Теоретические и исторические вопросы государственного управления. Учебное пособие

Президент подробно описал основные моменты программы по решению демографической проблемы, которую поручил разработать Правительству РФ. Для преодоления демографического кризиса президент предложил такие меры, как увеличение пособия на первого ребенка с 700 до 1 500 рублей в месяц, на второго — до 3 тысяч рублей в месяц. Кроме того, по его словам, женщины, работавшие и ушедшие в отпуск по уходу за ребенком до 1,5 лет, должны получать от государства компенсацию в размере не менее 40% от прежнего заработка. Также после рождения второго ребенка насчетженщинебудетпоступатьоколо250тысячрублей(этасумма будет ежегодно индексироваться с учетом инфляции). В заключение президент предложил начать реализацию программы по поддержке рождаемости уже с 1 января 2007 года.

В соответствии с предложением президента был разработан и принят закон о так называемом «материнском капитале». В соответствии с этим законом, при рождении второго и последующего ребенка женщина должна получать 250 тысяч рублей, которыми можно воспользоваться через три года после рождения ребенка. Данный капитал женщина может использовать либо на улучшение жилищных условий с использованием ипотеки, либо на образование ребенка, либо увеличить накопительную часть своей пенсии.

Данный закон вступил в силу и работает. Более того, материнский капитал регулярно индексируется.

Действующий президент Российской Федерации также обращает особое внимание на демографическую проблему. По словам Д.А. Медведева­ , «улучшение демографической ситуации стало уже общенациональным приоритетом»; «издержки демографического развития препятствуют решению кардинальных социальноэкономических задач, эффективному обеспечению национальной безопасности»1.

1 Стенографический отчет о заседании Совета при Президенте России по реализации­ приоритетных национальных проектов и демографической политике, 7марта2007года//Национальныепроекты.ЖурналоразвитииРоссии.URL:http:// www.kremlin.ru/text/appears/2007/03/119294.shtml (дата обращения: 20.04.2010 г.).

111

Принятие любых правовых мер в сфере демографии должно осуществляться в рамках продуманной, целенаправленной демографической политики.

Существуютразличныетипыдемографическойполитики.Можно выделить политику снижения уровня рождаемости (КНР), политику стимулирования роста рождаемости (проводилась, например, в СССР, Франции), политику, ориентированную на поддержку всех типов семей. Кроме того, можно говорить о безразличной политике государства по отношению к демографической ситуации.

Важную роль в проведении того или иного типа демографической политики играет право. Например, Китайская Народная Республика, столкнувшись с проблемой перенаселения, взяла ориентацию на снижение рождаемости. Был принят закон соответствующей направленности, утвердивший принцип «одна се- мья—одинребенок».Зарождение«лишних»детейпредусмотре- ны санкции — от штрафа и лишения пособий до ареста родителей. Несмотря на это, население Китая продолжает стремительно расти. В настоящее время ситуация несколько смягчена — семье разрешается завести второго ребенка, если она является хорошо обеспеченной и проживает в малонаселенном районе страны.

Снижение рождаемости является в настоящее время естественнымдляЕвропейскихстранпроцессом,носпомощьюправовойполитики снижение рождаемости все же можно стимулировать.

Социологическиеданныесвидетельствуют,чторядсемейнеотваживаются иметь больше детей из-за жилищных и материальных проблем. Поэтому, если решить данные проблемы правовыми средствами, можно ожидать некоторого увеличения рождаемости.

В связи с этим, необходимо, во-первых, разработать и реализовать льготный механизм ипотечного кредитования молодых семей, при котором факт рождения детей будет приводить к снижению процентов ипотечных выплат или к погашению определенных сумм. Например, семья, взявшая ипотечный кредит, при рождении троих детей полностью освобождается от дальнейшей уплаты процентов по кредиту.

112

Во-вторых, существующая система детских пособий и молочных кухонь никак не соотносится с реальными затратами на содержание ребенка. Необходимо перенимать опыт тех стран, где семья, имеющая, скажем, четырех детей и соответствующим образом их воспитывающая, может жить на одни только детские пособия.

Вместе с тем, материальный фактор не имеет решающего значения для увеличения роста рождаемости. Об этом говорит опыт бедных стран, где рождаемость гораздо выше, чем в странах с высоким жизненным уровнем.

Таким образом, социальная политика в современной России, несмотря на свою, в целом, позитивную направленность, сохраняет определенные противоречия и нуждается в совершенствовании. Такое совершенствование может осуществляться только на основе правовыхнорм.Впервуюочередь,речьидетовыработкенациональ- но-обоснованных и принимаемых в обществе социальных правовых стандартов в сфере труда и занятости, малого предпринимательства (включаябезопасность,охрануинормированиетруда),установления льгот, прожиточного минимума, норм, связанных с государственной поддержкой семьи, материнства и детства, отцовства, инвалидов и пожилых людей. К указанным стандартам следует отнести и законодательноезакреплениетакихважнейшихсоциальныхблаг,какмедицинское и социальное обслуживание, а также образование. Вне поля зрения не должны оставаться правовые вопросы противодействия рабству и подневольному состоянию, торговли людьми, жестокому обращениюсдетьми,сексуальномунасилиюит.д.

Основная общая задача социальной политики — повышение жизненногоуровнянаселениястраны.Этузадачунужнорешатьправовымисредствами,совершенствуясоциальноезаконодательство,закрепляяназаконодательномуровнеправовыемеханизмысоциальной помощинуждающимся,детям,семьям,инвалидамипенсионерам.

Грамотная, сбалансированная социальная политика будет способствовать повышению уровня жизни, увеличению ее продолжительности,формированиясреднегоклассаиинститутовгражданского общества, то есть, в конечном счете, развитию российской демократии.

113

Глава 8 РОЛЬ ПРАВА В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ

Значение,котороеимеетправодлягосударственногоуправления, производно от общих взаимоотношений государства и права.

Как известно, между государством и правом существует сложная диалектическая взаимосвязь. С одной стороны, право определяет форму государства, регулирует его деятельность, закрепляет полномочиягосударственныхоргановидолжностныхлиц.Сдругой стороны, право для государства служит средством для реализации своих задач, облекая свои веления в правовую форму. И это имеет непосредственное отношение к государственному управлению.

Взаимодействие права с управлением привело к появлению такого феномена, как правовая политика.

Правовая политика — это научно обоснованная деятельность государства по созданию эффективного механизма правового регулирования общественных отношений. Профессор Н.И. Матузов определяет правовую политику как комплекс идей, мер, задач, программ, установок, реализуемых в сфере действия права и посредством права1.

Фактически, правовая политика — это стратегия использования права для реализации задач государства, для повышения эффективности государственного управления.

Правовая политика — это особая форма государственной политики, которая существует наряду с социальной, финансовой, экономической и другими видами политики. В то же время, правовая политика тесно связана со всеми иными формами государственной политики, так как реализация любой формы государственной политики осуществляется, в основном, при помощи права. Отличительной чертой правовой политики является то, что она основана на праве и выражается в принятии государством соответствующих нормативных актов и осуществлении на их основе правоприменительной деятельности.

1 Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. – М.: Юрист, 2002. – С. 495.

114

Основные субъекты правовой политики — это органы го-

сударственной власти и местного самоуправления. В первую очередь, к субъектам правовой политики относятся: Президент РФ, Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Соб­ рания РФ, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верхов­ ный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Министерство юстиции­ РФ и т.д. Также в число субъектов правовой политики необходимо включать органы государственной власти субъектов федерации, всю систему органов местного самоуправления, политические партии, общественные объединения и т.д. В целом, важным субъектом правовой политики является гражданское общество, его структуры. Как пишет Н. Исаков, гражданское общество «выступает своеобразным «заказчиком» правовой политики, а последняя, со всеми ее институтами, призвана обслуживать гражданское общество. Такой баланс выступает мощным фактором стабильности»1.

Важное место среди субъектов правовой политики занимает президент Российской Федерации. В соответствии с Конститу­ цией, Президент является главой государства, гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Он обладает правом законодательной инициативы и правом вето, издает указы, то есть участвует в процессе правотворчества. В качестве фактического главы исполнительной власти президент, наделенный огромными полномочиями, имеет возможность непосредственно влиять на реализацию правовой политики государства.

Среди субъектов правовой политики особое место зани­ мает Конституционный Суд, который призван защищать основы конституционного строя, основные права и свободы человека и гражданина, верховенство и прямое действие Конституции России. Конституционный Суд — единственный орган, который наделен правом осуществлять судебный контроль за соответствием нормативных актов органов законодательной и исполнительной власти Конституции Российской Федерации. «Занимая в систе-

1 Исаков Н. Правовая политика как особый вид государственной политики: общетеоретический аспект // Право и жизнь. – 2003. – № 54. – С. 11.

115

ме разделения властей специфическое место, Суд принимает решения, которые обладают особой юридической силой, являются окончательными, не подлежат обжалованию, вступают в силу немедленно после провозглашения, действуют непосредственно и не требуют подтверждения другими органами и должностными лицами»1.Всилу своих полномочий Конституционный Судимеет возможность воздействовать на формирование правовой системы России, на развитие законодательства, на содержание отечественной правовой доктрины. Правовые позиции Конституционного Суда определяют ориентиры российской правовой политики.

Важное значение для правовой политики имеет проблема ее реализации. Реализация — это определенный процесс, система средств и мер, направленных на претворение в жизнь правовой политики, достижение ее целей. Реализация правовой политики воплощается в конкретных действиях ее субъектов.

Реализация правовой политики осуществляется с помощью юридическихсредств,воплощающихрегулятивнуюфункциюправа.

Юридические средства состоят из широкого ряда правовых инструментов: нормы права, права, обязанности, правоотношения, юридические факты, правопримени­тельные акты, договоры, меры поощрения, льготы, меры наказания, запреты и другие институты, играющие роль регуляторов общественных отношений. Средства права функционируют как на уровне отдельных (первичных) средств, так и на уровне их блоков, комплексов юридических средств (правовые режимы, механизм правового регулирования). Юридические средства классифицируются также по отраслям права (на уголовно-правовые, гражданско-правовые, административно-правовые и др.); по субъектам, их использую­ щим (на средства граждан, должностных лиц, организаций, государства и т.п.); по характеру их применения (однократного, многократного); по времени действия (постоянные, временные)2.

1 Лучин В.О. Конституция Российской Федерации: проблемы реализации. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. – С. 483–484.

2 См.: Шундиков К.В. Юридические средства реализации правовой политики // Правоведение. – 1997. – № 4. – С. 149.

116

Юридические средства направлены на достижение социально полезных целей, они приводят к конкретным юридическим результатам и обеспечиваются государством.

Основным средством реализации правовой политики выступают правовые акты. Именно с помощью правовых актов государство имеет возможность устанавливать и применять такие инструменты правовой политики, как стимулы, ограничения, наказания и т.д.

Важное значение для реализации правовой политики имеет

правовое стимулирование.

Как отмечает профессор А.В. Малько, правовой стимул есть правовое побуждение к законопослушному деянию, создающее для удовлетворения собственных интересов субъекта режим благоприятствования1.

Правовые стимулы связаны с обещанием или предоставле­ нием определенных ценностей, они сообщают о расширении объема возможностей и свободы. Формами проявления правовых стимулов выступают законные интересы, субъективные права, поощрения, льготы, привилегии и т.д. Правовые стимулы выражают положительную правовую мотивацию и предполагают усиление позитивной активности.

Правовые стимулы тесно связаны с правовыми ограничениями, так как при реализации правовой политики важно не только побуждать к социально полезному поведению, но и удерживать от социально вредного и опасного поведения.

Правовое ограничение — это сдерживание противозаконного деяния с помощью юридических средств, направленное на удовлетворение социально значимых целей и общественных интересов.

Правовое ограничение указывает границы, за которые не должны выходить действия субъектов права.

Правовые ограничения направлены на сдерживание определенного поведения субъекта, они создают неблагоприятные усло-

1 См.: Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. – М.: Юрист, 2004. –

С. 60.

117

виядляреализацииегоинтересов,сообщаютобуменьшенииобъемаеговозможностейисвободы,егоправ.Онипредставляютсобой отрицательную правовую мотивацию, выполняют охранительную функцию с помощью запретов, наказаний, обязанностей и т.д.

Правовые ограничения широко применяются, например, в таких отраслях права, как уголовное и административное. И Уголовный кодекс, и Кодекс об административных правонарушениях устанавливают широкую систему мер юридической ответственности за нарушение соответствующих правовых норм. В качестве одного из примеров правового ограничения приведем Федеральный закон № 45-ФЗ от 9.09.2005 г. «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации».

Данным законом предусмотрен новый вид наказания — административное приостановление деятельности. Эта санкция будет распространяться на предпринимателей, организации, их филиалы и представительства, если их деятельность создает угрозу жизни, здоровью людей и животных, наносит вред окружающей среде, создает опасность техногенной катастрофы. Такое наказание может наложить только суд.

Данный закон ввел в Кодекс об административных правонарушениях статью 3.12, которая установила, что административное приостановление деятельности заключается во временном прекращении деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг. Административное приостановление деятельности применяется в случае угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов ка-

118

рантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды либо в случае совершения административного правонарушения в области оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

Реализация правовой политики в системе государственного управления требует применения специальных средств, методов и технологий.

Среди методов правовой политики, в первую очередь, надо отметить методы убеждения и принуждения. Среди средств можно выделить такие как наказание, запрет, дозволение, поощрение, санкция и др.

В целом, средства правовой политики — это правовые ин-

струменты и технологии, с помощью которых достигаются цели правовой политики. Они обеспечиваются государством и приводят к определенным юридическим последствиям.

Российская правовая политика находится, фактически, в стадии становления, не имеет необходимого доктринального обеспечения и большой практики реализации. Для российской правовой политики нередко характерна непоследовательность, недостаточная открытость, активное лоббирование различных интересов. Она не всегда осуществляется продуманно, с учетом всех объективных и субъективных факторов, с проведением необходимой экспертизы законопроектов и применением прогнозирования.

Правовая политика призвана решать как тактические, так и стратегические задачи. В стратегическом плане, который рассчитан на долговременную перспективу, наиболее общими задачами правовой политики выступают демократизация общественной жизни, научное обоснование совершенствования законодательства, правовое обеспечение проводимых реформ. В тактическом плане правовая политика обслуживает решение текущих, ближайших по времени задач. Среди таких задач можно отметить административную реформу, реформу системы социального обе-

119

спечения, борьбу с преступностью, борьбу с коррупцией, развитие экономики, укрепление правопорядка и дисциплины, формирование правовой культуры и т.д.

Правовая политика современной России должна развиваться на основе научной концепции. Такая концепция должна основываться на таких требованиях, как обусловленность потребностями развития общества, четкое определение основных приоритетов, постановка ближайших и перспективных целей, повышение качества принимаемого законодательства, формирование единого правового пространства.

Задача совершенствования и демократизации системы государственного управления с помощью правовых средств предполагает сосредоточение усилий на решении следующих проблем:

•Создание условий и предпосылок для развития гражданского общества;

•Реализация принципа разделения властей;

•Создание условий для реализации политических, экономических, социальных прав личности;

•Построение правового государства;

•Достижение целей социального государства.

Фактически, эти проблемы предусматривают задачи, прямо поставленные в действующей Конституции России.

В целом, Конституция играет особую роль — роль связующего звена между государственным управлением и правом. Именно в Конституциизакрепляютсяфункциииполномочиягосударственных органов власти и управления, определяются пределы их деятельности, предусматривается принятие федеральных законов по данным вопросам.КаксправедливоотмечаетС.А.Авакьян,«Конституционные нормы являются основополагающими для деятельности государственныхорганов…Онификсируютвозможнуюсистемувласти в данной стране, назначение государства, его функции и компетенцию,внутреннююструктуру,системугосударственныхорганов…»1.

1 Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность.– 2-е изд. – М.: РЮИД, «Сашко», 2000. – С. 9.

120