Теоретические и исторические вопросы государственного управления. Учебное пособие

ляются основными субъектами государственного (или муниципального) управления.

Государственное управление нельзя полностью отождествлятьсдеятельностьютолькоисполнительныхорганов.«Сегодня государственное управление в различных формах осуществляют все органы государства, а не только исполнительные»1.

Втожевремя,можносогласитьсясмнениемпрофессораИ.Н. Барцица, который пишет: «Проблема в том, что существующая­ в России система органов государственной власти сегодня еще не сложилась в эффективно функционирующую систему государственных институтов. Многие из этих органов далеко не по всем критериям соответствуют своим зарубежным аналогам. За европейскими понятиями и названиями органов, которые мы употребляем, нередко не существует соответствующих этим понятиям субъектов»2.

Для характеристики системы государственного управления применяются некоторые основополагающие понятия.

Государственная управленческая деятельность — это осуществление субъектами исполнительной власти, а также иными звеньями государственного управления (государственными служащими и должностными лицами) функций государственного управления;

Область государственного управления — это сгруппированные по признаку основного назначения отрасли государственного управления (управление экономической сферой, управление в со- циально-культурнойиадминистративно-политическойобластях); Отрасль государственного управления — это система звеньев органов управления, объединенных общностью объекта управления (управление промышленностью, транспортом, сельским хозяйством, строительством, внутренними и внешними делами, образованием, здравоохранением, финансами, обороной, связью,

1 Журавлева И., Комаров А. Государственное управление как функция государства // Право и жизнь. – 2000. – № 25. – С. 36.

2 Барциц И.Н. Модернизация государственного управления в России в условиях административной реформы. – М.: РАГС, 2008. – С. 4.

11

железными дорогами, лесным хозяйством). Разнообразие функций государственного управления обусловливает и наличие многочисленных и разнообразных отраслей и сфер государственного управления;

Сфера государственного управления — это комплекс организационных отношений по поводу осуществления межотраслевых полномочий специального назначения (например, стандартизация, сертификация, метрология, государственная статистическая отчетность, планирование). В этих сферах органы государственного управления осуществляют контрольно-надзорные полномочия в установленных законом масштабе и границах;

Орган государственного управления (исполнительной власти) — это субъект исполнительной власти, который непосредственно осуществляет функции государственного управления в установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами пределах, наделен соответствующей компетенцией, имеет определенную структуру и управленческий персонал.

Среди основных общих методов управления можно выделить

субординационный и координационный.

Первый связан с более жесткой управленческой структурой, с отношениями властной вертикали, субординации и подчинения, с императивными нормами. Второй предполагает горизонтальные управленческие связи, преобладание диспозитивных норм и дозволительной направленности регулирования.

Оба этих метода всегда сосуществуют в государстве, но один из них преобладает. Представляется, что такое преобладание зависит от типа политического режима. При демократическом режиме доминирует координационный метод, при авторитарном и тоталитарном — субординационный.

Соотношение этих методов определяется и непосредственной сферой управления. В некоторых областях жизнедеятельности общества и государства более предпочтительным является координационный метод, в других сферах более эффективным оказывается субординационный.

12

Субъектом государственного управления является государство. Именно государство осуществляет управление как свою основную, общую функцию.

Государственное управление основано на следующих принципах:

1. Принцип суверенитета.

Обладая внешним и внутренним суверенитетом, государство самостоятельно в вопросах управления, оно предстает как высшая власть на определенной территории, как властно-организую- щая сила для всего населения.

2. Принцип развития.

Государственное управление направлено на постоянное развитие общества и самого государства. Это та ситуация, когда оставаться на месте — значит быть отброшенным назад. Поэтому вся управленческая деятельность государства, в конечном счете, направлена на движение вперед, на достижение новых результатов в экономике, политике, культуре.

3. Принцип безопасности.

Социум нуждается в безопасности. Безопасность составляет одну из наиболее важных его потребностей. Поэтому одной из важнейших целей государственного управления является достижение определенного уровня безопасности. Вся управленческая деятельность должна сверяться с принципом безопасности, не нарушать его постулаты, не создавать новых угроз для общества, личности и самого государства.

4. Принцип демократизма.

Государственное управление должно осуществляться на основе народовластия и разделения властей, то есть на демократических основах. Государство должно служить обществу, значит, цель управления — в первую очередь, благо общества, а не самого государства и его чиновников.

5. Принцип законности.

Государственное управление в государстве, провозгласившем себя правовым, должно осуществлять на основе строгого и не-

13

уклонного соблюдения законности. Законность как состояние упорядоченности общественных отношений, основанное на законе, касается всех и каждого, не только рядовых жителей, но, в первую очередь, действий государственных органов и государственных чиновников.

Цель любого управленческого воздействия — привести управляемый объект в желаемое состояние.

Цель государственного управления — достижение упоря-

доченного состояния общественных отношений и оптимальной деятельности самого государства.

Понашемумнению,этацельникогданеможетбытьдостигнута окончательно, в полной мере, исключающей необходимость дальнейшего управленческого воздействия. Управление может только приближать к этой цели, стимулируя общественные и государственные процессы, поддерживая их в равновесном состоянии.

Общая цель государственного управления может быть разбита на отдельные цели, которые удобно классифицировать и обозначать по отраслям: цели управления в социальной сфере, цели управления в экономике, цели управления во внешнеполитической сфере и т.д.

Функция государственного управления — «это реальное,

силовое, целенаправленное, организующее и регулирующее влияние на управляемое явление, отношение, состояние, на которое последние реагируют и которое воспринимают»1.

Существуют разные подходы к классификации и определению функций управления. В частности, Г.В. Атаманчук делит эти функции на внутренние и внешние.

К внутренним он относит те функции, которые олицетворяют управлениевнутригосударственнойуправляющейсистемы.Ониобусловленысложностьюсамогогосударствакаксубъектауправления.

Внешние функции отражают процесс воздействия государства на общественные отношения.

Среди общих функций управления можно выделить планирование, организацию, руководство, мотивацию, контроль.

1 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. – М., 2006. – С. 181.

14

Глава 2 ИСТОРИЧЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ

СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

В разных странах система государственного управления развивается по-разному. Где-то она более эффективна, где-то — наоборот. Существуют определенные, достаточно устойчивые на­ циональные традиции управления. На их формирование оказы­ вает воздействие целый ряд объективных закономерностей и субъективных обстоятельств.

Развитие системы государственного управления определяется рядом факторов, среди которых можно выделить следующие:

1)географическое положение страны;

2)размер территории страны;

3)количество населения и его состав;

4)форма правления;

5)форма территориально-политического устройства;

6)политический режим;

7)исторические традиции управления;

8)господствующий тип права.

Именно эти факторы непосредственным образом влияют на особенности формирования системы управления, на преобладание в управлении тех или иных методов. Рассмотрим их по порядку.

1. Географическое положение. Россия находится в центре материка, называемого Евразией. Следствием такого расположения стало фактическое отсутствие естественных границ, защищающих страну от недружественных соседей. Пожалуй, только с севера естественной преградой для врагов всегда служил Северный Ледовитый океан.

Отсутствие естественных границ приводило к постоянной военной угрозе со стороны недружелюбных соседей: печенегов, половцев, хазар, татар, немцев, шведов и других. С Россией воевали япон-

15

цы, китайцы, поляки, французы, англичане, турки и многие другие. Подсчитано, что с XI по XV вв. Россия имела в среднем один год войны на одингод мира,а с XVпоXX вв. —два года войны на один год мира. Следовательно, географическое положение диктовало необходимостьсильнойцентральнойвластидляорганизацииобороны.

Географическое положение России во многом определяло и ее геополитическое положение, а точнее, геополитическое одиночество. Как отмечал в свое время император Александр III, у России есть только два союзника: это ее армия и ее флот. В этих условиях толькосильноегосударствоимелошансынагеополитическийуспех.

В конечном итоге, географическое положение России и постоянная внешняя угроза определили необходимость жесткой централизованной системы управления, основанной на беспрекословном подчинении.

Фактор постоянной внешней угрозы во многом остается недооцененным в современных работах, касающихся особенностей государственного управления в России. Разрушительные войны, постоянные нападения и конфликты, внешняя угроза — все это оказывало и продолжает оказывать давление на психику людей, непосредственным образом влияет на их жизнь, заставляет пренебрегать личными интересами и удобствами ради защиты, организации обороны. В ситуации постоянной внешней угрозы население страны легче смиряется с авторитарным правлением, оно более склонно подчиняться государственной воле, ибо видит в государстве естественного защитника.

2. Огромный размер территории государства. Как известно,

Россия по площади территории является самой большой страной мира. Россия значительно больше Канады, Китая, США. Она по площади превышает такую страну, как Франция, в 44 раза. Общая площадь территории России на данный момент составляет 17 075 260 квадратных километров.

Но чем больше размер территории, тем более сильная власть требуется для ее освоения и удержания. Гораздо труднее организовать эффективное управление на большой территории, чем

16

на маленькой. Размер территории диктует такую организацию управления, которая гарантирует быстрое прохождение управленческих решений через пространство и расстояние. С другой стороны, при большой территории больше ответственности возлагается на местные (региональные) структуры управления, которые в большей степени приближены к управляемому объекту.

Здесь есть и еще одна сторона. Местным органам управления легче скрыть от далеко находящейся центральной власти свои проступки и злоупотребления, что открывает почву для коррупции на местах, для всесилия местных правителей.

Территория России не только огромна, она еще и неблагоприятна для жизни и хозяйства. 65% всей территории страны занимает вечная мерзлота. Более 70% территории страны входит в зону так называемого рискованного земледелия. Организовать рациональное хозяйствование в таких условиях может только сильная государственная власть.

3. Население России всегда отличалось многочисленностью. Даже сегодня, когда смертность превышает рождаемость, и Китай с Индией недосягаемы в демографическом плане, Россия входит в десятку самых населенных стран, имея по данным Всероссийской переписи населения 2002 г. 145 миллионов человек. В начале ХХ века Российская империя входила в тройку лидеров,

имея более 140 миллионов человек.

При этом следствием большого размера территории страны является слабая плотность населения. Сегодня плотность населения России — 8,7 человека на квадратныйкилометр. При этом большинство населения сосредоточено в крупных городах Европейской части страны. В Сибири и на Дальнем Востоке плотность населения составляет 3 человека на квадратный километр. В Ямало-Ненецком, Эвенкийском, Чукотском регионах и Республике Саха-Якутия плотность населения колеблется от 0,03 до 0,3 человека на квадратный километр.

В итоге получается, что большое население разбросано по огромной территории, причем весьма неравномерно. В этих усло-

17

виях требуется такая сильная и централизованная система управления, которая способна объединить это население в едином государстве, заставить его подчиняться единым законам, платить налоги, служить в армии и т.д.

Ситуация осложняется таким фактором, как национальная, языковая, религиозная, бытовая, хозяйственная дифференциация населения.Натерриториистраныпроживали(ипродолжаютпроживать) более 120 национальностей, представители которых исповедуют до 30 религий, включая все мировые. Население страны говорило и продолжает говорить более чем на сотне языков, принадлежащих к различным языковым семьям. Образ жизни и образ ведения хозяйства также кардинально отличаются в разных частях страны.

В этих условиях только сильная власть была способна обеспечить государственное единство.

Особенности территории и населения дополняются таким фактором,какколонизация.ПооценкеВ.О.Ключевского,история России есть история страны, которая колонизируется. Область колонизации в ней расширялась вместе с государственной территорией. При этом присоединение нерусских земель к русскому государствуосуществлялосьнетольконасильственнымпутем,но и добровольно. Например, совершенно добровольно присоединились в к России Украина и Грузия, которых такое присоединение спасло от национального уничтожения.

Присоединение к России способствовало повышению экономического развития и культурного уровня национальных окраин, влияло и на их политическое развитие. Например, как справедливо писал О.И. Чистяков, для Финляндии оно означало приобретение государственности. «Финляндия в составе шведского королевства была лишь провинцией, где шведы играли доминирующую роль. После присоединения к Российской империи она, получив титул великого княжества, приобрела тем самым государственность, хоть и зависящую от России»1.

Колонизируя обширные территории, Россия, во-первых, должна была постоянно вкладывать в них существенные ресур-

1 Чистяков О.И. Избранные труды. – М., 2008. – С. 147.

18

сы, отрывая их от развития коренных территорий, во-вторых, ей приходилось постоянно расширять сферу действия системы управления и саму эту систему. Результатом был рост управленческого аппарата.

4.Форма правления в государстве в древние времена являлась производной от многих факторов, прежде всего, преобладающей формы земельной собственности. В современных условиях эта зависимость уже не проявляется так отчетливо.

На форму правления в России оказали значительное влияние факторы, рассмотренные выше. Они определили необходимость сильной централизованной государственной власти. Как только эта власть по субъективным или объективным причинам ослабевала, в стране начинались смута и народные бедствия. Этот факт позволил философу и правоведу И.А. Ильину прийти к мысли, что в России возможны либо единовластие, либо хаос, и к республиканской форме правления Россия не способна.

Какследствие,напротяжениисвоейтысячелетнейисторииРоссияпоформеправлениябыламонархией,итольков1917г.перешла

креспубликанской форме правления. Тем не менее, объективные предпосылки единовластия не исчезли, и в сочетании с субъективнымифакторамионипровоцируютвоспроизводствомонархических черт в системе управления и сегодня (единовластие, фаворитизм, клановость, близость к власти как залог финансового успеха и т.д.).

5.Форматерриториально-политическогоустройства.Есть

две основных формы территориально-политического (государственного) устройства: федеративное государство и унитарное.

Управлениеможетбытьодинаковоэффективнымкакприцентрализованной (унитарное государство), так и при децентрализованной (федерация) системе. «Достоинства централизованной системы — способность концентрации сил, ресурсов быстрой ответной реакции на негативное воздействие, недостатки — в сильном влиянии на все общество плохих решений, принятых в центре. Гибель центра — нередко гибель всей системы»1.

1 Кульпин Э.С. Золотая Орда: проблемы генезиса Российского государ-

ства. – М.: Либроком, 2009. – С.161.

19

Федеративное государство, к которым относится и Россия, предполагает большую самостоятельность своих отдельных частей — субъектов федерации. Последние могут иметь свое законодательство, свой бюджет и т.д.

Федерации бывают трех видов: национальные, территориальные, национально-территориальные. Мировой опыт показывает непрочность национальных федераций. Территориальные федерации (например, США) являются более прочными.

Россия является национально-территориальной федерацией. Часть субъектов образована по национальному принципу (Татарстан, Башкортостан, Чеченская республика и т.д.), а часть — по территориальному (Курская область, Рязанская область и т.д.). Несмотря на то, что Конституция провозглашает юридическое равенство субъектов федерации, они не равны. Например, среди них есть республики и области; первым разрешается иметь свою конституцию, вторым — только устав и т.д.

Национально-территориальная асимметричная федерация может успешно существовать только в условиях сильной власти, способной противостоять центробежным устремлениям национальных республик. От системы управления в таких условиях требуются гибкость, умелое сочетание «кнута и пряника», взвешенная национальная политика.

Российская империя была унитарным государством. Советский Союз, юридически являясь федерацией, фактически также представлял собой унитарное государство. Современная Россия — федерация, однако тенденция к укреплению власти центра, усилению его давления на регионы прослеживается отчетливо. В этом отношении отметим введение института представителей Президента в федеральных округах, отмену выборов губернаторов, кандидатуры которых теперь представляются президентом на утверждение местного законодательного собрания и т.д. Очевидно, что Россия исторически тяготеет к унитаризму.

6. Политический (государственный) режим. Политический

(государственный) режим представляет собой совокупность форм и

20