких сильных гражданских организаций становится все меньше, в том числе и в результате приклеивания им ярлыков «иностранных агентов».

Степень представленности тех или иных моделей для рассмотренных видов экспертизы отображены в таблице 7.

1 Хрусталев М.А. нормативный политический анализ // Богатуров А.Д., Косолапов н.А., Хрусталев М.А. очерки теории и методологии политического анализа международных отношений. М., 2002. С. 98.

203

12.3. функции экспертизы и модели взаимодействия экспертного сообщества и власти, характерные для различных ролевых и статусных позиций экспертов

В разделе 6.3. мы сформулировали перечень возможных ролевых и статусных позиций экспертов, характерных для современной России. Приведем здесь этот список.

•Эксперт-консультант, работающий на основе разовых контрактов, – своего рода человека «свободной профессии».

•Работа в негосударственной организации: в политконсалтинговых компаниях, в фабриках мысли или негосударственных университетах.

•Работа в бизнес-корпорации или в ассоциации бизнеса.

•Работа в государственном университете, институте РАн или

вотраслевом институте.

•Статусные эксперты – ректоры, деканы, директора институтов и их заместители.

204

•обычные преподаватели и научные сотрудники.

•Сотрудники органов власти.

•Сотрудники отраслевых отделов.

•Сотрудники аналитических управлений.

•Руководители «интегрирующих» структур, например отделов экономического развития.

•Политические руководители – лица, принимающие решения (лПР).

В принципе среди сотрудников органов власти можно провести еще и такое разделение, выделив сотрудников, которых респондент я. предложил называть «экспертами среди чиновников»: «Тут парадокс такой: сменяются министры, сменяются замминистры, сменяются замначальники департаментов, а вот замначальники и специалисты, которые в основном и работают, они же остаются, поэтому начальник сменяется, а основной костяк остается. И именно они – носители, на мой взгляд, проектов. Именно к ним обращаются министры и замминистры, когда фактически у них просят экспертное мнение. Они являются экспертами, а потом они уже, если они чувствуют, что они не обладают знаниями, они ищут людей вокруг себя и тут уже зависит все уже от позиции конкретного чиновника. Если свезет общественному активисту, вот мне, мы находим таких людей, ну вот, до сих пор, были такие люди»1.

Атеперь соотнесем эти ролевые позиции с характерными для них функциями экспертизы и модели взаимодействия экспертного сообщества и власти.

1. Эксперты-консультанты, работающие на основе разовых контрактов – это наиболее свободные от давления каких-либо на-

чальников люди, которые сами решают, как им взаимодействовать с заказчиками экспертизы. Прежде всего, они взаимодействуют с этими заказчиками в рамках линейно-автономной модели, реализуя инструментальную экспертную функцию. В то же время они могут, если на то будет готовность представителей власти, взаимодействовать с ними по модели «добродетельного разума». Вполне вероятно, что часть из них будет действовать с властью и по модели «оплаченного результата», реализуя подкрепляющую функцию экспертизы. их вряд ли будут привлекать для реализации символической функции, так как у них мало востребованного в современной России символического капитала. наконец, при определенных условиях, они могут действовать и по модели «инициативной экспертизы», реализуя функцию «решения проблем», но скорее всего это будет в очень умеренном варианте, так как для них экспертная деятельность – это

1 интервью с экспертом В1.

205

основной источник дохода, поэтому он и будут предпочитать реализацию инструментальной либо подкрепляющей функции.

2. Работа в негосударственной организации: в политконсалтинговых компаниях, «фабриках мысли» или негосударственных университетах. В этой ситуации специалист чувствует себя институционально более защищенным, поэтому можно предположить, что будет преобладать инструментальная функция, а «подкрепляющая» будет выражена слабее, иначе говоря, в случае индивидуальных контрактов будет преобладать линейно-автономная модель. В то же время, участвуя в деятельности своей «фабрики мысли», эксперт может действовать в рамках модели «добродетельного разума», такие примеры приводились, например, респондентом К. известные обществу руководители «фабрик мысли» могут участвовать и в реализации символической функции.

наконец, именно в составе «фабрик мысли» или иных подобных организаций, эксперту легче всего действовать по модели «инициативной экспертизы», реализуя функцию «решения проблем» –

вэтом случае организация может использовать ресурсы из различных источников, продвигая, в то же время свои собственные проекты. ярким примером может служить деятельность института проблем правоприменения европейского университета в Санкт-Петербурге

вобласти разработки проектов реформирования силовых структур.

3.Работа в бизнес-корпорации или в ассоциации бизнеса.

Вэтом случае отметим низкую вероятность действий в рамках модели «добродетельного разума», а также модели «инициативной экспертизы», так как подобная деятельность не характерна для ассоциаций бизнеса. В то же время эксперт, как и в предыдущем случае, имеет определенную институциональную поддержку, поэтому скорее всего здесь будет преобладать инструментальная функция, а «подкрепляющая» будет проявляться слабее, то есть будет преобладать линейноавтономная модель.

4.Работа в государственном университете, институте РАН или в отраслевом институте.

Случай статусных экспертов – ректоры, деканы, директора институтов и их заместители. исследование показывает, что в этом случае в современных российских условиях наиболее вероятна реализация символической и (или) подкрепляющей функций экспертного знания, особенно если речь идет о публичных консультативных и экспертных советах. При этом будет реализовываться модель «оплаченного результата».

Вместе с тем в отдельных случаях может реализовываться и функция решения проблем, или инновативная; такие эксперты могут взаимодействовать с представителями власти по модели «добро-

206

детельного разума» (например, экспертные некоторые советы при министерстве экономики, клубные встречи экспертов в Саратове). Руководство некоторых университетов на определенных этапах своего развития может также работать как «фабрика мысли» – в рамках модели инициативной экспертизы1.

Случай обычных преподавателей и сотрудников. В этом случае наиболее вероятна реализация как инструментальной, так и поддерживающей функций, в зависимости от характера и этических норм конкретного эксперта. то есть мы будем наблюдать реализацию ли- нейно-автономной модели либо модели оплаченного результата. В некоторых государственных университетах сегодня, как мы уже отмечали, внешним заказчикам экспертизы затруднен прямой выход на экспертов – преподавателей этого университета, а исполнителей для заказчика подбирают структуры типа центра экспертизы, что снижает независимость экспертов.

Вслучае публичной известности конкретных профессоров, они могут также привлекаться и для реализации символической функции экспертизы. ну и, конечно же, они могут в рамках коалиций общественных интересов работать и по модели инициативной экспертизы. опыт развития в нашей стране сообщества специалистов по гуманитарной экспертизе является хорошим тому примером.

Вцелом для обоих рассмотренных случаев, постоянная работа эксперта в государственном университете или научном институте,

содной стороны, дают специалисту определенную уверенность в завтрашнем дне и стабильность основного источника дохода, с другой – делают его зависимыми от своего руководства, которое в свою очередь зависит от властных структур.

5.Перейдем теперь ко второй группе экспертов – экспертов, работающих внутри органов государственной власти, то есть сотрудников властных структур. они, конечно же, являются носителями

иуправленческого знания и знания в своих конкретных областях, поэтому можно согласиться с позицией респондента я., относящего их тоже к экспертам. При этом возникает ситуация, когда они в то же время являются и единицами иерархической системы управления, где возможность высказывания собственного мнения ограничена – до момента принятия решения непосредственным или более высоко стоящим начальником. Приведем фрагмент интервью с респондентом е.: «Еще эксперт не может публично позволить себе сомневаться. На этапе проработки решения такие сомнения возможны, но тоже не всегда. В кабинете у большого начальника сомнения, неопределен-

1 Кузьминов я.и. Центры мозговых атак? Атакуйте! // Со-общение, 2002, 10. Доступно на: http://soob.ru/n/2002/10/op/0

207

ность, размытость, нечеткость, неуверенность в себе – большой минус. В научных средах это нормально. Эксперт, особенно штатный, не имеет права в себе сомневаться. Если он на службе, то он должен в любой момент исполнить решение. На государственной службе есть понятие, что свою точку зрения можно защищать до определенного предела, помня о единоначалии и субординации. Защита своей точки зрения – это важный момент. Это тоже отдельная технология. Потому что всякий спор с руководителем оправдан, если это в интересах дела, но как вы ведете этот спор, очень важно. Вы не можете ставить его с ситуацию школьника, не выучившего урок... С другой стороны, надо понимать, что тот, кто ставит перед вами задачу, сам ее иногда получает сверху, и убеждать его чаще всего малопродуктивно. Мне не встречалось абсолютно бессмысленных ситуаций. И еще – если вы чувствуете, что решение принято, стоит обсуждать его в сторону лучшего исполнения. На этом можно корректировать возможные последствия и риски»1.

Проблему поведения экспертов – сотрудников исполнительной власти мы здесь только затронули, и ее, конечно, следует изучать отдельно. Здесь же можно отметить, что для них главным является та или иная степень соотношения принципиальности эксперта и исполнительности чиновника, которые очень часто могут противоречить друг другу. из четырех рассмотренных нами экспертных функций основной является, по-видимому, инструментальная. Подкрепляющая и символические функции, по-видимому, не характерны для экспертов – сотрудников власти в принципе.

Для подгруппы сотрудников отраслевых отделов основной моделью их деятельности как экспертов является, как представляется, линейно-автономная модель. на этапе обсуждения возможна и модель «добродетельного разума», но в очень узком диапазоне. Модель «оплаченного результата» в данном случае, по-видимому, неприменима вообще, так как существует обязанность выполнять решения вышестоящего начальства. В отдельных ситуациях такие экспертычиновники могут действовать по модели «инициативной экспертизы», входя в различные Коалиции общественных интересов, что, впрочем, может закончиться для них увольнением с работы.

Для подгруппы сотрудники аналитических управлений степень внутренней свободы несколько выше, чем для сотрудников отраслевых отделов; кроме того, для них более характерна такая экспертная функция, как инновативная, или функция решения проблем, что, собственно, и характеризует сотрудников аналитических управлений в процессе подготовки решений – соответственно будет реали-

1 интервью с респондентом е.

208

зовываться модель «добродетельного разума». Благодаря меньшей встроенности во властную иерархию для них также более вероятна и деятельность в рамках модели «инициативной экспертизы».

наконец, руководители «интегрирующих» структур, например отделов экономического развития, примеры их деятельности хорошо представлены в интервью л. Собрав всю необходимую информацию от отраслевых отделов и от внешних экспертов, руководящие сотрудники подобных структур, могут, в принципе, изменить уже принятое первым лицом решение. Вот как описывает такие ситуации респондент л.: «Давление скорее исходило от первого лица, и это неизбежно. Потому что к первому лицу приходили разные люди, давали разные предложения, и естественно он писал: “Прошу рассмотреть

идать положительное заключение”. Иногда возникали такие ситуации, что положительного заключения было давать нельзя. Тогда мы обкладывались заключениями от этих профессиональных организаций, от отраслевых комитетов и тогда… Ведь как бывало – иногда вот этими самыми послами приходили люди не всегда профессиональные, и они говорили – “вот, хорошо бы это сделать”. А когда выяснялось, что сделать это невозможно, в силу целого ряда обстоятельств, или что это прерогатива федерального центра… Вот конкретный пример на заседании правительства, когда рассматривали программу действий, ну типа программы социально-экономического развития,

иЯковлев говорит: “А мы это утвердим постановлением правительства” я ему говорю; “Владимир Анатольевич, вы этого сделать не сможете, поскольку это не будет нормативным актом!” Яковлев: “Как это так? – Козак?” Козак кивает головой, поскольку тогда эта функция была только у Законодательного Собрания. То есть надо было принимать закон. И потом уже изменили Устав Петербурга, и право нормативно-правового акта, который подписывает губернатор, появились и у правительства Петербурга. А был период, когда этого не было»1.

Стоит отметить, что подобные случаи изменения уже принятых решений в основном отмечены в рамках нормативной экспертизы: когда выявлялись какие-то нормы, исключавшие возможность принять желаемое решение. на определенном уровне принятия решений, например на уровне Администрации Президента РФ, выявление норм, препятствующих желательному политическому решению, приводило не к его отмене, а к планам изменить саму эту норму. Пример такой ситуации мы видим в интервью респондента е.: «Скажем, когда меняли один закон, должно было быть принято одно решение о серийном введении определенного института на уровне субъектов федера-

1 интервью с экспертом л.

209

ции, ваш покорный слуга возразил, что это никак невозможно, потому что существует федеральный закон. Сидящий топ-менеджер щелкнул пальцами и сказал: “О, молодец! Закон тоже поменяем”. То есть иногда сообщение о той позиции, что ты не согласен с чем-то, работает в плюс. Потому что хороший топ-менеджер умеет не только изрекать истины и передавать команды. Он тут же конвертировал мое возражение в некоторый институциональный риск, после чего сказал, что есть позиция Конституционного суда. Мой сосед получил команду подумать с подключением меня как сделать так, чтобы в данном случае решения Конституционного суда, ранее вынесенное по схожему делу, не помешало нашему закону»1.

из приведенного фрагмента интервью видно, что атмосфера обсуждения в данном случае близка к модели «добродетельного разума», только опрокинутой вовнутрь самой властной структуры. В целом мы видим, что для рассматриваемой третьей подгруппы – сотрудников властных структур – степень внутренней свободы еще выше, чем для двух рассмотренных выше, соответственно, для них также более вероятна и деятельность в рамках модели «инициативной экспертизы».

В начале этого подраздела мы выделили и вариант 6: Политические руководители – лица, принимающие решения (ЛПР). Это наиболее сложный случай, хотя и редко встречающийся в современной России, случай, когда реальный руководитель высокого уровня способен осмысливать процесс принятия решений, в том числе и с экспертной точки зрения. Скорее всего здесь происходит своеобразное сжатие и экспертного знания и понимание как политической стратегии, так и политической конъюнктуры. Эта крайне интересная ситуация требует своего специального исследования.

Мы отметили выше, что для экспертов, работающих внутри органов власти, используемая нами в книге совокупность моделей и функций должна быть изменена, в частности, вместо модели «оплаченного результата» следует, по-видимому, рассматривать соотношение двух типов ответственности данного сотрудника: ответственности как спе- циалиста-эксперта и ответственности как служащего, встроенного в иерархическую системы с дисциплиной исполнения вышестоящих указаний. Поэтому в таблице 8 мы представим возможные модели взаимодействия эксперт – власть только для экспертов, работающих вне системы исполнительной власти.

1 интервью с респондентом е.

210