Теоретические и исторические вопросы государственного управления. Учебное пособие

Дума являла собой совет представителей феодальной аристократии с большим кругом судебных и административных полномочий. По мнению В.О. Ключевского, главной функцией Боярской Думой была функция законодательная, каждый новый закон того времени исходил из Думы с пометкой: «Государь указал, и бояре приговорили». Особенно увеличилось значение Боярской Думы в годы малолетства Ивана IV, когда бояре обсуждали вопрос о походе против крымского хана, другие важные внешнеполитические и иные дела. Боярская дума осуществляла общее управление приказами, надзор за местным управлением, вела переговоры с иностранными послами,занималасьземельнымиделамиистроительствомвооруженных сил. Порядок назначения на думские должности определялся системой местничества, то есть зависел от знатности рода. Как правило, в Думу входило небольшое число знатных аристократических фамилий: Глинские, Бельские, Оболенские, Мстиславские, Шуйские, Шеины, Морозовы, Воронцовы. Княжеские фамилии давали почти четыре пятых членов Думы. Постепенно состав Боярской думы расширялсязасчетпривлеченияпредставителейдворянстваидьяков.В итоге в думу входили представители четырех думных чинов: бояре, окольничьи, думные дворяне и думные дьяки. Думными дворянами становились рядовые дворяне, получавшие этот чин за личные заслуги, преданность и долгую службу государю. Немалое число людей вошло в состав Боярской Думы благодаря родству с царями по женской линии.

Думские дьяки выслуживались из простых дьяков, были малочисленны, но играли большую роль в делах управления. Некоторые из них дослуживались до чинов думного дворянина, окольничего и боярина.

Число членов Боярской думы менялось, ее аристократический характер сохранялся. Обычно Дума собиралась не в полном составе. Решение Думы становилось законом. Но она выступала не только в качестве законодательного органа, но и распорядительного и контрольного учреждения. Председательствовал в Думе царь, а в его отсутствие кто-либо из знатных бояр.

31

Заседания Думы продолжались порой в течение целого дня, но часто она собиралась не в полном составе. Обычно обсуждали и решали наиболее важные государственные дела: объявление войны и заключение мира, сбор налогов, принятие новых законов, рассмотрение важных жалоб. Дума контролировала дипломатическую переписку, принимала иностранных послов. Решения Думы утверждались царем.

С середины ХVI в. начинается новый период в истории государства, который в отечественной историографии называется периодом сословно-представительной монархии. Сословно-пред- ставительная монархия — это форма правления, при которой власть государя в определенной степени ограничена наличием какого-либо органа сословного представительства. Через этот орган власть имеет возможность обращаться к обществу и узнавать об общественных запросах.

Сословно-представительная монархия как форма феодального государства характеризуется следующими чертами:

Ликвидируется вассалитет, вассалы превращаются в подданных великого князя;

Важную роль играет Боярская Дума, в которую входят представители боярства, дворянства и чиновничества;

Важнейшие вопросы решаются на земских соборах, которые представляют интересы основных сословий;

Дворцово-вотчинная система управления заменяется системой приказов;

Система кормления заменяется системой губного и земского самоуправления.

В европейских странах монархия с сословным представительством возникает в период зрелого феодализма. В Англии органом сословного представительства стал парламент, во Франции — Генеральные штаты, в Испании — кортесы, в Польше и Чехии — сейм, в Германии — рейхстаг, в Швеции — риксдаг. В России органом сословного представительства стали земские со-

боры.

32

Вотличие от соответствующих органов в европейских странах,земскиесоборынебылипостояннымучреждением,неимели определенной законом компетенции. Они не обеспечивали прав

иинтересов всего народа. Роль третьего сословия была гораздо слабее по сравнению с аналогичными учреждениями западноевропейских стран. Фактически земские соборы не ограничивали, как представительные учреждения Европы, а укрепляли власть монарха.

КрупнейшийисследовательисторииземскихсоборовЛ.В.Черепнин насчитал 57 соборов. Не исключено, что их было больше. Как правило, на соборах присутствовали представители духовенства, боярства, дворянства, дьячества и купечества. Сохранились данные о составе собора 1566 г.: от Боярской думы 30 человек, от духовенства 32 человека, дьяков и приказных — 33 человека, дворян — 20 человек, торговых людей — 75 человек.

По мнению Л.В. Черепнина, земские соборы условно можно разделить на четыре группы: 1) созванные царем, 2) созванные царем по инициативе сословий, 3) созванные сословиями или по их инициативе в отсутствие царя, 4) избирательные на царство. Большинство соборов принадлежит к первой группе.

Земский собор не превратился в законодательное учреждение, парламент западного типа, он с самого начала был обречен на роль послушного орудия в руках самодержавия, выполняя, скорее, законосовещательные функции. Большая часть населения была полностью отстранена от участия в земских соборах.

Впериод правления Ивана IV Грозного, который стал первым официальным царем (коронация состоялась в 1547 г.), был проведен ряд важных государственных реформ. Необходимо отметить военную реформу (создание постоянного стрелецкого войска с огнестрельным оружием — пищалями), податную реформу (введение единой системы поземельного налогообложения), земскую реформу, ликвидировавшую, в основном, систему кормлений

ит.д. Большое значение имело создание центральных органов управления по ведомственному признаку — приказов. Разрядный

33

приказ заведовал комплектованием армии и ее денежным содержанием, а также вел запись всех служилых людей в государстве и их жалованья. Он назначал ряд государственных чиновников: наместников, волостелей, послов, воевод, разбирал дела о местничестве. Поместный приказ заведовал государственными землями, раздаваемыми в поместья, выдавал акты на право владения землей, рассматривал споры служилых людей по земельным делам. Оружейный приказ заведовал изготовлением и хранением оружия. Важное значение в системе государственного управления имел Казенный приказ. Его главой являлся казначей, который ведал дипломатическими сношениями, холопьими, поместными, ямскими делами. Приказ Большого Дворца занимался снабжениемцарскогодворавсемнеобходимым,заведовалвсемидворцовыми имениями и руководил дворцовой службой. Разбойный приказ являлся высшей судебной инстанцией по уголовным делам, судил пойманных с поличным разбойников и тех, кого в повальном обыске назвали “лихими людьми”, устраивал и содержал тюрьмы. Также известны Челобитный приказ, Конюшенный приказ, Ловчий приказ, Посольский приказ, Ямской приказ и некоторые другие. Образование приказов и другие реформы способствовали укреплению централизованного государства.

Губное управление. Возникшие в ходе преобразований 30–40-х гг. шестнадцатого столетия органы губного са­ моуправления стали важным звеном в местном управлении до конца XVII в., сосредоточив в своих руках всю полноту власти по управлению подведомственной­ территорией.

Возглавлял губное ведомство губной староста. Центральная власть, возлагая на старост всю ответственность за проведение карательной политики­ на местном уровне, вводила определенные цензовые ограничения для занятия этой должности: социальная принадлежность, имущественный ценз и ценз грамотности­ . Государство не допускало занятия должности губного старосты пред­ ставителями из низших категорий населения, так как она имела и государственное­ значение. В основе избрания лежал классовый

34

принцип — старосты­ избирали из детей боярских и дворян, то есть из той группы господствующего класса, на которую в пер­ вую очередь опиралось правительство в своей борьбе за укрепление централизованного­ государства.

В документах ХVI в. говорилось, что губным старостой должен быть состоятельный и грамотный дворянин. Это было связаностем,чтоглавагубноговедомстваотправлялсвоиобязанности безвозмездно­ , так как получение им жалованья за службу законодательством не предусматривалось. Другие выборные (целовальники, сторожа) получали за службу особое материальное вознаграждение. В то же время, законодателем не было предусмотрено даже какого-либо поощрения старосте за добросовестное выполнение своих обязанностей­ , как это было в отношении земских старост. Поэтому в губных грамотах постоянно указывается на необходимость соблюдения требования о «прожиточности» претендента в губные старосты.

Основным принципом формирования губных учреждений был принцип выборности представителей от местного общества, как наиболее соответствующий­ духу складывающейся в России сословно-представительной монархии­ . Однако при утверждении на должность главы губного ведомства иногда допускались отступления от выборного начала. Например, назначались старосты в северные города в силу отсутствия там служилых­ людей и преобладания черных земель.

Если занимать должность губного старосты могли представители не от всех групп населения, то в его выборах должно было участвоватьвсенаселение­ округа:дворяне,детибоярские,вседуховные власти, посадские люди и крестьяне. Хотя случались такие выборы, в которых принимали участие одни служилые люди и духовенство или же только дворяне и дети боярские­ .

Срок полномочий старосты определен не был. Неограниченность сроков приводила к тому, что должности на много лет закреплялись за определенными лицами. Сменить старосту само земство­ не могло, несмотря на то, что оно его выбрало. Причем,

35

даже жалобы на многочисленные злоупотребления не всегда влекли к отставке выборных­ .

Вторым лицом в губном аппарате был губной целовальник, выбирался который только сошными людьми: посадскими и крестьянами. Эти выборы производились­ по указанию губного старосты.

Письменной частью в губной избе заведовал губной дьяк, или подьячий, являвшийся далеко не второстепенной фигурой в аппарате губного ведомства­ . Необходимым условием для занятия этой должности служил определенный­ уровень грамотности. Занимали должность дьяка либо по выбору, либо по найму. Лицам, занимающим эту должность, предоставлялось определенные­ льготы. Так, дворы губных дьяков относились к числу нетяглых, то есть не подвергались налогообложению. Кроме этого, дьяк за выполняемую работу так же, как и целовальник, получал вознаграждение.

При губной избе находились также прежние сельские или городские полицейские власти: сотские, пятидесятские и десятские, являвшиеся низшими выборными лицами в ведомстве. Выбирались они самими жителями­ и приводились к присяге губными старостами. Перечисленным­ выборным предписывалось преследовать разбойников и татей, наблюдать за приезжими, а также выполнять и другие обязанности полицейского­ характера.

В целом, основными обязанностями избираемых губных органов, был сыск и расправа с «лихими людьми» — разбойниками, а позже и татями. Кроме того, губные старосты призваны были не только вести на местном уровне борьбу с преступными элементами, но и пресекать­ любые антифеодальные выступления крестьян и посадских низов, которые­ центральной властью также рассматривались как «грабеж» и «разбой», посягающие на феодальную собственность и представляющие угрозу дальнейшему развитию феодального государства.

Наряду с расширением с середины ХVI века компетенции губных органов в судебной области, губные старосты начинают привлекаться к выполнению­ дел; выходящих за рамки их прямых

36

обязанностей и становятся исполнителями­ всевозможных правительственных распоряжений, что наиболее­ отчетливо проявилось впериодопричнины,когдаименногубнымстаростамкактвердой руке дворянского самоуправления поручалось проведение­ опричных переделов и описаний земель. Все это превратило губные органы в наиболее важный и приемлемый с точки зрения центральной власти органы местного управления, которым­ можно было поручать проведение самых различных дел.

§ 3. Система приказного управления

В следующем, ХVII веке, развитие государства продолжалось по пути дальнейшей бюрократической централизации. Число приказовдостигло80,нопостоянныхбыловдвоеменьше,остальные возникали по мере надобности и затем исчезали. Четкое разделение функций между приказами по-прежнему отсутствовало. Одни ведали какой-либо отраслью управления в масштабе всей страны, другие могли заниматься теми же вопросами на определенной территории.

Ряд приказов имел общегосударственную компетенцию. Первое место среди них принадлежало Разрядному приказу или Разряду. Он распределял служилых людей на службу по военному, гражданскому и придворному ведомствам, вел списки всех дворян по городам и уездам. Дворянская служба начиналась с 15 лет: в таком возрасте определяли служебную пригодность, назначали жалованье, земельное (поместье) и денежное.

Время от времени на местах представители Разряда «разбирали» служилых людей: знакомились с их материальным­ положением, качеством и количеством вооружения­ и снаряжения служилого человека и его слуг. Результаты «разбора», заносившиеся в особые «разборные десятни» (списки), показывали: сколько служилых людей могут и должны явиться на службу «людно, конно и оружно».

37

Определение места службы, количества ратников тоже производилось Разрядным приказом. Он направлял их в полки на фронты военных действий, в южные города для обороны границы от нападений крымцев. Эти южные города (к югу от Оки) полностью подчинялись Разряду: приказ получал с них все доходы­ , решал там административные дела и вершил суд.

Поместный приказ ведал поместными и вотчинными­ землями центра Европейской России, где располагались­ земельные владения феодалов — поместья, которыми­ они владели на условном праве (после прекращения­ дворянином службы эта земля возвращалась в царскуюказну),ивотчины(безусловные,наследственные­ владения).

ЕслиРазрядопределялпоместный«оклад»дворянина­ —размер его земельного владения, то Поместный­ приказ выделял реальную «дачу»изналичногоземельногофонда.Обычновтораясущественно отличалась­ от первого: помещик получал меньше положенного­ оклада, а потом добивался от властей «придачи», за участие в походах и подавлении «бунтов», за «кровь и раны» и т.д.

Поместный приказ контролировал сделки на поместные­ земли и крестьян («мены», «сдачи» и др.), перевел, по указаниям верховной власти, части поместной­ земли в вотчину, изменения в самом вотчинном­ землевладении. Разбирал все спорные судебные дела между служилыми людьми по отечеству.

Это учреждение организовывало опись земель. Его результатом было составление писцовых и переписных книг с их сведениями о землях, угодьях, населении, его хозяйственных занятиях. По ним с тяглых людей исчисляли­ и взимали налоги. Они же служили свидетельством­ «крепости» крестьян своим помещикам и вотчинникам­ , основанием для их окончательного закрепоще­ ния по Соборному уложению 1649 года и сыска беглых крестьян после его принятия. Приказ создавал и посылал­ в разные места отряды во главе с сыщиками, и они кнутом добивались возвращения владельцам многих тысяч беглых.

Ямской приказ обеспечивал организацию ямской службы — почтовой связи для нужд государства. Ему подчинялись ямские

38

слободысямщиками,которыеобслуживалиподводамиилошадьми казенных гонцов. Ямщики за свою службу получали жалованье и прогон­ные деньги. В приказ шли ямские деньги: один из налогов, собиравшихся с тяглого населения.

Казенным каменным строительством, заготовкой для него материаловзанималсяПриказКаменныхдел.Онведалзаписными ремесленниками — каменщиками­ , обжигальщиками, кирпичниками, подвязчиками.

Монастырский приказ, созданный в 1650 году, управлял­ хозяйственными делами монастырей и церковных­ иерархов (митрополитов, архиепископов, епископов­ ), собирал налоги с населения их многочисленных владений, разбирал спорные судебные дела. Это учреждение получило подобные функции по Соборному­ уложению;донегоонинаходилисьвПриказеБольшогодворца.Монастырское ведомство, появление­ которого связано с общим курсом светскойвласти­ наподчинениесебецерковногоуправлениявинте­ ресах дворянства, существовало только при жизни царя Алексея Михайловича: в 1677 году приказ упразднили, но в 1701 году, с началом церковной реформы Петра I и частичной секуляризации владений духовных феодалов­ , его восстановили.

Три приказа ведали финансами. Приказ Большого прихода собирал через своих представителей на местах таможенные доходы, наблюдал за мерами длины и веса. Правда, в 1665 году таможни южных городов пе­редали Разрядному приказу.

Приказ Новой четверти, или Новая четь, ведал кабацкими­ сборами в Москве и южных городах, вел борьбу с незаконной продажей вина и табака.

Приказ Большой казны имел широкие полномочия: в его подчинении была казенная промышленность и торговля, сами торговцы — гости, торговые люди Гостиной­ и Суконной сотен; наконец, Денежный двор, то есть чеканка монеты. Указом от 22 октября 1680 года ему передали таможенные и кабацкие сборы, изъяв их из ведения других приказов.

Некоторые приказы ведали судебными делами. Разбойный приказ, занимающийся уголовным делопроизводством­ , разбирал

39

дела об убийствах, разбоях, кражах по всей стране, кроме Москвы; Земский приказ ведал уголовными­ делами, а также осуществлял полицейскиефункции в столице. Но, помимо этих двух, суд над отдельными группами населения или на определенной­ территории вершили другие приказы. Политические­ , должностные преступления тоже разбирались в разных учреждениях.

Для бояр и дворян создали Владимирский и Московский судный приказы. Делами о несвободных людях, холопах, принадлежавших тем же феодалам, занимался Приказ Холопьего суда (закабалением свободных­ людей боярами и дворянами, спорами о холопах­ , сыском беглых холопов, подавлением их протеста­ ). Всякие записи, служилые кабалы на холопство проверялись и регистрировались в приказе. В случае несостоятельности должника кредитор получалего«взаживголовоюдоискупу»(доотработкидолга),иакт об этом тоже записывался в Приказе Холопьего суда.

В Челобитенном приказе судились начальники, дьяки, подьячие, сторожа самих приказов. Он же выступал­ в роли высшей апелляционной инстанции по судебным­ делам всех остальных приказов. Приказ как бы стоял над другими учреждениями. Сходные, но более широкие функции имел Приказ тайных дел, контролировавший­ деятельность всех государственных учреж­ дений, послов, воевод; ему же подчинялось все хозяйство­ царской фамилии. Существовал он, правда, недолго: с 1654 года до смерти Алексея Михайловича (1676 год).

Компетенция нескольких приказов носила областной­ характер. Пять из них, так называемые четверти:

Владимирская, Галицкая, Костромская, Новгородская (Ниже- городская)иУстюжская—собиралиналоги,осуществляли­ управление и суд на определенной территории­ . Собранные деньги эти приказы расходовали на общегосударственные нужды, например, платили жалованье служилым людям. В распределении городов по четвертям царила чересполосица: Можайск и Руза подчинялись Устюжской­ четверти, Боровск и Калуга — Владимирской, Алексин и Малоярославец — Костромской и т.д.

40