Теоретические и исторические вопросы государственного управления. Учебное пособие

присутствие, Уездные мировые съезды, мировые посредники. При неспособности сразу выкупить землю крестьяне становились временнообязанными, то есть находились под надзором помещиков и выполняли в их пользу повинности. В разных районах страны условия реформы несколько различались.

Всвязи с отменой крепостного права важное значение приобретала крестьянская самоорганизация на сословных началах. В качестве основы такой самоорганизации выступала крестьянская община.

Вдореформенный период регулирование внутриобщинных отношений проводилось на основе­ обычного права. В XIX в. общину называли «обществом» или «миром».

Основнымиорганамиобщиныявлялисьсельскийсходисельский староста. В сферу деятельности общины и ее руководителей входили: перераспределение земель, разверстка податей и повинностей, выбор должностных лиц, выплата государству владельческих податей, исполнение натуральных повинностей и даже некоторые административные­ и судебные функции. Все возникающие вопросы община решала на основе неписаного, обычного­ права, которое веками складывалось в отдельных местностях.

Общины для непосредственного управления и судебной деятельности были соединены в волости с волостным сходом и волостным управлением.

По Общему положению от 19 февраля 1861 года «общинным» называется то обычное пользование, при котором земля, по решению «мира», переделяется­ или распределяется между крестьянами: подушным тяглом или иным способом, а повинности, наложенные на землю, отбываются круговой­ порукой.

Вкачестве основных элементов волостного управления данный документ называл волостной сход, волостной суд, волостное управление­ , старшину и писаря.

Волостной сход решал такие вопросы, как распределение земли, раскладка податей, сбор налогов, опека над сиротами, выборы волостных должностных лиц и т.д.

51

Волостное правление представляло собой коллегиальный исполнительный орган крестьянского сословного управления, куда входили все должностные лица волости.

Волостному правлению подчинялись все проживающие в пределах­ волости лица податных состояний. Так как волостное правление несло обязанности местной полиции, то оно обязано было исполнять требования­ упомянутых лиц относительно выдачи им повесток, объявлений, удостоверений личности и других бумаг, а также прописывать их паспорта­ , производить расследования по факту кражи скота и проч.

Волостной старшина, избиравшийся волостным сходом на три года, выполнял, в числе прочего, полицейские функции, и волостное правление подчинялось ему в области общественного порядка и благочиния.

Составной частью волости на местном уровне являлся волостной суд. Присутствие суда должно было состоять не менее чем из трех судей. Судьи избирались из кандидатов от сельских общин не моложе 35 лет. Это был сословный крестьянский суд, который рассматривал споры и тяжбы между крестьянами до 100 руб. и мелкие уголовные проступки.

Исполнительную власть на селе осуществляли сельские старосты, действия которых опирались на решения сходов. Работа старосты была почетна, но обременительна прежде всего потому, что она мешала избранному на эту сельскую должность крестьянину вести свое хозяйство. Обычно при избрании старостой предпочтение­ отдавалось крестьянам средних лет, имевшим значительный жизненный опыт.

В целом, государственная власть использовала общину в своих интересах. Она перенесла на общины раскладку налогов и оброков, учет недоимок, надзор за платежеспособностью каждого крестьянского двора, сбор платежей, назначение различного рода штрафов. Фискальная функция­ общины стала одной из основных. Кроме того, община должна была заниматься проведением рекрутских наборов, принятием на постой воинских команд, организацией поездок государственных­ чиновников.

52

Вслед за крестьянской реформой последовал целый ряд других преобразований. Одним из наиболее значимых стало введение местного самоуправления.

Положение о губернских и уездных земских учреждениях­ от 1 января 1864 г. вводило начала всесословного выборного

представительства в масштабах уезда и губернии. Впервые место во всесословных учреждениях получило крестьянство. Земские учреждения были органом выборным. Избиратели делились на три курии: уездные землевладельцы; купцы и владельцы торговых заведений, предприятий, недвижимости в городах; крестьяне. Первые две категории имели имущественный ценз, у крестьян выборы были многостепенными.

Женщины и лица моложе 25-летнего возраста, но достигшие гражданского совершеннолетия (21 год), имели право, согласно статье 18 Положения, снабжать доверенностью­ на участие в выборах иных лиц, имеющих 25-летний возраст, являющихся российскимиподданнымиинесостоящихподсудомилиследствием­ . При этом доверенность на участие в земских выборах должна была быть написана на специальной гербовой бумаге и заверена мировым посредником или мировым судьей.

Выборывземствапроводилисьразвтригода.Вкаждомуезде для выборов представителей (гласных) в уездное земское собрание создавалось­ три курии: землевладельцев, представителей от городского общества­ и сельских обществ.

Вводились земства только в центральных губерниях, где преобладало помещичье землевладение. Их не было в Сибири, на Кавказе, Средней Азии, Литве, Белоруссии и т.д. Распространение земских учреждений по стране происходило достаточно медленно. В 1865 г. они начали свою деятельность в 19 губерниях, через 11 лет они существовали в 34 губерниях европейской части России, а к 1917 г. они существовали в 43 губерниях из 78. Попытка ввести земское самоуправление в Области Войска Донского не увенчалась успехом из-за протеста казачьих верхов. Так как в земских учреждениях ведущая роль предназначалась дворян-

53

ству, органы местного самоуправления не создавались в тех местностях, где дворянства не было, как, например, в Сибири, или же оно было нерусским по национальности (Польша, Литва, Правобережная Украина, западные районы Белоруссии, Кавказ).

В соответствии с Положением 1864 года, земские учреждения разделялись на уездные и губернские. Уездные земские собрание состояли из земских гласных­ , избираемых на трех съездах: уездных землевладельцев, городских обществ и сельских обществ. Губернскиеземскиеучреждения,всвоюочередь,включаливсебя гласных, избираемых из числа членов уездных земских собраний.

Главным органом земского самоуправления стали губернские

иуездные земские собрания, проведением их решений в жизнь занимались земские управы. Компетенцию земских учреждений составляли вопросы начального образования, здравоохранения, местного хозяйства, снабжения, ветеринарии, статистики, отчасти благотворительности. Источником средств служили налоги на недвижимое имущество: леса, фабрики, заводы, дома. Основной доход поступал от налога на землю. Таким образом, смысл создания земских учреждений заключался в привлечении новых слоев населения к местному управлению.

Ккомпетенции губернских земских собраний относилось рассмотрение­ и утверждение земских расходов, составление земской росписи, распоряжение губернским земским капиталом, отчуждение и приобретение­ недвижимости, установление новых губернских сборов, сборы за проезд по мостам, дорогам, дача ходатайств об учреждении банков, рассмотрение­ жалоб на действия губернских земских управ и чиновников, утверждение отчетов по расходам на содержание земского хозяйства, выборы председателя

ичленовгубернскойземскойуправы,установление­ ихсодержания. Деятельность земств контролировалась правительственными­

чиновниками. Постановления по крупным проектам требовали­ утверждение губернатора или министра внутренних дел. Поста­ новления могли быть опротестованы губернатором или Сенатом. Земства же имели исполнительную власть лишь на бумаге, мест-

54

ная полицейская власть оставалась в ведении правительственных учреждений. Они, фактически­ , не могли взыскать налоги и наказывать злостных неплательщиков­ .

Содержание земских учреждений осуществлялось за счет сборов с населения, причем, как правило, это было дополнительное обложение, в основном, крестьян. К ним относились налоги: на землю, леса, доходные промыслы, фабрики, заводы. Налогообложение было крайне неравномерным­ .

Земская реформа логично повлекла за собой городскую реформу, направленную на создание элементов самоуправления в городах.

В1862 году, после указания императора о необходимости улучшения городского­ самоуправления, министр внутренних дел Валуев предложил городам Российской империи создать комиссии для разработки собственных предложений­ относительно организации будущих городских местных органов. Предложение­ министра вызвало активную поддержку в обществе. В российских регионах­ всего было создано около 600 комиссий, из них в губернских городах — 42, в уездных — 417, в заштатных, посадах и местечках — 128. К участию в деятельности комиссий был привлечен широкий круг городских обывателей.

Всоответствии с Городовым положением от 16 июня 1870 г.

в509 городах России вводились новые всесословные органы городского самоуправления — городские думы, избиравшиеся на 4 года, и городские управыкак органы исполнительные. Основой для Городового положения 1870 года послужила трехразрядная куриальная системавыборовгласных,заимствованная­ российскимизаконодателямиуПруссии.Куриальнаясистемавыборовбылаизбранапотому, что она обеспечивала преобладающее влияние в городских органах самоуправления­ крупных промышленников и купечества, составляющих относительно лояльную по отношению к правительству прослойку городского общества.

Избирательное право предоставлялось на основе имущест­ венного ценза и при условии уплаты налогов, то есть его лиша-

55

лись рабочие, часть служащих и часть интеллигенции. В соответствии с Городовым положением, участвовать в избрании гласных городской думы имели право городские обыватели, состоявшие в русском подданстве, в возрасте не менее 25 лет, владевшие в городе недвижимым имуществом или торговым или промышленным заведением. К участию в выборах данная статья допускала такжелиц,которыевтечениедвухпоследнихлетпередпроизводством выборов уплачивают в пользу города установленные сборы с промысловых­ , купеческих свидетельств либо билетов на содержание промышленных заведений­ . В качестве дополнительного условия для участия в избирательном собрании­ статья 17 выдвигала требование об отсутствии у горожанина задолженностей­ по городским сборам.

Аналогично земским выборам, в выборах городских дум женщины и лица моложе 25 лет могли участвовать через своих представителей. Неотделенные сыновья могли участвовать в выборах вместо отцов по их доверенности (статья 20 Городового положения). При этом данные лица должны были быть не моложе­ 25 лет и являться российскими подданными.

Для производства выборов в каждом городе учреждались три избирательных­ собрания, каждое из которых выбирало по одной трети гласных, подлежащих­ избранию в городскую думу. Как определяла статья 24 Городового положения­ , для данных целей все избиратели вносились в один список в порядке причитающихся с них сборов в пользу города по убыванию, одновременно подсчитывалась общая сумма вносимых ими сборов в городскую казну. После этого данные лица делились на три разряда. В первый разряд вносились лица, которые вместе уплачивали 1/3 городских сборов. Ко второму разряду относились­ следующие за ними лица по списку, которые также совместно давали городу­ еще треть сборов. Все оставшиеся избиратели причислялись к третьему разряду.

В случае малочисленности либо однородности состава городских избирателей­ статья 25 городского закона о выборах предо-

56

ставляла министру внутренних­ дел право разрешить деление избирателей на два, а не на три избирательных­ собрания.

Городовым положением 1870 года устанавливался порядок избрания городских дум. В соответствии со статьями 16 и 48 Городового положения, городские­ избирательные собрания для выборов гласных Городской думы формировались­ через каждые четыре года под председательством городского главы. Время созыва данных собраний, в отличие от земских съездов, определялось не Министерством внутренних дел или губернатором, а самими думами. В каждом городе учреждались три избирательные собрания.

Городская дума была поставлена в более привилегированное положение­ , чем земские собрания, главным образом, благодаря предоставленному­ ей праву издания обязательных постановлений. Городские думы подчинялись непосредственно Сенату, а не местной администрации, но губернатор следил за законностью их постановлений.

Всоответствии с Городовым положением, к предметам ведомства городского общественного управления принадлежали: дела по благоустройству города, попечение о народном продовольствии, о народном здравии, принятие мер против пожаров, развитие торговли и промышленности, устройство за счет города благотворительных заведений, устройство театров и библиотек, некоторые другие обязанности.

Думаназначалавыборыдолжностныхлиц,устанавливалагород­ ские сборы и налоги, определяла городские расходы, утверждала правила управления городским имуществом, определяла общий порядок действий­ исполнительной городской власти. Дела в Думе решались простым большинством голосов. Городская дума имела право принимать решения­ , обязательные для исполнения жителями городапоширокомукругувнутригородскихпроблем,кромеполитических. Дума устанавливала и городские сборы, которые расходовались на содержание объектов общественного­ пользования.

Вдальнейшем правительство Александра III приняло ряд мер по отмене некоторых наиболее радикальных положений буржу-

57

азных реформ предшествовавшего царствования. Временные правила о печати в 1882 г. усилили цензуру. Университетский устав 1884 г. установил назначаемость министерством ректора, деканов, профессоров, до этого выборных. В 1889 г. выборные мировые судьи стали назначаемыми. Согласно Положению о земских участковых начальниках от 12 июня 1889 г., каждый уезд разделялся на земские участки, и в каждом таком участке учреждалась должность земского участкового начальника. Этот начальник назначался из числа потомственных дворян. Он выполнял функции мирового судьи, а также следил за крестьянским общественным управлением, мог приостанавливать приговоры сельских сходов, подвергать трехдневному аресту. Положение о губернскихиуездныхземскихучрежденияхот12июня1890г.

ужесточило избирательную систему и усилило правительственный контроль над земствами. Губернаторы получили право останавливать исполнение постановлений земских собраний.

Реформированное Положение о губернских и уездных земских учрежденияхнесколькоизменилопорядоквыбороввземскиеорганы самоуправления. Двухступенчатая­ система выборов вводилась и для мелких землевладельцев, а не только для сельских обществ, как это предусматривала статья 30 Положения 1864 года. Согласно статье 15 нового Положения, в каждом­ уезде через три года созывались земские избирательные собрания и волостные­ сходы — для выборов земских гласных, а также земские избирательные съез- ды—дляизбранияуполномоченныхлицвземскиеизбирательные собрания­ .

В соответствии с новым Положением, сословное начало в земствах увеличивалось, для чего сокращалось число гласных и изменялся порядок их выборов. Были сформированы три группы избирателей. В первую группу входили дворяне всех категорий­ , во вторую — все прочие избиратели и юридические лица, в третью — крестьяне. Крестьяне же избирали на своих сходах лишь кандидатов в гласные. Из их числа губернатор назначал устанавливаемое в расписании число гласных. Так, дворяне получили

58

абсолютное преобладание, а избирательных­ прав совсем лишилась большая группа лиц (духовенство, церковный приход, крестьянские товарищества, крестьяне, владеющие землей на правах частной собственности, владельцы торговых и промышленных­ заведений, купцы, лица иудейского вероисповедания).

Изменения в законодательстве о земских учреждениях были вызваны не только субъективными, но и объективными причинами. Прежде всего, сословный состав общества менялся в условиях развития капитализма, причем достаточно быстро. После крестьянской реформы 1861 г. земельные угодья части дворян быстрыми темпами стали приходить в упадок. Размеры ценза были слишком велики даже для шестидесятых годов; в последующий период, когда дворянское землевладение быстро дробилось и мельчало,высокиецензовыетребованияпреждевсегоотразились­ на правоспособности дворянства принимать участие в земском

деле. Кроме того, процессы формирования и деятельности­ городских и земских учреждений нередко не вызывали особого­ интереса в местном обществе. Выборы не отличались активностью избирателей. Особенно слабую заинтересованность­ проявляли представители первых двух курий, при этом многие крупные землевладельцы­ и купцы не проживали постоянно в губерниях. Собственники больших поместий не проявляли особого желания участвовать­ в земских выборах и деятельности.

Контрреформы привели к изменению в системе не только земского, но и городского самоуправления, что выразилось в при-

нятии нового Городового положения от 11 июня 1892 года. Су-

ществовавший до этого высокий имущественный ценз обеспечил преобладание в городских учреждениях­ местной власти купцам, при этом в состав­ гласных дум нередко попадали не самые лучшие представители данного сословия, что отражалась на работе данных городских органов самоуправления. Положение дворянского сословия в городских думах оказалось несколько стесненным, и, поддерживаемое правительством, оно не могло мириться с этим. В итоге государственная власть пришла к выводу о необ-

59

ходимости проведения радикальных­ реформ не только земского, но и городского самоуправления.

Имущественный ценз в Городовом положении 1890 года, по сравнению с предшествующим положением о городском самоуправлении, значительно укрепился­ . Новые требования для участия в городских выборах, сформулированные­ в статье 24 Городового положения от 11 июня 1892 года, лишали избирательных прав не только рабочих и интеллигенцию, но и немалую часть владельцев­ недвижимого имущества и промышленников. Названная статья давала право участия в выборах гласных только российским подданным, не моложе 25 лет от роду, имеющим в течении одного года и более в пределах городского поселения недвижимую собственность, оцененную для взимания городского сбора в сумму: не менее трех тысяч рублей — в столицах, в крупных губернских городах с населением свыше 100 тысяч человек и городе Одессе — не менее полутора­ тысяч рублей; в прочих губернских и областных городах, входящих в состав градоначальств — 1 000 рублей, в небольших городских поселениях — не менее 300 рублей. Также в выборах могли принимать участие лица, содержащие­ в течение одного года и более в городском поселении торгово-промышленные предприятия, требующие получения свидетельства первой гильдии в столицах и первой или второй гильдии — в других городах.

Городовое положение 1892 года отменило трехступенчатую куриальную систему выборов, закрепленную в предшествующем емунормативно—правовом­ актеоформированиигородскихдум. Для производства выборов, в соответствии­ со статьей 34, образовывалось одно избирательное собрание. Данное собрание, при наличии большого числа избирателей, могло быть подразделяе­ мо на избирательные участки по предложению городских дум. Деление города на отдельные избирательные участки могло происходить только с разрешения министра внутренних дел в столицах — Санкт-Петербурге и Москве, а в прочих­ городах — с разрешения губернатора.

60