Теоретические и исторические вопросы государственного управления. Учебное пособие

В пределах своей компетенции органы издают правовые акты управления и обеспечивают их выполнение. В содержание полномочий органов исполнительной власти входят:

а) исполнительно-распорядительная деятельность; б) контрольно-надзорные функции;

в) действия юридического характера и принятие решений, вызывающих важные правовые последствия;

г) нормотворческая деятельность; д) правоохранительная (юрисдикционная) деятельность.

8. Орган исполнительной власти постоянно и непрерывно действует на определенной территории РФ.

10.Определен нормативно установленный порядок образования, формирования, реорганизации и ликвидации органа исполнительной власти.

11.Каждый орган исполнительной власти имеет свое наименование.

12.Федеральными законами и законами субъектов РФ предусмотрена ответственность органов исполнительной власти и их должностных лиц.

13.Орган исполнительной власти — юридическое лицо — имеет гербовую печать, может вступать в гражданско-правовые отношения.

14.Финансирование органа исполнительной власти осуществляется за счет средств федерального бюджета или средств бюджета субъекта РФ, предусмотренных отдельной статьей.

Правовойстатусоргановисполнительнойвластихарактеризуетсятем,чтоэтиорганыявляютсясамостоятельнымиинезависимыми именно в осуществлении предоставленных им полномочий.

Понятие «орган исполнительной власти» не установлено законодательством. При этом многократно указывается на существование единой системы федеральных органов исполнительной власти, причем на уровне норм Конституции РФ.

Например, Статья 77 Конституции РФ содержит нормы об образовании единой системы исполнительной власти (включающей

федеральный и региональный уровни).

131

Статья 78 Конституции РФ закрепляет следующие нормы: «1. Федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц.

2.Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

3.Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий.

4.Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации обеспечивают в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации».

Органы исполнительной власти упоминаются также в статье 85 КонституцииРФ,вкоторойустанавливаютсяполномочияПрезидента РФ по отношению к субъектам РФ — «Исполнительную власть

вРоссийской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации». Данная норма закреплена в статье 110 Конституции РФ. Если обратиться к Федеральному Конституционному закону: «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. с последующими изменениями дополнениями, то и там находим следующие положения:

«Статья 1. Правительство Российской Федерации является органом государственной власти Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

132

Статья 2. Правительство Российской Федерации осуществляет своюдеятельностьнаосновеКонституцииРоссийскойФедерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и нормативных указов Президента Российской Федерации.

Статья 4. Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федераций, международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации».

ВСтатье 112 Конституции РФ также употребляется термин «структура федеральных органов исполнительной власти»: «Председатель Правительства Российской Федерации не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти».

А согласно статье 125 Конституции Конституционный Суд РФ по запросам, в том числе Правительства РФ и органов исполнительной власти субъектов РФ, разрешает дела о соответствии Конституции РФ в пределах своей компетенции.

Термин «органы исполнительной власти» используется также в целом ряде федеральных конституционных законов, в федеральных законах, законах субъектов РФ и иных нормативных правовых актах. В статье 17 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» речь идет о системе органов исполнительной власти субъекта РФ.

Вроссийском законодательстве встречаются несколько терминов, обозначающих, по сути, органы исполнительной власти: «государственные органы управления», «исполнительные органы «испол-

133

нительныеорганыгосударственнойвласти(ч.3преамбулывышеназванного Закона определяет, что термины «исполнительные органы государственной власти субъекта РФ» и «органы исполнительной властисубъектаРФ»используютсявзаконеводномзначении)».

Таким образом, важную роль в государственном управлении играют органы исполнительной власти. Фактически, осуществление управления является их основной задачей, определяет весь смысл их существования и деятельности. В то же время, большинство проблем, которые мы имеем в системе управления, сосредоточены именно в системе исполнительной власти.

134

Глава 10 ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА

Реформа системы государственного управления требует оптимизации деятельности государственного аппарата, повышения его роли в реализации стоящих перед страной и обществом задач. Важную роль в этом механизме играют государственные служащие, которые призваны выполнять функцию посредников во властных отношениях между государством и обществом, социальными­ слоями и группами населения, человеком и гражданином.

Сегодня в рамках административной реформы осуществляется реформирование государственной службы, которое является серьезной и актуальной проблемой, так как «от государственной службы и ее аппарата в жизнедеятельности общества, в судьбе людей — граждан государства — зависит очень многое, практически вся линия истории…»1.

Процесс реформирования проходит сложно и противоречиво, уровень профессионализма, ответственности государственного аппарата, в руках которого находится управление государственным строительством, социальным развитием, экономикой, культурой, остается низким. Отсутствие­ эффективной кадровой политики привело к кризисному состоянию кадрового корпуса государственной службы. Когда речь идет о государственных чиновниках, общественное мнение фокусируется на проблемах безудержного разбухания бюрократического­ аппарата, неадекватных затрат, идущих на содержание госаппарата­ , на утрате доверия­ населения к федеральным, региональным и муниципальным инс­ титутам власти, на фактах распространения коррупции, незаконного присвоения льгот и своевластия лиц, занимающих высокие­ должности. Нередко выдвижение кадров в государственный аппарат происходит стихийно, без учета современных требований

кним, без глубокого, научно обоснованного анализа уровня про-

1 Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. – М.: Изд-во РАГС, 2004. – С. 9.

135

фессиональной подготовки и личностных качеств, большей частью по принципу личной преданности1.

Государственная служба возникла в силу объективной необходимости для политической власти иметь специальный аппарат управления, способный осуществлять государственные функции. Для этого следовало из общей массы населения выделить специальную группу лиц, подготовить их к профессиональной деятельности, поставить в особо привилегированное положение и сделать надежным орудием осуществления государственной политики. Как отмечал М.Вебер, штаб управления, представляющий во внешнем проявлении предприятие политического господства, прикован к властелину двумя средствами: материальным интересом и социальным почетом. Связанный общим интересами с правящим классом, занимая особое положение в сфере распределения материальных благ, этот штаб и становится действенным средством осуществления государственных функций. С его созданием практически и разрешается потребность в возникновении государственной­ службы как механизма управления2.

Более развитая государственная служба возникает на такой стадии развития государственности, когда происходит существенное разделение труда между властью и аппаратом управления, между лицами­ , занимающими политические должности, и теми,ктовыполняетсвоиобязанностивсистемегосударственной службынапрофессиональной­ основе.КакотмечаетВ.Д.Граждан, «Потребность общества в гражданских служащих, независимых от внешних политических воздействий, работающих в структуре государства, имеет глубокие исторические корни»3.

Власть, представленная политической элитой, берет на себя функцию выработки внутренней и внешней политики, аппарат

1 Кабанов М.С. Политико-правовые основы реформирования государственной службы в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. полит.

наук. – М., 2006. – С. 4.

2 Вебер М. Избранные произведения. – М.: Прогресс, 1990. – С. 648.

3 Граждан В.Д. Государственная гражданская служба: учебное пособие. –

М.: Юркнига, 2005. – С. 3.

136

управления­ — чиновники — функцию реализации этой политики. Государственная­ служба выступает как особый вид труда, являющийся следствием разделения труда. В силу этих обстоятельств и возникла государственная­ служба как специализированная сфера деятельности государственных­ служащих. По мере длительного исторического развития государственная служба усложняется, совершенствуется, превращаясь постепенно в цивилизованную профессиональную форму осуществления государственных функций.

Сегодня основными законами, регулирующими государственнуюслужбу,являютсяФедеральныйзакон«Осистемегосударственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ и Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2003 г. № 79-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями).

Законодательство определяет государственную службу как деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.

Государственным служащим является гражданин Российской Федерации­ , исполняющий в порядке, установленном федеральным законом­ , обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта­ Российской Федерации.

Государственнаяслужбавключаетвсебя:федеральнуюгосударственную службу и государственную службу субъектов Российской Федерации. Это означает, что аппарат местных (муниципальных) органов власти не является элементом государственной­ службы, и егофункционированиерегламентируетсязаконодательством­ оместном самоуправлении. Данная ситуация подвергается справедливой критике. В частности, Г.В. Атаманчук отмечает: «очевидно, что муниципальная службане может быть несвязанной сгосударственной службой, не основываться на общих подходах и принципах, не выступать ее известным низовым уровнем»1.

1 Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. – М.: Изд-во РАГС, 2004. – С. 121.

137

Основные принципы организации и действия­ государственной службы: законность; обязательность решений­ вышестоящих государственных органов и должностных лиц для нижестоящих­ ; подконтрольность и подотчетность государственных органов­ и государственныхслужащих;внепартийностьгосударственнойслужбы; равныйдоступгражданкгосударственнойслужбе;ответственность­ государственных служащих за неисполнение своих должностных­ обязанностей; социальная защищенность государственных служащих; стабильность государственной службы.

Государственная служба как деятельность по выполнению государственных­ задач и функций существует в государственных органах разных организационно-правовых форм (с различной организационнойструктурой­ ).Отпринадлежностигосударственного органа к тому или иному виду законодательной­ , исполнительной или судебной государственно-властной деятельности­ — в смысле его отношения к парламенту, правительству или суду — производны и названия той государственной службы, которая­ в них соз­ дается и функционирует.

Государственная служба субъектов Федерации регулируется как федеральным законодательством­ , так и конституциями, уставами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации. При этом принципы и другие основы государственной­ службы как Федерации, так ее субъектов единые.

Цель государственной службы — исполнение всего объема государственного управления, управленческих и иных полномочий государственных органов и должностных лиц.

Выполнение государственной службы многочисленных и разнообразных­ задач и функций является основанием ее структурнойдифференциации­ испециализацииповидампрофессиональной государственно­ -служебной деятельности. Эта деятельность направлена на реализацию­ государственно-управленческих задач и функций, присущих органам­ государственной власти, которые по современному российскому законодательству являются единственной организационной формой осуществления государственной службы.

138

Дифференциация государственных органов по предмету их ведения, т.е. по объему и структуре реализуемых государствен- но-властных полномочий по отраслям и сферам государственной деятельности, создает основу для разделения государственной службы на виды. «Под видом государственной службы пони­ мается ее специализация по содержанию, которое, в свою очередь, обусловливается целями и функциями соответствующих государственных органов»1.

Организуемая в государственных органах по сферам и отраслям государственной власти, государственная служба может быть подразделена на гражданскую­ , военную и правоохранительную.

В зависимости от вида государственной­ власти, в органах которой замещают должности госслужащие­ , можно различать государственную службу представительной (законодательной) власти, называемую парламентской; исполнительной­ власти, называемую правительственной, т.е. в аппарате правительства­ и органах исполнительной власти по сферам государствен­ного регулирования (управления); судебной власти, т.е. в аппаратах­ судов всех инстанций.

Основополагающей характеристикой государственной службы являются­ ее функциональные особенности. Так, например характерной особенностью в функционировании государственной службы являются различия в компетенции и предметах ведения государственных органов, т.е. в содержании государственновластных функций, обеспечиваемых государственно-служебной деятельностью.

Общая или общеадминистративная (управленческая) государственная служба — это служба в органах государственной власти общей компетенции­ . Содержание государственно-служебной деятельности в них не отличается однородной функционально­ - профессиональной спецификой. К этому направлению относятся: президентская государственная служба в Администрации президента РФ, в том числе аппаратах Совета Безопасности­ , Представителей

1 Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. – М.: Изд-во РАГС, 2004. – С. 122.

139

президента РФ, Управления делами президента­ РФ; в администрациях глав субъектов РФ; парламентская государственная­ служба в аппаратахпалатФедеральногоСобранияРФ—вСоветеФедерации иГосударственнойДуме;ваппаратахпарламентов­ (законодательных собраний) субъектов РФ; правительственная государственная службаваппаратеПравительстваРФ;ваппаратахправительствсубъектов РФ;атакжеисполнительнаягосударственнаяслужбавфедеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной­ власти субъектовРФ.регулирующихразличныесферыдеятельности:социальную, хозяйственно-экономическую, производственную­ и иную инфраструктуру, сельское хозяйство и т.д.

Исполнительная государственная служба, названная так условно­ , бесспорно является составной частью правительственной государственной­ службы. Она создается и осуществляется с непременным учетом функционального многообразия отраслевой специфики сфер государственной деятельности. Для регулирования этих видов государственной службы характерно то, что оно обычно ведется системно, охватывая службу в органах всех уровней или отдельной сферы (отрасли) в целом.

Специализированная государственная служба предназначена для реализации особо установленных полномочий государственными служащими с соответствующей профессиональной специализацией, которые исполняют должностные обязанности в государственных органах, имеющих особую (специальную­ ) компетенцию, как правило для выполнения преимущественно однородной­ деятельности (по соответствующим предметам ведения). Специализированная государственная служба выделяется как вид гражданской государственной службы в зависимости от функциональной­ специфики и особенностей компетенции государственных органов, а также специального­ профессионального образования, необходимого для исполнения­ полномочий по соответствующим должностям государственной службы .

К специализированным относятся такие виды государственной службы, которые по своему предметно-деятельностному

140