Теоретические и исторические вопросы государственного управления. Учебное пособие

методов осуществления государственной власти. По мнению А. ГоловистиковойиЮ.Дмитриева,политическимрежимомгосударства называется «совокупность приемов и методов, с помощью которых государственные органы осуществляют принадлежащую им власть»1.ПоопределениюМ.Н.Марченко,«государственныйрежим представляет собой совокупность используемых стоящими у власти группами, классами или слоями общества методов и способов осуществления государственной власти»2.

Большое влияние на вид политического режима оказывают историческиетрадициистраны,авболееширокомсмысле—обще- ственно-политическая атмосфера, складывающаяся подчас вопреки пожеланиям господствующего в государстве слоя или директивным прогнозам. На вид политического режима может оказать воздействиеимеждународнаяобстановка.Наразныхисторическихэтапах формируютсяразличныеполитическиережимы,онинеодинаковыв конкретных государствах одного и того же времени.

Сегодня принято деление политических режимов на два вида:

демократический и антидемократический. Среди антидемократи-

ческих режимов выделяют авторитарный, тоталитарный, деспотический и другие. Признаки демократического режима: разделение властей, политический плюрализм, реализация прав и свобод в полномобъемеит.д.Болееподробноособенностироссийскойдемократии будут рассмотрены в соответствующей главе.

7.Историческиетрадицииуправления.Стремяськмодерни-

зации системы управления, к использованию передового зарубежного опыта в данной сфере, любая страна неминуемо столкнется с существующими традициями управления, накопленными за все время ее существования. Эти традиции обусловлены названными выше объективными факторами, с одной стороны, и особенностями национальной истории, включая специфику личности правителей,сдругой.Воспроизводстводанныхтрадицийнеминуемо,иэто

1 Головистикова А., Дмитриев Ю. Теория государства и права. – М.: Экс-

мо, 2005. – С. 243.

2 Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права. – М.: Проспект, 2006. – С. 204.

21

надо учитывать в процессе управленческой деятельности и ее совершенствовании.ВРоссиисложилисьтысячелетниетрадицииавторитарного управления, самовластия правителей, корыстолюбия чиновников, и изменить ситуация сразу просто невозможно. Для этого понадобится время и многие усилия.

8.Господствующийтипправа.Неразрывнаявзаимосвязьгосударства и права является аксиомой. Естественно, что право тесным образом связано и с управлением. Нормы права определяют структуру системы управления, методы и средства управления, его пределы. Право служит инструментом для государственных органов, эффективным средством управленческой деятельности.

Если рассматривать правовую систему современной России в контексте типологии правовых систем, ее можно отнести к рома- но-германской правовой семье. В пользу этого говорит совпадение основных значимых признаков.

Все страны романо-германской семьи имеют писаные конституции, обладающие высшей юридической силой.

Дляэтойсемьихарактерноделениеправаначастноеипубличное, впервые установленное еще римским юристом Ульпианом. Частное право защищает интересы частных лиц, это гражданское, семейное, торговое право. Публичное право определяет деятельность органов власти и защищает интересы всего общества и государства. Это конституционное, административное, международное, уголовное право.

Романо-германская правовая семья четко разграничивает материальное и процессуальное право.

Основным источником права является закон. Широко распространена кодификация.

Суд не устанавливает нормы права, а применяет их. Некоторые исследователи считают важным учитывать при

выделении и разграничении правовых систем такие критерии, как происхождение и историческое развитие права, своеобразие юридического мышления, специфику правовых институтов, происхождение и способы толкования источников права, идеологическое влияние на право.

22

Учитывая эти критерии, нетрудно убедиться, что развитие права в России имело и имеет свои особенности. Первопричина таких особенностей кроется в географическом положении и исторической судьбе страны.

Находясь на окраине европейской цивилизации, Россия не испытала такого сильного, как Западная Европа, влияния римского права. Поэтому можно утверждать, что в Х–ХVII вв. русское право развивалось главным образом на национальной основе. В этом случае развитие права определялось прежде всего характером и уровнем культурного развития. Российская же культура по своему происхождению является православно-византийской и, как следствие, этикоцентричной. В результате сформировалась такая важнейшая черта правового развития, совпадавшая с одной из черт национального характера, как превалирование этических начал над правовыми. Жить честно совсемне означало для русского человека жить по закону. Во многом правовой нигилизм определялся правовым, вернее, бесправным положением крестьянства, составлявшего подавляющее большинство населения страны. По выражению А.И. Герцена, несправедливость одной половины законов приучила крестьян ненавидеть и другую. Для российской интеллигенции правовые идеалы никогда не имели такой ценности, как для интеллигенции западных стран. Известный русский правовед Б. Кистяковский, писал в сборнике «Вехи», что «русская интеллигенция никогда не уважала права, никогда не видела в нем ценности... а в идейном развитии нашей интеллигенции не участвовала ни одна правовая идея».

Еще одним важным обстоятельством стал сложившийся в результате особенностей исторического развития и долгое время сохранявшийся коллективизм и общинный строй жизни, способствовавшие доминированию коллективного права над правом личности.

Духиндивидуализма,зародившийсявЗападнойЕвропевэпоху буржуазных революций и Просвещения и поддерживавшийся лютеранской и католической церквами, вместе с идеей естественных прав человека привели к развитию и доминированию част-

23

ного права, олицетворением которого стал Гражданский Кодекс Наполеона. В российской же правовой системе всегда доминировало публичное право.

Превалированиепубличногоправаполучилосвоегородавторое дыхание после революции Октября 1917 г., когда на смену православной пришла марксистско-ленинская идеология. В условиях обобществления средств производства сфера гражданско-правовых отношений между гражданами стала неизмеримо меньшей, и понятие частного права в течение десятилетий практически отсутствовало в советской правовой доктрине. Юристы следовали заветам В.И.Ленина,которыйутверждал,что«длянасничегочастноговобласти права нет». Зато еще более возросла роль публичного права, затрагивавшего интересы государства, поскольку именно государство выступало регулятором общественных отношений.

Государственно-правовое развитие России, начиная с ХVIII в., определялосьиещеоднимнемаловажнымфактором,аименноборьбой между отечественной культурной традицией, имевшей византийские корни, и западной культурной традицией, периодические экспансии которой в Россию предпринимались по инициативе ее же собственного правительства. Так было при патриархе Никоне, при Петре I, при его преемниках, частично в период правления Екатерины II, затем в феврале 1917 г., и, наконец, после 1985 г. Народ, являвшийся носителем отечественной культурной традиции, сопротивлялся,осознанноилинеосознанно,иноземнымобычаям,насильственно насаждавшимся государством. А поскольку главным средством регулирования отношений между государством и народом выступает право, неминуемо следовали его модернизация и нередко ужесточение.

В целом особенности российской правовой системы удачно охарактеризовал М.Е. Салтыков-Щедрин, отмечавший, что суровость российских законов смягчается необязательностью их исполнения. Такая ситуация имеет прямое отношение к системе управление, поскольку право служит одним из самых эффективных инструментов управления.

24

Глава 3 ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО

УПРАВЛЕНИЯ В ДРЕВНЕЙ И МОСКОВСКОЙ РУСИ

Система государственного управления дореволюционной России в своем развитии прошла несколько этапов. Они определяются этапами развития государства. Опираясь на традиционные подходы, можно предложить следующую периодизацию:

1)государственное управление в Древнерусском государстве

(IХ–ХV века);

2)государственное управление в период Московской Руси

(ХV–ХVII века);

3)государственное управление в Российской империи (ХVIII – начало ХХ века).

Данная периодизация имеет достаточно общий характер. Внутри каждого периода, в свою очередь, можно выделить отдельные этапы,отличавшиесяопределеннымсвоеобразиемвразвитиисистемы и методов управления. В целом, можно проследить зависимость развития системы управления от эволюции всей государственно-по- литической системы общества, которая неразрывно связана с развитием его производительных сил.

§1. Особенности государственного управления в Древнерусском государстве

Древнерусское государство, возникшее в IХ веке, по форме правления представляло собой раннефеодальную монархию. Государственные функции в это время осуществлял сам князь вместе со своей дружиной. Он собирал налоги, руководил вооруженными силами, осуществлял суд, заключал международные договоры. При князе существовал совет, состоявший из княжих мужей, бояр, старцев и обсуждавший важнейшие государственные вопросы.

25

В отдаленные земли князь назначал посадников. Посадник обладал административными и судебными полномочиями, отвечал за сбор налогов. Определенную роль в политической жизни государстваиграловече—собраниегорожан,нополномочиявеча постепенно сокращались. Первоначально функции веча охватывали нормотворчество, управление и суд. Позднее постепенно за вече остаются такие функции, как призвание и изгнание князей, ряд (договор) с ними, контроль над управлением, высший суд, вопросы войны и мира, международные договоры. Политическое значение веча возрастало при слабом князе и снижалось при сильном. Сохранение в системе органов власти народного собрания и позволяет говорить о раннефеодальном типе древнерусской монархической государственности. Для данного типа характерны такие черты, как зависимость монарха от своего ближайшего окружения, дружины, сращивание дворцовой и государственной систем управления, слабая связь центра и окраин.

Период единого Древнерусское государство (Киевской Руси) сменился периодом феодальной раздробленности. Политический строй Руси периода феодальной раздробленности, по мнению В.О. Ключевского, можно охарактеризовать как феодальную федерацию княжеств. Но, в отличие от федерации в современном понимании этого слова, в основе древнерусской федерации лежал неполитическийдоговор,агенеалогическиймомент—фактпро- исхождения, родства князей. Власть Киевского князя была номинальной. Отношения между князьями регулировались княжескими договорами, княжескими съездами и обычным правом.

Период феодальной раздробленности отмечен оттоком населения из Приднепровья в двух направлениях: на запад и на се- веро-восток и, соответственно, усилением Галицко-Волынского и Владимиро-Суздальского княжеств. В это время происходит такое важное политическое событие, как отделение старшинства от места. Андрей Боголюбский, став великим князем всей Русской земли, не покинул своего удела. В результате ВладимироСуздальское княжество стало к ХIII веку политическим центром

26

русских земель, господствующим над остальной Русью, а город Владимир объявлен новой столицей.

Общественно-политический строй Владимиро-Суздальского княжества характеризовался следующими чертами. Носителем верховной власти являлся князь, в качестве органов управления существовали совет при князе, вече, а также феодальные съезды. Значительное место в системе управления принадлежало княжеской дружине. Среди категорий населения можно выделить бояр, вольных слуг, «детей боярских», а также смердов, закупов, холопов, изгоев, половников, закладников, страдников.

ВСеверо-Восточной Руси устанавливается новый порядок княжеского владения, который, в отличие от очередного, называется удельным. Для него характерны два признака: князья становятся оседлыми владельцами своих земель и изменяется порядок княжеского наследования — теперь князь передает землю по личному распоряжению. По своей сущности каждое удельное княжество представляло собой монархию. Основой державной власти удельного князя стало право частной собственности на удел. Удельный порядок стал переходной политической формой — от национального единства к единству политическому.

Особенностью государственного устройства Галицко-Волын- ского княжества было то, что оно долгое время не делилось на уделы. В политической жизни ведущую роль играли бояре, фактически распоряжавшиеся княжеским столом. Вече важной политической роли не играло.

Вдальнейшем, большое влияние на формирование особенностей системы государственного управления оказало татаро-мон- гольское иго.

По мнению ряда исследователей, татарскому влиянию Русь обязана централизацией государственного управления, аккумуляцией власти у одного лица. Ханы подняли звание Великого князя, дали Великому князю власть и силу. Вместе с татарами на Руси возник институт единовластия, пресечения политических свобод, что повлекло за собой изменение характера русского народа.

27

С установлением ига произошла ликвидация былых вечевых порядков. С ликвидации вечевого порядка «ушло и чувство индивидуальной значимости, осознание человеком личного достоинства и свободы. Раболепство перед высшими, унижение низших стали нормой жизни общества и, к сожалению, качествами русского человека»1. По этому поводу Н.М. Карамзин писал: «Забыв гордость народную, мы научились низким хитростям рабства, заменяющим силу в слабых; обманывая татар, более обманывали друг друга; откупались деньгами от насилия варваров, стали корыстолюбивее и бесчувственнее к обидам, к стыду, подверженные наглостям иноплеменных тиранов»2.

Имело определенные особенности государственное уст­ ройство феодальных республик: Псковской, Новгородской и Вятской.

Новгородцы, например, ввели в свой государственный строй такие важные начала, как избирательность высшей администрации и ряд, то есть договор, с князьями. Посадник, тысяцкий и дажеепископвыбиралисьнавече.Князь,необходимостькоторого диктовалась внешней опасностью (вспомним борьбу Александра Невского с немцами и шведами), крестным целованием скреплял права новгородцев. Князь был в Новгороде высшей правительственной и судебной властью, руководил управлением и судом, скреплял сделки. Но все эти полномочия он совершал не по своему усмотрению, а в присутствии и с согласия посадника.

Посадник избирался на вече и фактически ограничивал власть князя. Компетенция посадников была очень широка. Они командовали ополчением, принимали участие в суде, проводили переговоры с соседними государствами.

Наряду с посадником, важную роль играл тысяцкий, который в Новгороде, в отличие от остальных земель, осуществлял регулирование торговли и был судьей по торговым делам.

1 Пуздрач Ю.В. Становление конституционализма в России. – М.: Ману-

скрипт, 2001. – С. 26.

2 Карамзин Н.М. История государства Российского: в 12 тт. – Т. 5. – М.: Московский рабочий, Слог, 1993. – С. 205.

28

Вече, которое по своей сущности являлось городским собра­ нием, собиралось по звуку вечевого колокола и состояло из свободного мужского населения. Работало вече нерегулярно, но собиралось часто. К компетенции веча относилось принятие законодательства, выборы должностных лиц, установление налогов, объявление войны и заключение мира. Вече обладало и судебной властью.

Проекты решений, обсуждавшихся на вече, готовила городская верхушка — совет господ или «оспода», который имел большее значение в политической жизни города. Фактически власть в городе принадлежала совету, формируемому из бояр и высших чинов городской администрации: посадника, тысяцкого, старых (покинувших должности) посадников и тысяцких, старост городских концов. Возглавлял этот орган владыка.

Поскольку Новгород являлся большим городом, он был разделен на пять районов, называвшихся концами. Во главе концов стояли старосты, концы делились на сотни с сотниками во главе, а также на улицы.

Псков, первоначально зависимый от Новгорода, по мере усиления экономической самостоятельности стал стремиться к самостоятельности политической, и, в конце концов, ее добился. Политические органы Пскова почти не отличались от Новгородских, только в немне былотысяцких, вместо которыхизбиралсявторой посадник. Основным органом власти был совет верхушки псков- скогообщества—«оспода»,князья,какивНовгороде,былифор- мально ограничены в своей власти.

На смену периоду феодальной раздробленности пришел период централизации, связанный с объединением русских земель вокруг Москвы.

После монголо-татарского нашествия вектор развития оте­ чественной государственности оказался повернут в сторону единовластия и самодержавного правления, что было обусловлено не только татарским влиянием, но и восприятием некоторых византийских традиций. В период преодоления феодальной раздробленности и возвышения Московского княжества отмечено уси-

29

лениедеспотическогоначалакняжескойвласти.Витоге,развитие российской государственности пошло по иному, чем в Западной Европе, пути. Подавление личности, доминирование публичного права над частным препятствовало развитию в массовом сознании идей свободы, равенства, индивидуализма, то есть тех идей, которые легли в основу либерализма и конституционализма. Болеетого,проявлениелюбого,особеннополитического­ ,инакомыслия в российском государстве было объектом запретов и гонений­ .

§ 2. Особенности государственного управления в период Московской Руси

Создание центрального и местного аппарата власти единой Московской Руси было закреплено в таком источнике права, как Судебник 1497 г.

Государственные органы делились на центральные и местные. Центральными государственными судебными органами были Великий князь, Боярская дума, путные бояре, чины, ведавшие отдельными отраслями дворцового управления, и приказы. Боярская дума состояла из «введенных бояр» — людей, введенных во дворец Великого князя в качестве постоянных помощников в управлении, бывших удельных князей, возведенных в чин думского боярина, и окольничих — лиц, занимавших высшую придворную должность.

К местным органам относились наместники и волостели. Наместник ставился «на место князя» для осуществления управления и суда обычно на территории города с уездом. Наместники и волостели назначались князем из бояр на определенный срок, обычно на год, и находились на содержании населения, которое предоставляло им так называемый «корм». Отсюда они и получили название «кормленщиков».

ВысшаявластьвроссийскомгосударствепериодаХVI–ХVIIве- ков осуществлялась великим князем и Боярской Думой. Боярская

30