Теоретические и исторические вопросы государственного управления. Учебное пособие

Как отмечает Н.Исаков, «коррумпирование должностных лиц стало социальной нормой»1.

По словам Генерального прокурора России Ю.Чайки, в 2008 году выявлено более 200 тысяч нарушений законодательства о противодействии коррупции в области государственной и муниципальной службы. Выявлено более 40 тысяч преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления2.

Коррупция представляет собой не что иное, как торговлю властными полномочиями в государственном и негосударственном секторах. Коррупция — это нелегальный рынок властных полномочий, продажа распорядительных актов как неэквивалентный обмен власти на деньги в ущерб принципу социальной справедливости. Именно подкуп, который оборачивается продажностью подкупаемых, характеризует содержание коррупции. Подкуп является стержнем коррупции, присутствует в ней всегда, в обязательном порядке3.

Опасность коррупции для государственного управления проявляется, прежде всего, в том негативном влиянии, которое могут оказыватькоррумпированныелица,впервуюочередь,государственные чиновники, на принятие и исполнение законов, на судебную и правоохранительную системы и их деятельность. При этом отсутствие реального разделения властей и отсутствие сильной политической оппозиции способствуют коррупции. В результате коррупция искажает приоритеты экономической и социальной политики государства, меняет ценностные ориентации общества.

По данным социологических исследований, проводившихся в 2009 г. Всероссийским центром изучения общественного мнения, россияне чаще склоняются к мнению о том, что коррупция в

1 Исаков Н. Правовая политика в сфере борьбы с коррупцией // Право и жизнь. – 2003. – № 56. – С. 101.

2 Интервью Генерального прокурора Российской Федерации Юрия Чайки «Российскойгазете»//ОфициальныйсайтГенеральнойпрокуратурыРФ.URL: http://genproc.gov.ru/news/news-9097 (дата обращения: 20.04.2010 г.).

3 Молчанов С. Принципы противодействия коррупции в современной России // Право и жизнь. – 2009. – № 128.

151

принципе непобедима (58%). Чуть более трети (37%) наших сограждан верят в то, что этого можно достичь, но только политической волей и решительностью властей и общества. За год наши сограждане еще больше укрепились во мнении, что причина коррупции — в жадности, аморальности чиновников (44% против 39% в 2008 году). Напротив, продолжает снижаться доля тех, кто усматривает корень проблемы в неэффективности законодательства (с 37% в 2006 году до 34% в текущем году). Реже всего россияне склонны видеть источник коррупции в низком уровне правовой культуры и законопослушания подавляющего числа населения (18–21% в 2006–2009 гг.). Женщины и малообразованные россияне чаще считают причиной коррупции жадность и аморальность чиновников (46% и 60% соответственно). Мужчины и обладатели среднего, высшего или неполного высшего образования наиболее склонны указывать на несовершенство законов (37% и 37–38% соответственно).

При этом, как и прежде, наши сограждане чаще всего не готовы к тому, чтобы проинформировать кого-либо о фактах коррупции (29%). Доля таких респондентов наиболее высока среди россиян с начальным и средним уровнем образования (34–35%). С прошлого года резко снизилась доля тех, кто согласился бы сообщить об этом правоохранительные органы (31% против 22% в текущем году) и, напротив, возросло количество желающих проинформировать лично президента (с 3% до 11%). Несколько чаще нашисогражданедемонстрируютготовностьпредоставитьтакую информацию СМИ (7% против 10%). Как и ранее, реже всего россияне допускают возможность сотрудничества с местными органами власти, а также правозащитными и иными организациями­ (по 7%). Впрочем, 15% затруднились ответить1.

По мнению экспертов, в России достаточно велика коррумпированность избирательного процесса.

1Коррупция бессмертна, но бороться с ней все равно надо. Пресс-выпуск

№1210//ВЦИОМ:Всероссийскийцентризученияобщественногомнения(сайт). URL: http://wciom.ru/arkhiv/tematicheskii-arkhiv (дата обращения 20.04.2010 г.).

152

Коррупция в этой сфере выражается в незаконном финансировании избирательных кампаний, информационном обеспечении выборов организациями и СМИ из корыстной или иной заинтересованности, подкупе лиц, призванных обеспечивать открытость и гласность избирательного процесса (наблюдатели, члены избирательных комиссий с правом совещательного голоса).

В последние годы лидерами крупных организованных преступных формирований проводится активная деятельность по внедрению своих представителей в органы законодательной и исполнительной власти всех уровней для лоббирования своих интересов. Имея обширные возможности и связи, они активно осваивают выборную систему, направляя значительные материальные и финансовые ресурсы в избирательные фонды своих представителей. Наиболее активные из них сами баллотируются на разные выборные посты.

Об актуальности этой проблемы говорят и результаты социологических исследований. Так, по данным опроса ФОМ, 76% россиян уверены, что в органах власти их регионов есть лица, связанные с организованной преступностью. При этом 63% респондентов считают, что это весьма распространенное явление, а 45% отметили, что по сравнению с началом 90-х годов криминальных элементов во власти стало значительно больше1.

Как показывает статистика коррупционных скандалов, наиболее привлекательной для организованной преступности является муниципальная власть из-за сравнительной немногочисленности электората и значительности неконтролируемых финансовых потоков, вызванных передачей государственных полномочий на муниципальный уровень.

Проникновению представителей организованной преступности в органы власти способствуют: деформация общественного сознания, низкая правовая и политическая культура населения, его недостаточная политическая активность.

1Кимлацкий О.А., Мачульская И.Г. О состоянии борьбы с коррупцией

вРоссийской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. – 2008. – № 8.

153

Полномасштабная (на законодательном уровне) борьба с коррупциейбылаобъявленавРоссиив2008г.1,спринятиемУказаПрезидента РФ от 19 мая 2008 г. № 815 «О мерах по противодействию коррупции» и вступившего в силу с 10 января 2009 г. Федерального закона закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», в статье 1 которого впервые в истории российского законодательстваданоопределениепонятий«коррупция»и«противодействие коррупции».

Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О проти- водействиикоррупции»—лишьоднаизмерпозаконодательному обеспечению противодействия коррупции, разработанных в рамках Национального плана противодействия коррупции, утвержденного президентом РФ от 31 июля 2008 г. № Пр-1568. Мерами по совершенствованию государственного управления в целях предупреждения коррупции и повышения роли государственной гражданской службы в обеспечении законности функционирования федеральных органов исполнительной власти является реализация системы мер, включающих в себя:

а) реализацию прав граждан на получение достоверной информации, повышение независимости средств массовой информации; б) создание системы контроля деятельности государственных гражданских служащих со стороны институтов гражданского об-

щества; в) сокращение излишней численности государственных

гражданских служащих с одновременным привлечением на государственную гражданскую службу квалифицированных специалистов и созданием адекватных материальных стимулов в зависимости от результатов работы;

г) повышение ответственности федеральных органов исполнительнойвластизанепринятиемерпоустранениюпричинкоррупции;

1 Попытки противодействия коррумпированным чиновникам предпринимались и ранее, но безуспешно. Так, еще в 2001 г. в Государственную Думу Федерального Собрания РФ был внесен проект Федерального закона № 148067-3 «О противодействии коррупции», однако впоследствии он был отклонен депутатами и снят с рассмотрения.

154

д) разработку и внедрение стандартов государственных услуг и регламентов исполнения государственных функций, а также оптимизацию и конкретизацию полномочий государственных органов и их работников;

е) выработку оптимальной системы взаимодействия институтов гражданского общества с государственными органами, исключающей возможность неправомерного вмешательства в деятельность государственных служащих.

Одним из первых указов, изданных Президентом Российской Федерации Д.А. Медведевым, стал Указ Президента Российской Федерации от 19 мая 2008 г. № 815 «О мерах по противодействию коррупции», в соответствии с которым образован Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции (далее — Совет).

Коррупция серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных институтов, препятствует проведению социальных преобразований и повышению эффективности национальной экономики, вызывает большую тревогу в российском обществе и порождает недоверие к государственным структурам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности России1.

Насколько борьба с коррупцией будет эффективной, покажет время. Сложность этой борьбы определяется не только историческими традициями российской государственности, но и тем фактом, что бюрократия, как считают некоторые эксперты, остается основным правящим классом российского общества2. «Это всесильный, замкнутый круг, действующий по законам иерархии, жесткий механизм власти, стоящий над законом и волей членов общества»3.

1Молчанов С. Основные направления и мерыпротиводействия коррупции

вРоссии // Право и жизнь. – 2009. – № 127.

2 См.: Соколов А.Н. Коррупция, гражданское общество и правовое государство // Журнал российского права. – 2008. – № 8.

3Смольков В.Г. Бюрократия // Социологические исследования. – 1999. –

№2. – С. 4.

155

По заключению экспертов, объем коррупционного рынка составляет 240–316 млрд. долларов, а средний размер взятки чиновникам вырос с 10 до 130 тыс. долларов1. Положение дел продолжает ухудшаться, несмотря на то, что некоторых чиновников привлекают к уголовной ответственности. По данным Генерального прокурора России, из всего класса российских чиновников около 90% коррумпировано2.

Анализ ситуации показывает, что пока борьба с коррупцией ограничивается, в основном, лозунгами и малоэффективными мерами. Так, большинство экспертов признает неэффективной мерой введение обязательного декларирования чиновниками своих доходов. Более действенным было бы введение контроля за расходами должностных лиц. Действительно, будет трудно скрыть от компетентных органов и широкой общественности наличие особняка на Рублевке стоимостью несколько миллионов долларов, шикарный автомобиль типа «Мерседес», «Лексус», «Майбах», «Бентли» и т.д. И все это при достаточно скромной заработной плате.

Самой коррумпированной структурой в современной России является система МВД. А в этой системе «первое место» занимает Государственная инспекция безопасности дорожного движения. Коррумпированность ГИБДД не является секретом ни для кого, кто имеет личный автомобиль, здесь даже не надо проводить исследований. Поэтому и привлекает внимание опыт тех государств, в которых система органов правопорядка была полностью ликвидирована создана заново, из других людей и на иных основах.

Коррупция — это одно из внешних проявлений большой проблемы современного общества, которая состоит в утрате моральных ценностей, в культивировании идеологии наживы. В погоне за материальным благополучием как отдельные люди, так и целые народы забывают о своих исконных идеалах. В значитель-

1 Антикоррупция: Президент Медведев предложил программу против коррупции // Российская газета. – 2008. – 5 июня.

2 Соколов А.Н. Юридическая практика как критерий эффективности управления обществом: монография / Под ред. А.Н. Соколова и В.М. Бочарова. – Калининград: Калининнград. юрид. ин-т, 2008. – С. 34.

156

ной мере в пропаганде сугубо материальных ценностей виновато государство. Отсюда вытекает особая роль управления в современных условиях. По словам нобелевского лауреата Р. Эрнста, «Государственному управлению, не отступая от курса на благосостояние граждан и общества, нужно озаботиться идеалами, заняться самовоспитанием, осознать свою миссию в социальных взаимодействиях. В публичной жизни надо просто перестать пропагандировать роскошь, обогащение, деньги. В повседневности должен утвердиться культ умеренности, разумных ограничений, не материальных, а интеллектуальных богатств. И главными, кто в этом должен подавать пример, обязаны стать политики, государственные деятели, рядовые чиновники. Именно так может измениться к лучшему обстановка в обществе»1.

Третья проблема — проблема правового нигилизма.

В процессе совершенствования системы управления нельзя не учитывать особенности российской правовой системы и национального правового менталитета2. Меры, которые принимаются в области государства и права без поправки на национальный менталитет, могут привести совсем не к тем результатам, на которые были рассчитаны. В первую очередь, надо делать поправку на правовой нигилизм. Примеров его в современной действительности более чем достаточно. Приведем один из них. Глава Московской городской поисково-спасательной службы В.С. Плясунов в интервью газете «Московская среда» рассказал: «Этим летом к нам приезжало немецкое телевидение. Журналисты делали репортаж о столичных пляжах. Спрашивают: почему у вас люди тонут? Я отвечаю: купаются там, где запрещено. Немцы даже не сразу поняли, что я имею в виду. Попросили переводчика уточнить. Дескать, как это — купаться в запрещенных местах? А я им еще одну «загадку» подбросил. У нас, говорю, 90 процен-

1 Государственная служба. – 2009. – № 1. – С. 19.

2 Менталитет — совокупность взглядов, установок и принципов индивидуума, коллектива, нации или народа по отношению к окружающей действительности. Правовой менталитет — совокупность взглядов на право, его роль в жизни общества и человека.

157

тов купальщиков тонут из-за чрезмерного употребления алкоголя. Тут уж немцы совсем глаза округлили: не верим!

Отправил их с нашим сотрудником в Крылатское. Я недалеко живу, знаю, где там дикий пляж. Мне потом рассказывали, что немцы сразу же наткнулись на парочку, расположившуюся около щита «Купаться запрещено». Подходят к ним и спрашивают: «У вас спиртное есть?» Наши сограждане, понятное дело, подтвердили широту русской души. Немедленно извлекли из сумки бутылку: «Хотите выпить — нальем!»

Профессор Н. Матузов отмечает: «Современная российская политико-правовая ментальность имеет ряд характерных особенностей: неразвитое правовое чувство, низкий уровень политической и юридической культуры, отсутствие прочных традиций законоуважения и законопослушания; незрелое, деформированное правосознание; девальвация моральных и духовных ценностей; упоение свободой без границ; элементы вседозволенности; утрата доверия к власти и т.д.»1.

Он выделяет следующие формы выражения правового нигилизма:

1.Прямые преднамеренные нарушения действующих законов

ииных нормативно-правовых актов.

2.Повсеместное массовое несоблюдение и неисполнение юридических предписаний.

3.Издание противоречивых, параллельных и даже взаимоисключающих правовых актов.

4.Подмена законности политической, идеологической или прагматической целесообразностью.

5.Конфронтацияпредставительныхиисполнительныхструктур власти на всех уровнях.

6.Нарушения прав человека, в том числе, на жизнь, безопасность, имущество, честь и достоинство.

Правовой нигилизм тесно связан в нашем коллективном правосознании с правовым идеализмом. «Как ни странно, оба эти яв-

1 Матузов Н. Правовой нигилизм и правовой идеализм как явления российского политического менталитета // Право и жизнь. – 2002. – № 47. – С. 5.

158

ления… мирно уживаются и образуют вместе безрадостную картину юридического бескультурья. В первом случае законы откровенно игнорируются, нарушаются, не исполняются, их не ценят, не уважают; во втором случае, напротив, им придается значение некой чудодейственной силы, способной одним махом решить все наболевшие проблемы»1.

Любое государственное управление, осуществляемое демократическими правовыми методами, в условиях менталитета

сдоминирующим правовым нигилизмом не сможет полностью достигнуть своих целей из-за отрицательного отношения населения страны к праву, его ценности и его методам регулирования общественных отношений. Следовательно, одной из основных задач государства, рассчитанных на перспективу, является борьба

справовым нигилизмом, изменение национального менталитета. Этосложнаязадача,таккакформированиементалитетанарода— длительный процесс с достаточно непредсказуемым результатом.

Представляется, что главным средством борьбы с правовым нигилизмом и правовым идеализмом является стабилизация: экономическая, социальная, политическая, правовая. Именно в условиях долговременной стабилизации всех сфер жизни общества, укрепления законности и правопорядка появится возможность для формирования новой ментальности, в том числе, правовой. Это связано с тем, что правовой нигилизм является продуктом со-

циальных отношений.

§ 2. Глобализация и развитие управления

Одним из наиболее значимых факторов, оказывающих влияние на развитие мировой государственности и, в том числе, на совершенствование системы управления, является глобализация.

В последние годы внимание ученых разных специальностей приковано к этому явлению. В сотнях и тысячах монографий и

1 Матузов Н. Правовой нигилизм и правовой идеализм как явления российского политического менталитета // Право и жизнь. – 2002. – № 47. – С. 8.

159

научных статей даются самые разнообразные определения глобализации. В целом, глобализацию сегодня правомерно рассматривать как комплексный, многомерный процесс, имеющий экономическую, финансовую, информационную, культурологическую, ценностную и, конечно, правовую составляющую.

Вэкономике глобализация означает, прежде всего, образование единых финансовых рынков и постепенное преодоление экономических границ. В культурно-ценностном плане она часто превращается в широком распространении ценностей западной цивилизации.

Вправовом отношении глобализация означает, прежде всего, унификацию законодательства, сближение национальных правовых систем, усиление действия норм международного права на национальное законодательство.

Под воздействием глобализации многие государства, включая Россию, принимают западные модели управления, основанные на разделении властей, выборах и представительстве, парламентаризме. В то же время насаждение не свойственных правовой культуре и историческому опыту ценностей на практике нередко оборачивается просто имитацией демократии, когда формально необходимые институты создаются, но практически они не функционируют в нужном направлении, на практике демократические механизмы не работают, заменяются «ручным управлением».

МожносогласитьсясН.С.Бондаремвтом,что«Правоваяглобализация отражает, прежде всего, качественные характеристики интернационализации, интервенции (в том числе взаимной) ведущих правовых систем современности и на этой основе — нарастания общего в нормативно-правовой жизни современной

цивилизации»1.

Интеграция России в мировое финансовое, и, как следствие, правовоепространствопривелокаккпоявлению«новыхдляроссийской правовой системы источников права, так и к трансфор-

1 Бондарь Н.С. Конституционное правосудие как фактор модернизации Российской государственности // Журнал российского права. – 2005. – № 11.

160