Теоретические и исторические вопросы государственного управления. Учебное пособие

В то же время, говорить о значительном расхождении между конституциейюридической(официальнопринятымправовымактом) и конституцией фактической (существующими в реальности основами государственного и общественного строя, правовым статусом личности). Расхождение между фактической и юридической конституцией неизбежно в любых условиях, но проблема состоит в том, чтобы такое расхождение не было слишком большим. Необходимо всемерно стремиться к сокращению данного разрыва.

Государственное управление непосредственно связано с такой отраслью, как административное право. Именно нормы административного права регулируют управленческую деятельность государства и его органов. «В условиях радикальных политических и социально-экономических реформ, связанных с развитием и становлением рыночных отношений в России, роль административного права становится более значительной, так как его нормами регулируется и охраняется значительная часть отношений, возникающих между гражданами и органами исполнительной власти или их должностными лицами»1.

Административноеправообеспечиваетрамкиправовыхстандартов,внутрикоторыхдолжноосуществлятьсяуправлениегосударством и обществом. Нарушение данных стандартов означает выход за установленные законом пределы полномочий.

В Российской Федерации действует большое количество административных правил, к числу которых относятся, например, правила дорожного движения, правила поведения в общественных местах, правила охраны окружающей среды и т.д. Данные правила устанавливаются федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов исполнительной власти. Нарушение данных правил означает совершение правонарушения. В данном случае речь идет об административных правонарушениях, которые влекут за собой административную ответственность. «Данный вид ответ-

1 Четвериков В.С. Административное право России. – М.: Инфра-М, 2001. – С. 3.

121

ственности наиболее широко применяется в сфере общественной жизнедеятельности в силу широкого спектра регулируемых административными нормами отношений»1. В свою очередь, административная ответственность означает применение к виновным субъектам административных наказаний.

Система административных наказаний, которая призвана заставить субъектов общественных отношений воздерживаться от совершения административных правонарушений, закреплена в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях. Данная система находится в процессе постоянного развитияисовершенствования,очемсвидетельствуютпринимаемые поправки к Кодексу. Очевидно, что формирование оптимальной системы административных наказаний должно опираться на использование современных достижений юридической науки.

Особенности взаимодействия права и административного управления позволяют говорить об административно-правовой политике.

Административно-правовая политика — это научно обо-

снованная деятельность государства в сфере государственного управления.

Основные задачи административно-правовой политики: совершенствование механизма государственного управления; создание правовых основ для эффективной деятельности в

сфере управления; повышение престижа и роли государственной службы;

поддержание общественного порядка.

Одним из главных средств административно-правовой политики являются административные наказания, которые служат проявлением административной ответственности.

Административная ответственность является реакцией государства на совершенное административное правонарушение.

Как отмечается в юридической литературе, «административным правонарушением (проступком) признается посягающее на

1 Тутнов А. Понятие административной ответственности как вида юридической ответственности // Право и жизнь. – 2004. – № 77. – С. 87.

122

государственный порядок, частную, государственную, муниципальную и иные виды собственности, права и свободы граждан, на установленный порядок управления противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие или бездействие, за которое федеральным законом предусмотрена административная ответственность»1.

Применяя административное принуждение к правонарушителям, государственные органы охраняют установленный в государстве правопорядок и тем самым обеспечивают нормальные условия деятельности органов государственной власти.

Законодательство, связанное с применением административных наказаний, активно развивается по пути его конкретизации и определенного ужесточения. Речь идет о законодательном закреплении новых видов административных наказаний, а также об усилении ответственности по целому ряду составов административных правонарушений. Есть основания полагать, что данная тенденция будет прослеживаться и в дальнейшем.

Такимобразом,можноконстатировать,чтовсовременномдемократическом государстве управление и право неразрывно взаимосвязаны. Право выступает основным инструментом управления, определяя его формы и методы, устанавливая рамки управленческого воздействия.

1 АгаповА.Б.Административнаяответственность.–М.:Статут,2000.–С.29.

123

Глава 9 ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Конституция Российской Федерации в статье 10 устанавливает, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

Исполнительная власть представляет собой масштабный и многочисленный механизм осуществления властных полномочий, является равноценным составляющим элементом системы разделения властей.

Функциональная общность федеральных органов государственной власти, ее ветвей — законодательной, исполнительной исудебнойопределяетсятем,чтоони—вместевзятыеикаждаяв отдельности — участвуют в осуществлении функций российского государства, в реализации его целей и задач1.

Деятельность каждой ветви власти направлена на обеспечение, соблюдение, исполнение функций государства на основе своей компетенции. Законодательная власть принимает законы, исполнительная власть реализует принятые законы в рамках законным методов, судебная власть осуществляет правосудие.

Как отмечает судья Конституционного Суда РФ (в отставке) профессор В.О. Лучин, «Реализация многих конституционных норм возможна лишь в результате правоприменительной деятельности государственных органов…»2. Такую деятельность осуществляют органы исполнительной власти. Эта деятельность «имеет активный, творческий характер; объективируется посредством издания индивидуально-конкретных актов; осуществляет-

1 Никонова О. Система органов государственной власти Российской Федерации // Право и жизнь. – 2000. – № 25. – С. 157.

2 Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. – С. 99.

124

ся в установленном порядке и опирается на специальный аппарат принуждения»1.

Органы исполнительной власти не ограничиваются только исполнением законов. Они занимаются также распорядительной деятельностью, которая необходима для осуществления исполнительныхзадач,издаютнормативныеактывоисполнениезаконов2.

Институт исполнительной власти можно определить как совокупность норм, регулирующих формирование и функционирование системы исполнительной власти.

Институт исполнительной власти имеет сложную внутреннюю структуру, которая включает в себя следующие группы норм, определяющих:

1)порядок формирования правительства;

2)положение исполнительной власти, включая правительство, в структуре высших органов государственной власти;

3)функции и полномочия органов исполнительной власти;

4)систему органов исполнительной власти;

5)прекращение исполнения полномочий правительства. Принцип разделения властей в его практической реализации

предполагает выделение исполнительной власти в самостоятельную ветвь, наделенную присущими только ей властными полномочиями в сфере государственного управления.

Исполнительная власть — абстрактная политико-правовая категория, указывающая на существование государственной власти, которая призвана исполнять законы, претворять в жизнь их правовые нормы, обеспечивать бесперебойное функционирование государственных органов, защищать права и свободы человека, поддерживать общественный порядок и безопасность. Осуществление указанных функций исполнительной власти есть результат совершения управленческих действий и принятия управленческих решений.

1 Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализа-

ции. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. – С. 99.

2 ЧиркинВ.Е.Современноегосударство.–М.:Изд-воМНИМП,2001.–С.346.

125

Понятие «исполнительная власть» является более узким по отношению к понятию «государственное управление», так как исполнительную власть можно считать производной от государственного управления и эффективность ее функционирования находится в прямой зависимости от уровня организации системы государственного управления. Вместе с тем исполнительная власть определяет объем и характер властных полномочий, реализуемых в процессе государственно-управленческой деятельности и местного самоуправления. Органы исполнительной власти составляют базу организационной структуры государственного управления и оказывают непосредственное управляющее воздействие на различные общественные процессы, на поведение

идеятельность людей. Исполнительная власть осуществляется в форме управления и посредством управленческих процедур.

Исполнительная власть — это система отношений, одним из важнейших элементов которой является управление. Она реально воздействует на общественные отношения посредством деятельности особых звеньев государственного аппарата, которые являются органами исполнительной власти, т.е., по существу, органами государственного управления и муниципального управления. Государственное управление есть вид государственной деятельности, в рамках которого осуществляется исполнительная власть как одна из частей единой государственной власти.

Государственное управление осуществляется в определенных пределах и органами других ветвей власти. Законодательная

исудебная государственная власть (и олицетворяющие их органы государственной власти, не входящие в систему органов исполнительной власти) реализуют присущие только им функции

иполномочия, используют в своей деятельности и государственное управление. Функции государственного управления в органах законодательной и судебной власти осуществляют государственные служащие, зачастую не имеющие полномочий по законодательной или судебной деятельности. Вместе с тем органы государственной законодательной и судебной власти не могут

126

эффективно выполнять собственно законотворческие функции и осуществлять правосудие, не прибегая к помощи работников аппаратов органов этих ветвей власти: специалистов, помощников, экспертов, консультантов, делопроизводителей, архивариусов. Да и руководители органов законодательной и судебной власти (а также руководители и заместители руководителей структурных подразделений этих органов) выполняют управленческие (организационные, контрольные, координирующие и пр.) функции.

Таким образом, государственное управление является более широким понятием по отношению к исполнительной власти; оно обусловливает качественные характеристики последней и наблюдается в деятельности всех ветвей государственной власти.

Существует несколько классификаций органов исполнительной власти по различным критериям. В основе классификации может быть, например, уровень нахождения органа в системе исполнительной власти в Российской Федерации (в зависимости от федеративного государственного устройства страны):

а) федеральные органы исполнительной власти (Правительство РФ, федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства);

б) органы исполнительной власти субъектов РФ: республик, краев, областей, городов республиканского значения (Москва и Санкт-Петербург), автономной области и автономных округов.

Вторая классификация может быть дана по субъекту, в ведении которого находится право формировать (учреждать) органы:

а) органы исполнительной власти, которые формируются (учреждаются) самой Российской Федерацией в соответствии с конституционными положениями, отнесшими процедуру образования этих органов к ведению Федерации. Следовательно, к этой группе принадлежат лишь федеральные органы исполнительной власти и их территориальные органы;

б) органы исполнительной власти, которые формируются (учреждаются) самими субъектами РФ на основании положений Конституции РФ, конституций (уставов) и законов субъектов РФ. Право образования этих органов отнесено к ведению субъектов РФ.

127

Органы исполнительной власти, формируемые в субъектах РФ, могут находиться в так называемом двойном подчинении, т.е. подчиняться не только президентам, главам администраций, но и соответствующим федеральным органам исполнительной власти.

Третья возможная классификация — это классификация по способу и процедуре формирования (учреждения) органов:

а) органы, руководители которых избираются населением соответствующей территории (например, органы местного самоуправления);

б) органы, формируемые в установленном порядке высшими должностными лицами (глава государства, президент) или главами исполнительной власти (президент, глава администрации, высшее должностное лицо).

Органы исполнительной власти также могут быть классифицированы по организационно-правовым формам:

а) правительства (советы министров, которые имеют статус правительств), например правительство РФ, правительство республики, города федерального значения, краев, областей;

б) министерства (федеральные, республиканские, некоторых областей — субъектов РФ);

в) государственные комитеты (республиканские); г) федеральные службы и федеральные агентства (они могут

иметьсвоитерриториальныеорганыгосударственногоуправления); д) администрации; е) мэрии;

ж) департаменты, управления, главные управления, комитеты, отделы (они образуются в качестве структурных подразделений как на уровне федеральных органов исполнительной власти, так и в субъектах РФ).

Пятая классификация может быть осуществлена по характеру компетенции:

а) органы исполнительной власти общей компетенции осуществляют управление на подведомственной территории всеми или большинством отраслей и сфер деятельности (управления) по всем основным вопросам их деятельности.

128

б)органыотраслевойкомпетенцииосуществляютуправление подчиненными им отраслями в различных сферах государственной деятельности. Ими являются, как правило, федеральные и республиканские министерства и образуемые ими иные отраслевые органы государственного управления.

в)органымежотраслевойкомпетенциивыполняютспециальные функции для всех или для большинства отраслей и сфер деятельности (управления). Орган исполнительной власти межотраслевой компетенции учреждается в целях обеспечения координации в управлении делами в конкретной отрасли и сфере деятельности.

Шестая классификация — это классификация по порядку принятияуправленческихрешений(правовыхактовуправления):

а) коллегиальные органы; б) единоначальные органы.

Перечень классификаций не имеет исчерпывающего характера, но позволяет сделать вывод о масштабе изучаемого объекта и сложности нормативно-правового регулирования столь значительного и значимого в государственном уровне сегмента правоотношений.

Система федеральных органов исполнительной власти имеет ряд особенностей. В частности, Конституция РФ, закрепляя единую систему органов исполнительной власти в Российской Федерации, недаетихполногоперечня;неясныконституционныетермины«система»и«структура»федеральныхоргановисполнительнойвласти, отсутствует четкая научная классификация субъектов, нет законов о федеральных органах исполнительной власти.

К признакам, характеризующим федеральные органы исполнительной власти, относятся следующие:

1.Государственно-правовая природа органов исполнительной власти обусловлена конституционным разделением государственнойвластиназаконодательную,исполнительнуюисудебную.Наличие в системе государственной власти исполнительных органов — следствие нормативного закрепления принципа разделения властей.

2.Органы исполнительной власти — это внешняя форма выражения исполнительной власти. Они образуются для практиче-

ской реализации функций и задач самой исполнительной власти,

129

3.Работа органов исполнительной власти строится в соответствии с такими принципами их деятельности, как:

а) государственная и территориальная целостность Российской Федерации;

б) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;

в) верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ;

г) единство системы государственной власти; д) разделение властей;

е) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;

ж) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ;

з) самостоятельное осуществление органами исполнительной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий;

и) обеспечение самостоятельного осуществления своих полномочий органами местного самоуправления, расположенными на территории, где образованы и действуют соответствующие органы исполнительной власти.

4.Главная задача органа исполнительной власти — правоисполнительная деятельность.

5.Деятельность органов исполнительной власти по своему содержанию имеет управленческий, организующий, исполняющий, контрольный и распорядительный характер; в результате этой деятельности решаются и реализуются государственные задачи и функции.

6.Наличие внутренней четкой организационной структуры.

7.Органы исполнительной власти наделены государством особыми государственно-властными полномочиями и обладают установленной законом компетенцией в определенном объеме.

130