Теоретические и исторические вопросы государственного управления. Учебное пособие

Сил, дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях. Президент является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ, утверждает военную доктрину, имеет право в случае агрессии или угрозы агрессии ввести военное положение. С целью обеспечения охраны суверенитета, независимости и государственной целостности Российской Федерации президент формирует и возглавляет Совет Безопасности — совещательный орган, в который входят министры обороны, иностранных дел, внутренних дел, директор Службы внешней разведки, директор Федеральной службы контрразведки и другие лица. Для организационного, информационного, правового обеспечения деятельности Президента существует специальный аппарат — Администрации Президента. Деятельность Администрации регулируется Указом «Вопросы Администрации Президента» от 29 января 1996 г. В состав Администрации Президента входят Служба помощников, Служба безопасности, Канцелярия, Служба протокола, Пресс-служба. Кроме Администрации, при Президенте созданы различные консультативные, координационные, экспертные и другие органы, например, Комиссия по правам человека, Комиссия по помилованию, Экспертно-аналитический совет, Совет по делам молодежи и некоторые другие.

81

Глава 6 ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ

ИПРОБЛЕМЫ ДЕМОКРАТИИ

Всовременных условиях как аксиома высказывается тезис о том, что наилучший политический режим для государства — это демократия. Соответственно, государственное управление должно быть демократичным. При этом оказывается, что подходы к пониманию сущности демократии существуют различные. В связи с этим, рассмотрим, что представляет собой современная российская демократия и как она взаимосвязана с существующей системой управления.

Демократия (от греч. demos — народ + kratos — власть) — это, в дословном понимании, власть народа. И термин, и соответ­ ствующие ему методы и средства государственного управления зародились еще в Древней Греции. Афинское государство до сих пор считают образцом рабовладельческой демократии. Соответственно, именно в Древней Греции зародились первые теоретические воззрения на сущность демократии. В частности, по мнению известного древнегреческого мыслителя Аристотеля, «Демократией следует считать такой строй, когда свободнорожденные и неимущие, составляя большинство, имеют власть в своих руках…»1. Если следовать мнению Аристотеля, понимая под демократией власть в руках неимущего большинства, то современную Россию следует отнести не к демократии, а к олигархии, под которой тот же Аристотель понимал «такой строй, при котором власть находится в руках людей богатых и благородного происхождения и образующих меньшинство»2.

По мнению профессора Ю.Д. Ильина, «оба эти термина — «демократия» и «олигархия», — как поддержанные большинством народа, имеют равное право на уважение. Они противопоставляются лишь как формы политического режима, но нелепо считать, что какая-то из них лучше или хуже другой. Про-

1 Аристотель. Политика. – М.: Мысль, 1997. – С. 135. 2 Там же.

82

сто каждая соответствует определенному этапу общественного развития»1.

Вто же время, как справедливо отмечает Ю.Д. Ильин, власть

взападных странах, как и в России, принадлежит богатому меньшинству. И когда это называется демократией, просто происходит подмена понятий.

Со времен Аристотеля и Афинского государства понимание демократии несколько изменилось. Уже никому не придет в голову без всяких оговорок именовать демократией государственное устройство, при котором свободное меньшинство участвует в политической жизни благодаря труду многочисленных и полностью

бесправных рабов.

Современные российские ученые высказывают различные подходы к пониманию термина «демократия». Например, С.А. Авакьян пишет,что«демократияестьтакойстройитакойобразжизни,когда народ сам управляет своими делами — и государственными, и общественными. Над ним никто не должен стоять, считая народ лишь объектомуправления»2.Напротив,А.Д.Керимовпризываетотказаться от демократических иллюзий, потому что «миром правит меньшинство; и это касается всех сфер общественной жизнедеятельности,втомчислеитех,гдеестьиллюзиявластвованиябольшинства»3. В то же время, считает­ А.Д. Керимов, «Демократия есть наиболее рациональный способ согласования различных интересов, повидимому,наиболее справедливая из изобретенныхксегодняшнему дню форм государственной власти»4.

Термин «демократия» встречается уже в преамбуле и полу­ чает свое развитие в статье 1 Конституции Российской Федерации, где говорится, что Российская Федерация есть демократическое государство.

1 Ильин Ю.Д. Право человека и государства на безопасность в современ-

ном мире. – М.: Норма, 2007. – С. 25.

2 Авакьян С.А. Конституционное право России: в 2-х тт. – 2-е изд. – М.:

Юрист, 2006. – С. 328–329.

3 Керимов А.Д. Современное государство: вопросы теории. – М.: Норма, 2007. – С.28.

4 Там же. – С. 45.

83

Согласно современный взглядам, высказываемым в научной и учебной литературе, демократический режим характеризуется такими признаками, как разделение властей на законодательную, исполнительнуюисудебную,многопартийностью,равнымивозможностямидляполитическихпартий,политическимплюрализмом,реальнымигарантиямиреализацииправисвободчеловекаигражданина.

М.Н. Марченко пишет, что «характерными признаками демократического режима являются следующее: конституционное провозглашение и осуществление социально-экономических и политических прав граждан и их организаций, существование ряда политических (в том числе оппозиционных) партий, выборность и сменяемость центральных и местных органов государственной власти, официальное признание принципа законности и конституционности, принципа разделения властей, существование институтов представительной и непосредственной демократии, наличие демократического законодательства и т.д»1.

По мнению Н. Матузова и А. Малько, основными характеристиками демократического режима являются следующие:

провозглашаются и реально обеспечиваются права и свободы человека и гражданина;

решения принимаются большинством с учетом интересов меньшинства;

предполагаетсясуществованиеправовогогосударстваигражданского общества;

выборность и сменяемость центральных и местных органов государственной власти, их подотчетность избирателям;

силовые структуры (вооруженные силы, полиция, органы безопасности и т.п.) находятся под демократическим контролем общества;

доминируют методы убеждения, компромисса; политический плюрализм, в том числе многопартийность,

соревнование политических партий, существование на законных основаниях политической оппозиции;

1 Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права. – М.: Проспект, 2006. – С. 213–214.

84

гласность; средства массовой информации свободны от цензуры;

реальное осуществление принципа разделения властей на законодательную (призванную принимать законы, формировать стратегию развития общества), исполнительную (призванную осуществлять принятые законы, претворять их в жизнь, проводить повседневную политику государства) и судебную (призванную выступать арбитром в случаях конфликтов, различного рода правонарушений)1.

М.И. Абдуллаев называет следующие признаки демократического режима:

–широкий круг прав и свобод личности, их конституционные гарантии;

–наличие у властных органов мандата народа;

–наличие рыночной, саморегулирующейся экономики;

–многообразие форм собственности;

–свободаэкономическойипредпринимательскойдеятельности;

–верховенство права, независимость правосудия (суда);

–принцип разделения властей;

–идеологическое многообразие, политический плюрализм, в том числе многопартийность;

–принцип «Разрешено все, что не запрещено законом»2. Таким образом, разные авторы дают примерно одинаковый

перечень признаков демократии. Это говорит о том, что понимание демократии в современнойроссийской юридической науке не вызываетпринципиальноразличныхтолкованийивоспроизводит ту же модель, что сформировалась на Западе. В целом, среди признаковдемократическогорежимавегосовременномлиберальном понимании главными можно назвать политический плюрализм, разделение властей, права и свободы личности.

Характерным признаком современной либеральной демокра-

тии является парламентаризм.

1 См.: Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. – М.:

Юрист, 2004.

2 См.:АбдуллаевМ.И.Теориягосударстваиправа.–М.:Магистр-пресс,2004.

85

Под парламентаризмом в юридической науке понимается комплекстеоретическихконцепций,законодательныхактов,правоотношений, в совокупности составляющих единую систему народного представительства в структурах публичной политической власти в условиях либерального государства с рыночной экономикой. Также парламентаризм можно охарактеризовать как сложное социально- политическоеигосударственно-правовоеявлениеобщества,особую систему управления государством, структурно и функционально основанную на принципах разделения властей, верховенства закона при ведущей роли парламента в целях реализации конституционного закрепления полновластия народа.

Существует концепция, раскрывающая понятие парламентаризма в широком и узком смысле. В узком смысле слова под парламентаризмом понимается верховенство, привилегированное положение парламента, ответственность правительства перед ним, в широком смысле — его существенная роль, т.е. нормальное функционирование как представительного и законодательного органа, обладающего также контрольными полномочиями1.

Доктор юридических наук О.Н. Булаков отмечает, что парламентаризм, как сложное политико-правовое явление, можно рассматривать в трех аспектах:

–как идейно-теоретическую концепцию, служащую научным обоснованием необходимости парламента как института и его общественных функций;

–как реальный политико-правовой институт, воплощающий

всебе единство представительной и законодательной власти в обществе, где существует разделение властей;

–какособыйслучайрасширениявластипарламентаиобразования парламентского правительства, т.е. это понятие применяется к определенному виду исполнительной власти2.

1 См., например: Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации: учебник для юридических вузов и факультетов. – М.:

Инфра-М, 1998.

2 См.:Современныйпарламент:теория,мировойопыт,российскаяпрактика/

Под общ. ред. О.Н. Булакова. – М.: Эксмо, 2005. – С. 30.

86

Институт парламентаризма выступает в качестве структурнофункционального элемента механизма сдержек и противовесов, обеспечивающего контроль над исполнительной ветвью государственной власти и тем самым препятствующего ее абсолютизации и возможным злоупотреблениям.

Важная роль, которую играют парламенты в механизме либеральной демократии, определяется наличием у них следующих важных функций:

Во-первых, парламенты выполняют законодательную функцию, которая позволяет им создать основной, первичный слой правового обеспечения человека, общества и государства. Законы становятся основным источником права в большинстве стран, и следование закону всех граждан, государственных органов, хозяйственных организаций и демократических институтов становится своего рода социальным императивом.

Во-вторых, среди всех государственных институтов либеральной демократии парламент выступает единственным органом народного представительства.

В-третьих, парламент — важнейший институт в триаде разделения властей, поскольку обладает возможностями влиять на каждую из них.

В условиях развитой либеральной демократии парламент выступает собирателем и выразителем интересов групп и структур, образующих гражданское общество, переплавляя эти интересы в государственную волю. Но при отсутствии гражданского общества парламент выражает волю находящейся у власти обеспеченной верхушки, а не всего общества.

Основная функция парламентаризма при его возникновении заключалась в ограничении власти правителя, создании механизмов, сдерживающих эту власть. Инструментом для этого послужило условие обязательного одобрения парламентом определенных решений и указов правителя (новые налоги, наборы в армию и т.д.), обязательное исполнение принятых парламентом законов со стороны правителя.

87

Наряду с ограничительной ролью парламента постепенно складывалась его представительная функция, возможность политического выражения интересов, а затем, путем последовательного становления всеобщего избирательного права, расширение социальной базы представляемых интересов1.

Если рассматривать механизм государственного управления как систему органов власти, выделяя в этой системе подсистему высших органов власти, то одним из основных элементов этой подсистемы (и системы в целом) будет парламент как представительный орган с законодательными полномочиями.

В теории либеральной демократии парламент отражает идею народовластия и представительной демократии. Предполагается, что народ избирает своих представителей в парламент, чтобы так они выражали его волю. В реальности, как уже отмечалось, в условиях современных партийных систем выборы производятся на несколько иной основе. Побеждает, как правило, тот, у кого есть лучше источники финансирования, кто может вложить больше денег в свою избирательную компанию. Лучшие умы понимали это еще на заре существования парламентской демократии. Например, в работе «Великая ложь нашего времени», написанной в начале ХХ века, К.П. Победоносцев критикует западный парламентаризм. Он пишет: «Выборы никоим образом не выражают волю избирателей. Представители народные не стесняются нисколько взглядами и мнениями избирателей, но руководятся собственным произвольным усмотрением или расчетом, соображаемым с тактикою противной партии. Министры в действительности самовластны… парламент есть учреждение, служащее для удовлетворения личного честолюбия и тщеславия и личных интересов представителей»2.

Создается впечатление, что слова эти написаны Победоносцевым не сто лет назад, а сегодня, настолько реально они отра­ жают существующее положение вещей.

1 См.:Современныйпарламент:теория,мировойопыт,российскаяпрактика/ Под общ. ред. О.Н. Булакова. – М.: Эксмо, 2005. – С. 35.

2 Победоносцев К.П. Великая ложь нашего времени // Сочинения. – СПб.:

Наука, 1996. – С. 285–286.

88

Основная функция парламентаризма при его возникновении заключалась в ограничении власти правителя, создании механизмов, сдерживающих эту власть. Инструментом для этого послужило условие обязательного одобрения парламентом определенных решений и указов правителя (новые налоги, наборы в армию и т.д.), обязательное исполнение принятых парламентом законов со стороны правителя.

Наряду с ограничительной ролью парламента постепенно складывалась его представительная функция, возможность политического выражения интересов, а затем, путем последовательного становления всеобщего избирательного права, расширение социальной базы представляемых интересов1. Вместе с тем, наличие в государственно-организованном обществе парламентского органа не означает возникновения парламентаризма как особого политико-правового института, на основе которого строится все государственное управление.

Всовременной России работа парламента2 вызывает справедливые нарекания. Во-первых, многие депутаты Государственной Думы не посещают ее заседаний. Во-вторых, в парламенте слабо представлены оппозиционные партии, в результате чего любые законопроекты, предложенные главой государства, принимаются без критической законодательной экспертизы. В-третьих, широко распространена практика лоббирования законов бизнес-сообще- ством и даже криминальными структурами. Все это непосредственным образом отражается на системе управления, снижая ее эффективность, провоцируя рост коррупции в силу отсутствия реального парламентского контроля за исполнительной властью.

В90-е годы ХХ века правящие круги России провозгласили курс на построение либеральной буржуазной демократии по западным образцам. Система демократических ценностей была закреплена в Конституции Российской Федерации, принятой

12 декабря 1993 года.

1 См.:Современныйпарламент:теория,мировойопыт,российскаяпрактика/ Под общ. ред. О.Н. Булакова. – М.: Эксмо, 2005. – С. 35.

2 В соответствии с Конституцией РФ, парламент называется Федеральным Собранием и состоит из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы.

89

Конституция установила систему разделения властей на три классических ветви: законодательную, исполнительную и судебную. Народ провозглашен источником государственной власти и наделен широким кругом личных, политических, социально-эко- номических прав. В стране существует многопартийная система, регулярно проводятся выборы.

О том, что Россия взяла курс на либеральную демократию, свидетельствует и одно из посланий президента России Федеральному Собранию (2008 г.). В этом послании Д.А. Медведев говоря о ценностях, среди первых из них упоминает свободу: «Это свобода — личная, индивидуальная свобода.

Свобода предпринимательства, слова, вероисповедания, выбора места жительства и рода занятий. И свобода общая, национальная»1.

Признание свободы основополагающей ценностью характерно только для западной либеральной демократии.

Втожевремя,западныеавторынеспешатпризнавать Россию демократией и говорят о многочисленных нарушениях демократического режима. Такая позиция существует и в самой России.

По данным опросов, проведенных Фондом общественное мнение, для довольно значительной части респондентов (14%) слово «демократия» имеет отчетливо выраженную негативную окраску. В одних случаях их эмоции вызваны неприятием самого идеала демократического устройства общества («одна из наиболее несовершенных форм правления»; «демократия дает разврат»), в других — неприятием тех явлений, которые они наблюдали (и наблюдают) в нашей стране, где демократия, по их мнению, вылилась в анархию, разгул преступности, отсутствие законности и правопорядка («беспорядок, бандитизм, нет законов — демократия в России»), развал страны и обнищание народа. Некоторые крайне резко отзывались о российских демократах («демократы — это вот наши кулаки, хамы, у которых совести нет»).

1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 05.11.2008 г. // Российская газета. – 2008. – 6 ноября. – № 230.

90