Теоретические и исторические вопросы государственного управления. Учебное пособие

Согласно Конституции, СССР представлял собой единое государство — в ней говорилось о едином государственном бюджете Союза, о единой денежной и кредитной системе, о едином союзном гражданстве для граждан всех республик. Вместе с тем, конституция разграничивала полномочия союзных и республиканскихоргановвласти.Кполномочиямсоюзныхоргановотнесены внешние функции государства, в том числе дипломатические сношения, заключение международных договоров, объявление войны и заключение мира, заключение внешних и внутренних займов, внешняя торговля, а также хозяйственные функции: планирование народного хозяйства, руководство транспортом, почтой, телеграфом, госбюджет, установление денежной и кредитной системы. В законодательной сфере в полномочиям Союза были отнесены общие начала землеустройства и землепользования, установление основ судоустройства и судопроизводства, гражданского и уголовного законодательства Союза, установление основных законов о труде.

В Конституции говорилось, что «Суверенитет союзных республик ограничен лишь в пределах, указанных в настоящей Конституции, и лишь по предметам, отнесенным к компетенции Союза. Вне этих пределов каждая союзная республика осуществляет свою государственную власть самостоятельно». Конституция сохраняла за каждой их союзных республик право свободного выхода из СССР, территория союзных республик не могла быть изменена без их согласия.

Конституция устанавливала систему органов государственной власти СССР. Верховным органом власти являлся съезд Советов, а в период между съездами — Центральный Исполнительный Комитет СССР, состоящий из двух палат: Союзного Совета

иСовета Национальностей. ЦИК созывался на сессии три раза в год, в период между сессиями высшим законодательным и исполнительным органом был Президиум ЦИКа. Правительство — Совет Народных Комиссаров СССР — считалось исполнительным

ираспорядительным органом, но обладало и законодательными

71

функциями, поскольку издавало декреты и постановления. В качестве высшего судебного органа Конституция учреждала Верховный Суд СССР.

В целом, на этапе становления Советского государства (1917–1922) для аппарата власти и управления были характерны следующие особенности и основные черты:

1.Советыкакполитическаяформадиктатурыпролетариатапревратились в единую систему органов государственной власти, наделеннуюкакзаконодательными,такиисполнительнымифункциями, нонизкийкультурныйуровеньтрудящихсяспособствовалусилению исполнительных органов, которые не избирались, а назначались.

Вэтом таилась угроза отрыва власти и управления от трудящихся.

2.В процессе формирования нового государственного аппарата, на начальном этапе его создания использовались отдельные подразделения старого буржуазного аппарата, в том числе старого карательного аппарата, например, элементы старой судебно-следствен- нойсистемы.Вместесэтим использовалисьистарыеспециалисты, привносившие в новый аппарат старые бюрократические традиции.

3.Как правило, советский государственный аппарат в главных своих чертах строился по отраслевому, а не по территориальному признаку.

4.Государственное управление охватывало все без исключения отрасли хозяйства и культуры.

5.Внутренняя структура органов и учреждений не являлась застывшей и изменялась в зависимости от потребностей государства. При этом внутренняя структура некоторых наркоматов на начальном периоде сохраняла внутреннюю структуру прежних министерств. Те наркоматы, которые не имели прямых предшественников, создавались на совершенно новых началах.

6.Характерной чертой данного периода являлось образование временных чрезвычайных органов.

Таковы были особенности создания республиканского аппарата управления на первом этапе. Они предопределили тенденции его развития в дальнейшем.

72

В30-е годы произошли значительные изменения в системе правоохранительных органов. В 1931 г. СНК СССР утвердил Положениеомилиции.Согласноданномудокументу,милицияподчинялась ОГПУ и выводилась из подчинения местных органов власти. В последующие годы в структуре милиции были созданы паспортные столы, ОВИРы, «детские комнаты», отделы БХСС. В 1936 г. была учрежденаГосударственнаяавтомобильнаяинспекция.В1934г.был учрежден общесоюзный наркомат внутренних дел.

5декабря1936г.VIIЧрезвычайнымСъездомСоветовбылапринятаКонституцияСССР.Структураоргановгосударственнойвласти

СССР, в соответствии с данной конституцией, отличалась от того, что имело место ранее. Высшим органом государственной власти являлся Верховный Совет, обладавший монополией на законодательную деятельность. Он представлял собой двухпалатный орган, состоявший из Совета Союза и Совета Национальностей. Обе палаты избирались на 4 года и считались равноправными. Верховный Советсозывалсянасессии2разавгод,вперерывахмеждусессиями действовал Президиум Верховного Совета, наделенный значительнымиполномочиями,втомчислетолковатьзаконыииздаватьуказы, проводить референдумы, объявлять мобилизацию, ратифицировать международные договоры, назначать и освобождать от должности народных комиссаров с последующим утверждением Верховным Советом,назначатьисмещатьвысшеекомандованиевооруженными силами СССР, награждать орденами и т.д.

Высшимисполнительнымираспорядительныморганомгосударственной власти остался, по-прежнему, Совет Народных Комиссаров. Число наркоматов увеличилось с 10 (по Конституции 1924 г.) до 18. (Фактически в 1940 г. был 41 наркомат).

ВКонституции была впервые в советском законодательстве зафиксирована роль Коммунистической партии в государственной системе: в статье 126 партия названа ядром всех организаций трудящихся, как общественных, так и государственных.

22 июня 1941 г. после нападения Германии на СССР началась Великая Отечественная война, которая стала самой тяжелой и

кровопролитной в истории нашей страны и всего человечества.

73

С началом войны работа государственного аппарата начала перестраиваться на военный лад. Главной функцией государства стала оборона страны. Были образованы чрезвычайные органы власти: Государственный Комитет Обороны (ГКО), местные комитеты обороны — для мобилизации всех сил и ресурсов на оборону. ГКО СССР был создан 30 июня 1941 г. как коллективный орган, его деятельность­ направлялась Политбюро ЦК. В состав входило первоначально 5 человек (И.В. Сталин, В.М. Молотов, К.Е. Ворошилов, Г.М. Маленков, Л.П. Берия), затем 9 человек (плюс Микоян, Вознесенский,Булганин,Каганович),каждыйотвечалзаопределенный участок работы, например, Молотов — за производство танков, Микоян — за снабжение фронта. Возглавлял ГКО Сталин, который являлся председателем СНК и наркомом обороны. ГКО назначал и смещал высшее военное командование, решал все военно-стратеги- ческиевопросы,налаживалработутранспорта,сельскогохозяйства, промышленности, занимался снабжением армии и населения, государственнойбезопасностью.ПостановленияГКОбылиобязательны для всех граждан и учреждений. ГКО просуществовал 50 месяцев и принял 9 971 постановление.

В состав местных ГКО входили представители советских и партийных органов, руководящие работники органов НКВД и военное командование. Городские КО были созданы более чем в 60 городах. Они имели право объявлять город на осадном положении, проводить эвакуацию жителей, проводить мобилизацию учреждений и транспорта, давать задания предприятиям, формировать народное ополчение и истребительные отряды и т.д.

Указом 22 июня 1941 г. «О военном положении» Президиум Верховного Совета в местностях, объявленных на военном положении, все функции власти по организации обороны и поддержания общественного порядка передал военным советам и военному командованию.

Летом 1941 г. создан Совет по делам эвакуации, а в октябре 1941 г. — Комитет по эвакуации продовольственных товаров, промышленных запасов и предприятий промышленности. В де-

74

кабре 1941 вместо этих органов было создано Управление по делам эвакуации при СНК СССР. С 1 октября вводилось всеобщее обязательное военное обучение граждан от 16 до 50 лет.

После окончания войны, 4 сентября 1945 г. ГКО был упразднен, упразднялись и городские комитеты обороны.

В период с конца 50-х до начала 80-х гг. происходили частые перестройки всего государственного механизма, особенно органов руководстванародным хозяйством. Самые крупные реформыв этом плане проводились в 1957 г. и 1964–1965 гг. В 1957 г. был принят ЗаконСССРопередачеуправленияпромышленностьюистроительством от министерств к совнархозам, 141 министерство было ликвидировано, из них 10 общесоюзных. Территориальный принцип управлениясебянеоправдал,ив1965г.былосуществленобратный переход от территориального к отраслевому принципу управления, создано 11 общесоюзных министерств. В 1967 г. Совмин утвердил постановление «Общие положения о министерствах СССР». В нем содержалось понятие министерства, регламентировалась его структура, обозначались цели и задачи деятельности.

7 октября 1977 г. Верховный Совет утвердил новую Конституцию СССР.

Высшим органом государственной власти, согласно Конституции, являлся Верховный Совет СССР, который был правомочен решатьвсевопросы,отнесенныекведениюСоюза,втомчислепринятие и изменение конституции, принятие бюджета страны и т.д. Верховный Совет состоял из двух равноправных палат: Совета Союза

иСовета Национальностей с равным числом депутатов. Депутаты Совета Союза избирались по избирательным округам, Совет На­ циональностейформировалсяизравногочисладепутатовоткаждой союзной (32), автономной республики (11) и т.д. Сессии Верховного Совета собирались 2 раза в год.

Значительные полномочия Конституция предоставляла Президиуму Верховного Совета: давать толкования законов, объявлять мобилизацию, вводить военное положение, издавать указы

ипринимать постановления, решать вопросы гражданства и по-

милования, награждать орденами и медалями.

75

Высшим исполнительным и распорядительным органом, по Конституции, являлся Совет Министров, состав которого формировался Верховным Советом. Совет Министров имел полномочия решатьвсевопросы,отнесенныекведениюСоюза,еслиониневходили в компетенцию Верховного Совета и его Президиума. Основная функция Совета Министров — руководство народным хозяйством.

КонституциязакреплялаСССРкакфедерацию,определялакомпетенцию союзных органов и права союзных республик. За каждой союзной республикой сохранялось право на выход из СССР.

Вовторойполовине80-хгодовгосударствоиправоСССРвсту- пили в период коренной модернизации. Начатый с 1985 г. процесс «перестройки» и «обновления социализма» закончился полным разрушением социалистического строя и Советского Союза.

В марте 1990 г. был принят Закон СССР «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) СССР». В целях дальнейшего развития осуществляемых преобразований закон учреждал пост Президента СССР. Соответствующие изменения были внесены в конституцию. Президент объявлялся главой государства. Он избирался всеобщим тайным голосованием граждан на пятилетний срок из числа граждан в возрасте от 35 до 65 лет, при этом одно лицо не могло быть президентом более двух сроков.

Президент наделялся большими полномочиями, в том числе он являлся главнокомандующим вооруженными силами, мог вводить военное и чрезвычайное положение, возглавлял Совет безопасности и Совет Федерации. Президент выступал гарантом соблюдения прав и свобод граждан, Конституции и законов СССР. Он представлял Советский Союз внутри страны и на международной арене, обеспечивал взаимодействие высших органов государственной власти и управления, подписывал законы, обладая правом отлагательного вето. Это вето преодолевалось большинством в две трети голосов в каждой палате Верховного Совета. Также президент подписывал международные договоры, награждал орденами и медалями, решал вопросы гражданства, издавал

76

указы, имевшие обязательную силу на всей территории страны. Он обладал неприкосновенностью и мог быть смещен только Съездом народных депутатов СССР в случае нарушения им Конституции и законов СССР. Решение о смещении президента должно было приниматься не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов Съезда при наличии заключения Комитета конституционного надзора СССР.

Несмотря на то, что по закону Президент избирался прямыми выборами, в виде исключения статья 171 установила, что первый президент СССР избирается косвенным путем — Съездом народных депутатов. Первым (и последним) Президентом СССР был избран генеральный секретарь ЦК КПСС М.С. Горбачев. Депутаты избрали его большинством в 59,2% от общего числа народных депутатов и 70,76% от числа голосовавших.

Одновременно с введением поста Президента СССР тем же закономбылаизменена6статьяКонституции,говорившаяоруководящейролиКоммунистическойпартии.Всоответствиисновойредакциейданнойстатьи,ввыработкеполитикигосударстваиуправлении его делами участвует не только коммунистическая партия, но и другие политические партии, общественные организации и массовые движения. При этом статья 7 не допускала создания и деятельности партий, организаций и движений, имеющих целью насильственное изменение советского конституционного строя, целостности социалистического государства, подрыв его безопасности, разжигание социальной, национальной и религиозной розни. Таким образом, продолжала декларироваться приверженность социалистическим ценностям, но одновременно КПСС лишалась своей монополии на власть и допускалось создание иных партий.

Распад СССР, происходивший в 1990 г. и первой половине 1991 г., ускорился после неудачной попытки создания в августе 1991 г. Государственного комитета по чрезвычайному положению (ГКЧП). Уже в сентябре 1991 г. вновь образованный орган — Госсовет СССР — был вынужден признать независимость Латвии, Литвы и Эстонии. В декабре того же года лидеры России, Укра-

77

ины и Белоруссии Б. Ельцин, Л. Кравчук и С. Шушкевич подписали в Беловежской пуще соглашение о фактической ликвидации

СССР. При этом было проигнорировано мнение всенародного референдума 17 марта 1991 г., в ходе которого 76% голосовавших высказалось за сохранение СССР как федерации равноправных суверенных республик. В том же месяце в Алма-Ате представители 11 республик бывшего СССР подписали Декларацию о создании Содружества Независимых Государств (СНГ).

В1991 г., в процессе разрушения СССР РСФСР была преобразована в Российскую Федерацию. Главой государства стал Президент Российской Федерации. Институт президента был учрежденвсоответствиисЗаконом«ОПрезидентеРСФСР»от24апреля 1991 г., принятым Верховным Советом РСФСР. Президент характеризовался законом как высшее должностное лицо и глава исполнительной власти в РСФСР. Первым президентом РСФСР был избран Б.Н. Ельцин.

Воктябре 1993 г. обострились отношения между исполнительной властью, представленной Президентом страны, и законодательной властью, которую представлял Верховный Совет. Ситуация было разрешена с помощью военной силы. Верховный Совет был обстрелян из танковых орудий и подожжен, а депутаты арестованы.

12 декабря 1993 г. была принята Конституция Российской Федерации.

После принятия Конституции 1993 г. Закон «О Президенте РСФСР» указом президента был признан недействительным. В настоящее время основным источником, определяющим правовой статус президента РФ, служит Конституция РФ. Президент РФ избирается на срок четыре года тайным голосованием граждан РФ на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права. Президентом может быть избран гражданин РФ не моложе 35 лет, по­ стоянно проживающий на территории страны не менее 10 лет. Порядок выборов президента определяется Федеральным законом «О выборах Президента Российской Федерации» от 17 мая 1995 г.

78

Согласно Закону, выборы президента проводятся по единому федеральному избирательному округу, включающему в себя всю территорию РФ. Право выдвижения кандидата принадлежит непосредственно избирателям и избирательным объединениям, избирательным блокам. Кандидатам гарантируютcя равные условия доступа к государственным средствам массовой информации. Финансированиевыборовосуществляетсязасчетсредствфедеральногобюджета. Одно и то же лицо не может занимать должность президента более двух сроков подряд.

Президент вступает в должность на тридцатый день со дня официального объявления Центральной избирательной комиссией результатов выборов. При вступлении в должность президент приноситнародуприсягу,тексткоторойсодержитсявКонституции.Досрочное прекращение исполнения президентом своих обязанностей возможно в следующих случаях: отставка, стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия, отрешение от должности. Основанием для отрешения президента от должностиможетслужитьтолькогосударственнаяизменалибосовершение тяжкого преступления. Отрешение от должности производится Советом Федерации на основании обвинения, выдвинутого Государственной Думой и подтвержденного заключением Верховного Суда. Президент обладает неприкосновенностью.

По Конституции, президент является главой государства, гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Он определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, обеспечивает согласованное взаимодействие органов государственной власти, представляетРоссийскую Федерациювнутристраныивмеждународныхотношениях.Кегокомпетенцииотноситсярешениевопросовгражданства,награждение государственными наградами, присвоение почетных званий РФ, осуществление помилования. Президент подписывает международные договоры Российской Федерации, ратификационные­ грамоты, принимает верительные и отзывные грамоты иностранных дипломатических представителей. Президент издает­ указы

79

ираспоряжения, которые не должны противоречить Конституции

ифедеральным законам и обязательны для исполнения на всей территории страны. Правовые акты президента не подлежат утверждению законодательными органами. Только указы о введении военного и чрезвычайного положения требуют утверждения Советом Федерации в соответствии со статьей 102 Конституции. Отменить и изменить указы президента может только он сам. Президент имеет определенные рычаги воздействия на законодательную власть. Он имеет право законодательной инициативы, подписывает и обнародует принятые федеральные законы, ему принадлежит право отлагательного вето в отношении принятых парламентом законопроектов, которое преодолевается квалифицированным большинством обеих палат парламента. В определенных Конституцией случаях президент имеет право распустить Государственную Думу.

Президент обладает определенными рычагами для влияния на судебную власть. По его представлению Совет Федерации назначает судей Конституционного суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда. Судьи других федеральных судов назначаются лично президентом в порядке, установленном федеральным законом. Особенно сильные рычаги воздействия имеет президент в отношении исполнительной власти. С согласия Государственной Думы он назначает Председателя Правительства и самостоятельно принимает решение об отставке Правительства. На основании статьи 83 Конституции Президент имеет право председательствовать на заседаниях Правительства и таким образом может активно влиять на принятие правительственных решений. В соответствии с Указом Президента от 10 января 1994 г. ему непосредственно подведомственны Министерства иностранных дел, обороны и ряд других федеральных силовых ведомств.

Кчислу важнейших полномочий Президента относится его право назначать или участвовать в назначении высших должностныхлиц.Онназначаетнадолжностьиосвобождаетотдолжности федеральных министров, высшее командование Вооруженных

80