Теоретические и исторические вопросы государственного управления. Учебное пособие
.pdfсодержанию отличаются рядом характерных особенностей. Специализация государственно -служебной деятельности определяется в зависимости от функциональных особенностей государственного органа, предмета его ведения и соответствующей профессионально-образовательной квалификации госслужащих. Такие государственные органы образуются специальными нор- мативно-правовыми актами и в соответствии с ними создается и функционирует государственная служба рассматриваемых видов. К специализированным видам государственным службы, согласнодействующемузаконодательствуисложившейсясистемегосударственных органов, можно отнести: дипломатическую государственную службу (МИД), налоговую государственную службу, правозащитную государственную службу (в аппарате уполномо ченного по правам человека); контрольно-надзорную государственную службу — в контрольно -надзорных органах (Счетная палата), сотрудники которых в силу служебных обязанностей соприкасаются с населением, взаимодействуют с должностными лицами и другими представителями предприятий, учреждений и организаций , осуществляют специальные контрольно-надзорные функции, являясь представителями власти; финансово-кредит- ную государственную службу — в финансово -кредитных органах (Центральный банк РФ, Федеральное казначейство ); альтернативную гражданскую службу, предусмотренную в соответствии с Конституцией РФ.
Специальные функции и специальная компетенция присущи также государственным органам, которые призваны заниматься правоохранительной деятельностью . Она осуществляется путем применения юридических мер воздействия в строгом соответствии с законом и при неукоснительном соблюдении законодательно установленных порядка, правил и процедур. Именно на такие органы возложены задачи обеспечения законности и обеспечения правопорядка.
Многогранность государственной службы в правоохранительных органах проявляется в относительном разнообразии вы-
141
полняемых социальных функций, содержание которых определяется основными направлениями данного вида государственной деятельности: осуществление правосудия и судебного контроля (в том числе и конституционного), реализация прокурорского надзора, выявление и расследование правонарушений , применение мер ответственности, оказание юридической помощи и организация деятельности правоохранительных органов.
Военная служба — это особый вид федеральной государственной службы РФ в составе частей и учреждений Вооруженных Сил, других войск и военных структур России.
Военную государственную службу отличает от гражданской ряд особенностей, которые, как уже было отмечено, присущи также некоторым видам правоохранительной службы. Эти отличия характеризуются следующими признаками: а) особыми условиями труда, сопряженными с риском; б) профессиональной спецификой;в)служебнымиобязанностями —защитажизнииздоровья людей, обеспечение безопасности граждан, материальных ценностей; г) наличием особых дисциплинарных уставов, положений о дисциплине, учитывающих особенности должностных функций и условия службы сотрудников таких госорганов ; д) особыми условиями и порядком поступления на службу, ее прохождения (соблюдение более строгих правил несения службы, связанных с поддержанием дисциплины, необходимостью субординации,
выполнения приказов, преодолением порой критических физических и психологических нагрузок, постоянной готовностью к ним и т.п.), а также присвоением специальных званий, проведением испытательного срока, аттестации, прекращения службы; е) умением обращаться с оружием и спецсредствами; ж) наличием определенного в нормативных административно-правовых актах статуса военнослужащих с установленным кругом прав, обязанностей, дисциплинарной ответственности, особым порядком привлечения к юридической ответственности (прежде всего, административной и материальной), з) обеспечением денежным содержанием, социальными льготами; и) ношением Форменной одежды, знаков различия и другой внешней атрибутикой.
142
Организация государственной службы имеет ряд особенностей. Речь идет, во-первых, об особых условиях труда, во-вторых, специ- альнойпрофессиональнойподготовке,в-третьих,обособомпорядке прохождения службы, в-четвертых, о специфике служебной дис циплины, в-пятых, об особенностях статуса и полномочий.
Дляотдельныхвидовгосударственнойслужбывсоответствии с федеральными законами вводятся квалификационные разряды, классные чины, воинские звания, дипломатические ранги.
В настоящее время понятие «государственная служба» ис пользуется в двух смыслах — широком и узком. В широком смысле она обозначает профессиональную деятельность в любых государственных организациях: в органах государственной власти, на государственных предприятиях и в государственных учреждениях. В узком смысле государственная служба — это лишь аппаратная деятельность в органах государственной власти. В Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» понятие «государственная служба» используется только в узком смысле этого слова, хотя в некоторых других государственных нормативных актах и в публикациях разного рода понятие «государственная служба» используется и в широком смысле слова.
Таким образом, государственная служба — это аппаратная деятельность в органах государственной власти, профессиональная, но вспомогательная деятельность в структуре государственного управления.
Несмотря на продолжающееся реформирование, ситуация с государственной службой далека от идеальной.
Как отмечает Г.В. Атаманчук, «Когда В.В. Путин пришел к власти и стал Президентом Российской Федерации, то он тут же обнаружил, что после пяти лет действия законодательства о государственной службе в стране, по существу, нет государственного управления: нет конституционного поля, согласованного законодательства,нетвертикалиисполнительнойвласти,слабасудебная дисциплина и прокуратура, отсутствует государственная дисци-
143
плина, многие структуры коррумпированы, развиты сепаратизм, местничество и многие другие крайне негативные явления»1.
По мнению А.И. Турчинова, «для нынешнего состояния государственной службы характерны:
–заторможенность процесса развития правовой базы;
–неэффективность системы управления…
–правовая и кадровая автаркизация вследствие существующего нормотворчества субъектов РФ;
–не разработанность государственной кадровой политики и, как результат, отсутствие единой нормативно-правовой базы для реализации кадровых технологий, стабильности кадрового состава,егосоциальнойзащищенности,блокирующихмеханизмовдля кадрового волюнтаризма и правового нигилизма;
–весьма слабая научно-методическая обеспеченность, недостаточное использование информационных технологий в управлении государственной службой РФ»2.
Доверие населения к государственной власти определяется двумя основными моментами:
а) целями, которые она ставит, и тем, насколько соответствуют эти цели интересам населения, входящих в его состав социальных групп и слоев,
б)эффективностьюуправления ,тоестьтем,насколькоуспешно эти цели достигаются3.
Расхождение целей, официально провозглашаемых в интересах народа,странывцелом,ицелейподлинных,которыеотвечалиинте ресам возникшей под опекой государства и постоянно подпитываемойгосударственнымисредстваминовойбуржуазииивысшегослоя
бюрократии, порождают у населения страны недоверие к власти. Одним из наиболее острых является вопрос о безудержном
разбухании бюрократического аппарата. Для России эта пробле-
1 Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. – М.: Изд-во РАГС, 2004. – С. 70.
2 Турчинов А.И. Какой быть государственной службе // Государственная служба. – 2001. – № 1. – С 87.
3 Руткевич М. Власть: кризис доверия // Власть. – 1999. – № 4. – С. 62.
144
ма стала особенно злободневна на фоне растущего отрыва государственной власти от реальных нужд российского населения. Все это происходит без разработки научно обоснованной методологии и методики определения оптимальной структуры государственных органов, необходимой численности госаппарата и эффективности его деятельности.
В настоящее время прослеживается устойчивая тенденция власти к укреплению самой себя. Об этом свидетельствуют меры, предпринимаемые Президентом и его Администрацией, и направленные на построение властной вертикали.С одной стороны, это повышает роль и значение государственной службы, предъявляет к ней повышенные требования. С другой стороны, все проводимые социологические исследования отмечают наличие у населения оценок системы власти как авторитарной, удаленной от человека и общества.
Выдвижение новых кадров в государственный аппарат происходит стихийно, без учета современных требований к ним, без глубокого, научно обоснованного анализа уровня профессиональной подготовки, как и прежде, по принципу личной преданности, бытовой дружбы, землячества, с учетом оказан ных услуг в периоды выборных кампаний и т.п. В результате государственный аппарат заполняется профессионально слабо подготовленными кадрами, случайными людьми. Это наносит ощутимый материальный и моральный вред государству и обществу.
По данным социологического опроса, проведенного РАГС в 2003г., по мнению российских граждан, в основе профессиональной мотивации госслужащих лежит стремление занять престижное место в обществе (53,6% опрошенных), получить гарантии стабильного положения и постоянной работы (38,2%), открыть для себя возможности служебного роста (36,0%). Вторая по значимости группа мотивов — это повышение материального благополучия (51,7%), приобретение полезных связей — 33,7%, заработать высокую пенсию — 28,1%. Такие основания мотивации,
145
как стремление реализовать свои профессиональные качества и принести пользу обществу — 7,4 % и 7,2%1.
Современное реформирование государственной службы должно устранить следующие негативные явления:
–нарушение принципа единства государственной службы и системы управления ею на федеральном и региональном уровне;
–неразработанность законодательных механизмов взаимосвязи государственной и муниципальной службы;
–противоречия и пробелы, существующие в законодательстве Российской Федерации о государственной службе;
–несоответствие социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности;
–низкую эффективность деятельности государственных органов;
–слабое использование современных технологий государственного управления, в том числе отвечающих реализации масштабных государственных программ и проектов;
–низкую эффективность правовых и организационных мер контроля деятельности государственных органов со стороны гражданского общества;
–недостаточную эффективность кадровой политики в сфере государственной службы;
–сохранение консервативной системы подготовки и профессионального развития государственных служащих;
–недостаточную ресурсную обеспеченность государственной службы.
Важным шагом на пути реформирования государственной службы стало принятие Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации».
Статья 1 названного выше Федерального закона уточняет прежнее определение государственной службы. Под ней понимается профессиональная служебная деятельность граждан Россий-
ской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:
1 См.: Государственная служба. – 2005. – № 6. – С. 39–40.
146
–Российской Федерации;
–федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов (далее — федеральные государственные органы);
–субъектов Российской Федерации;
–органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;
–лиц, замещающих должности, установленные Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;
–лиц, замещающих должности, установленные конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации, для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.
Взаконе четко разграничены понятия федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Федерации. Кроме того, обозначен ряд принципиальных вопросов государственной гражданской службы, включая, в частности, порядок утверждения перечней должностей федеральной государственной гражданской службы, реестра должностей государственной гражданской службы субъектов Федерации, определение федерального государственного служащего и государственного служащего субъектов Федерации и др.
Деятельность, которой занимаются государственные служащие, названа в Законе служебной, а не трудовой. Речь идет о том, что отныне основой регулирования государственно-служебных отношений становится собственно служебное законодательство,
ане законодательство о труде, которое лишь дополняет первое, служебное. Отсюда следует новшество: фактически новым Законом установлен принцип дальнейшего формирования государственной службы. От принципа найма она трансформируется в формирование по принципу карьеры. Оба принципа противо-
147
положны. Если найм стирает границу гражданского общества и государства и отнюдь не способствует безусловному главенствованию публичного интереса, то принцип карьеры — это как раз основа построения государственной службы, где публично-пра- вовые интересы становятся безусловно доминирующими, а возможность так называемого бокового входа на государственную службу, без предварительного прохождения ее нижних этажей заметно ограничивается.
Статья 2 Федерального закона устанавливает, что система государственной службы включает в себя следующие ее виды:
–государственная гражданская служба;
–военная служба;
–правоохранительная служба.
Часть 2 данной статьи устанавливает, что государственная гражданская служба подразделяется на федеральную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации. Что касается военной и правоохранительной государственной служб, то они могут быть только федеральными.
Законодатель определил собственные принципы формирования системы государственной службы. В данном случае они имеют высокую значимость, поскольку позволяют установить основополагающие начала единого и не подлежащего дроблению государственного института — государственной службы. К этим принципам относятся следующие:
–федерализм, обеспечивающий единство системы государственнойслужбыисоблюдениеконституционногоразграничения предметовведенияиполномочиймеждуфедеральнымиорганами государственнойвластииорганамигосударственнойвластисубъектов Российской Федерации (далее — государственные органы);
–законность;
–приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность признания, соблюдения и защиты;
148
–равный доступ граждан к государственной службе;
–единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;
–взаимосвязь государственной и муниципальной службы;
–открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества
одеятельности государственных служащих;
–профессионализм и компетентность государственных служащих;
–защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических
июридических лиц.
Статьей5установленопонятиегосударственнойгражданской службы. Она представляет собой вид государственной службы, состоящий в профессиональной служебной деятельности граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.
Следовательно, федеральная государственная гражданская служба — это профессиональная служебная деятельность граждан на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.
Важная проблема современной государственной службы — это стремительный прост числа государственных служащих. По этому показателю Российская Федерация значительно обгоняет Советский Союз. Но рост числа госслужащих не сопровождается повышением качества работы государственного аппарата.
149
Глава 11 СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ
РАЗВИТИЯ УПРАВЛЕНИЯ
§1. Современные проблемы развития системы управления
вРоссии
Система государственного управления в современной России активно развивается. При этом особенностью такого развития является ситуация постоянного поиска новых форм и направлений управленческого воздействия на общественные отношения.
Средивсегокомплексапроблем,которыестоятпередгосударством и препятствуют эффективному управлению, выделим три наиболее значимых.
Первая — методологическая проблема. Правящие круги не всегда имеют четкое представление о том, какой должна быть система управления в условиях современной России, как в управлении должны сочетаться различные методы, как соотносить принципы демократии с традиционным российским тяготением к авторитаризму. Более подробно данный аспект рассмотрен в главе о демократии.
Вторая, очень острая проблема — это проблема коррупции. В своем послании Федеральному Собранию Российской Федерации президент Российской Федерации Д.А. Медведев сказал: «Для свободного, демократического и справедливого общества враг номер один — это коррупция»1. Коррумпированная государственная власть превращается в носителя опасности для прав и свобод человека и гражданина, усугубляет бедность населения. Коррупция характеризуется тем, что цели, установленные правом, подменяются корыстными интересами должностных лиц.
1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 5 ноября 2008 г. // Официальный сайт Президента Рос-
сийской Федерации. URL: www.kremlin.ru (дата обращения: 20.04.2010 г.).
150