Теоретические и исторические вопросы государственного управления. Учебное пособие

Всем Поволжьем, землями бывших Казанского и Астраханского ханств управлял Приказ Казанского дворца. Он же ведал землями Сибири, присоединение которой началось с конца XVI века и продолжалось в следующем столетии. В 1637 году для управления Сибирью учредили специальный Сибирский приказ. В него поступал ясак. Денежные же сборы расходовались­ на месте — в Поволжье, Башкирии, Сибири. Оба приказа ведали служилыми людьми местных городов.

Земский приказ тоже имел областную компетенцию­ : управлял населением столицы, собирал с него налоги­ , судил москвичей, в том числе и по уголовным делам­ , следил за порядком, благоустройством, санитар­ным состоянием города.

Для исполнения неожиданно возникавших поручений­ создавались временные приказы, например сыскные­ . Они сыскивали беглых крестьян и холопов; закладчиков­ , которые закладывались, то есть поступали в зависимость к богатым и знатным феодалам. Другие учреждения подобного типа пересматривали­ жалованные грамоты, производили отписку частновладельческих («белых») слобод в посады, расследовали политические преступления и т. д.

В 1621 году возник Приказ счетных дел, который проверял доходы и расходы всех приказов, их приходно-расходные книги, финансовыеотчетыдолжностныхлицизприказов,послов,воевод, земских целовальников. Это учреждение, как и приказы Тайный, Челобитенный, осуществляло надзор, контроль за другими приказами. В этом проявлялось стремление верховной­ власти объединить, собрать воедино слишком­ разросшееся и раздробленное центральное управление.

Особое место занимала группа дворцовых приказов­ , ведавших обслуживанием царского семейства и двора. Приказ Большого дворца управлял дворцовым хозяйством в столице, дворцовымиволостямииселамиповсемугосударству.Одновремячасть его функций­ перешла к Тайному приказу, но после кончины царя Алексея все вернулось к старому порядку. Население дворцовых учреждений и вотчин подчинялось приказу­ в делах административных, финансовых, судебных. Все доходы шли на содержание

41

царской семьи и двора­ : на них работали Хлебный, Кормовой, Житенный и Сытенный дворы, которыми ведал приказ.

В Казенном приказе (дворе) хранилась вещевая казна­ монарха. Сюда поступали меха для подарков крымскому хану и его приближенным. В Конюшенном приказе наблюдали за царскими конюшнями­ и мастерскими, изготовлявшими кареты, сани, упряжь для царских выездов. Приказ собирал по всей стране конские пошлины при продаже и покупке лошадей­ .

Аптекарский приказ занимался охраной здоровья царя, членов его семьи, а также, по его благоволению­ , и вельмож. Для того имелись аптека, иноземные лекари и ученики из русских. Во второй половине столетия­ приказ сыграл немалую роль в налаживании военно-медицинской службы.

Царская мастерская палата и Царицына мастерская палата (или Постельный приказ) имели штат мастеров и мастериц, которые шили платье и белье для царской семьи.

Внешнеполитические функции были прерогативой Посольского приказа. Он ведал сношениями с иностранными­ государствами, отправлял туда посольства, принимал иностранные посольства, вел дела с иностранными­ купцами, в том числе и судебные. Он же собирал со всей страны налоги на выкуп пленных: полоняничные деньги. Ему подчинялись донские казаки­ , служилые татары, перешедшие на русскую службу после присоединения Поволжья, Приуралья и Сибири и получившие поместные владения в центре Европейской России. Поскольку в приказе хранились большая и малая государственные печати, которыми заверялись грамоты к иностранным государям­ и акты по внутреннему управлению, его служители­ собирали печатные пошлины. Впрочем, иногда эти функции исполнял Печатный приказ.

Посольскому приказу подчинялись учреждения, которые­ власти создавалидляуправленияприсоединенными­ кРоссииземлями:приказы Малороссийский, Великия России, княжества Смоленского.

Оборонойгосударства,аэтотожефункциявнешнеполитического­ характера, занималась группа военных приказов, одновременно

42

имевших и некоторые внутриполитические­ функции. Разрядный приказ, главный из них, руководил военными операциями. Другие приказы — Стрелецкий, Пушкарский, Иноземский, Рейтарский

и Казачий — ведали специальными родами­ войск. Одновременно исполняли другие функции: Стрелецкий приказ, например, распределял один из главных налогов — стрелецкий хлеб и стрелецкие деньги — на содержание стрелецкого войска; собирали­ его четвертные приказы (исключая 1672–1683 годы­ , когда это делал сам Стрелецкий приказ). Он же участвовал, вместе с Земским приказом, в организации полицейской службы в Москве (охрана порядка и спокойствия, подавление «мятежей» и др.).

Пушкарский приказ ведал производством артиллерии­ , пороха, имел в своем подчинении Пушечный двор, мастеров литейного и зелейного (порохового) дела, пушкарей и затинщиков (они обслуживали затинные пищали, расположенные на крепостных стенах, за тынами), кузнецов и плотников. В Оружейной палате изготовляли ручное огнестрельное, холодное оружие.

Как видим, единства в распределении дел между приказами не существовало. Вся эта громоздкая махина­ с трудом поддавалась контролю верховной власти. Выход она искала в организации приказов,поставленных­ надвсемидругимиприказами:Счетного,Тайного, Челобитенного; в передаче управления рядом приказов­ (например, Посольского и соединенными с ним учреждениями­ и т.д.) в руки одного начальника, обычно боярина.

Обычно боярин или окольничий стояли во главе наиболее важных и крупных приказов. Другие приказы возглавляли думные дворяне, стольники, дьяки.

Отрицательной стороной приказного управления стали неразбериха в компетенции, мелочная опека сверху, волокита и взяточничество.

Тяжелый для народа режим Ивана Грозного, ужасы опричнины, которыепривеликусилениюицентрализациигосударственнойвласти,негативноотразилисьнаположениинаселениястраны,привели к разрушению государственности в период Смутного времени.

43

Глава 4 РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕНННОГО

УПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ

§1.Особенностисистемыуправлениявпериодсозданияи развития империи (ХVIII в.)

В ХVIII веке в России утверждается новая форма государственной власти — абсолютизм, то есть ничем не ограниченная монархия, при которой вся полнота законодательной, исполнительной и судебной власти принадлежит одному правителю. Для абсолютной монархии характерно наличие сильного, разветвленного, профессионального бюрократического аппарата, сильной постоянной армии, ликвидация всех сословно-представительных органов.

Петр I предпринял ряд важных реформ с целью привести государство в соответствие с требованиями времени и абсолютной монархии. Среди этих реформ особо выделим преобразования системы государственного управления.

Боярская Дума была постепенно упразднена, старые бояре умирали, а новых назначений не производилось. За десять лет численность Думы уменьшилась вдвое, она стала решать не важные, а второстепенные дела.

В качестве высших органов управления были созданы Сенат (22 февраля 1711 г.) и Синод (1721 г.). Сенат стал высшим (после царя) органом государственного управления и суда, которому были подчинены все остальные государственные органы. Он обладал административными, судебными и частично законодательными полномочиями. Вопросы в Сенате решались коллегиально, большинством голосов. Контроль за деятельностью Сената осуществлял с 1715 г. сенатский генерал-ревизор, с 1721 г. — офицеры штаб-гвардии, с 1722 г. — генерал-прокурор. Генерал-про- курор контролировал не только принятие Сенатом решений, но и

44

их исполнение, незаконные, с его точки зрения, постановления Сената он мог приостанавливать. Сам генерал-прокурор подчинялся только царю.

Создание Синода завершало собой ряд предшествующих мер царя в отношении церкви. Когда в 1700 г. умер патриарх Адриан, нового патриарха не назначили. Вместо него была введена должность местоблюстителя патриаршего престола, имущество церкви поступило в Монастырский приказ. Созданный в 1721 г. Святейший Правительствующий Синод, равный в правах Сенату, подчинялся непосредственно царю. Церковные иерархи, входившие в состав Синода, назначались царем. Деятельность Синода возглавлял обер-прокурор, являвшийся светским лицом. Так церковь была подчинена государству. В условиях абсолютной монархии государство не могло терпеть соперников своей власти. Церковь, которая при Никоне пыталась бороться за главенствующее положение, теперь попала в полностью подчиненное положение, стала винтиком в государственной машине. Тем не менее, провести полную секуляризацию Петр оказался еще не способен.

Наряду с системой высшего управления, Петр предпринял реорганизацию системы центрального управления, при этом был использован зарубежный опыт с учетом российской специфики. В качестве центральных органов управления вместо приказов он создал коллегии (1718 г.) — первоначально 9, затем 12. Кроме административных, все коллегии обладали и судебными полномочиями. Например, Вотчинная коллегия судила по торговым делам, Камер-коллегия — по делам о финансовых преступлениях. Компетенцию Юстиц-коллегии составляло управление судами. Важное значение имели Иностранная коллегия, Военная коллегия, Ревизион-коллегия и другие.

В соответствии с Генеральным регламентом коллегий, присутствие каждой из них состояло из 10 человек: президент, глава, вице-президент, советники и асессоры. Все решения принимали голосованием, заседания проходили каждый день. Подчинялись коллегии Сенату, просуществовали они до 1802 г.

45

В 1708 г. была проведена реформа местного управления — вся страна разбита на восемь губерний: Московскую, Ингерманландскую (позднее — Петербургскую), Киевскую, Смоленскую, Архангелогородскую, Казанскую, Азовскую, Сибирскую. Во главе каждой губернии стоял губернатор, назначавшийся императором. В руках губернатора находилась вся полнота власти в губернии: и административной, и судебной, и полицейской, и финансовой. Таким образом, была создана вертикальная структура власти.

В1713 г. при губернаторах была создана коллегию из ландратов, которые происходили из местных дворян. Их назначал Сенат из предложенных губернатором кандидатур.

В1719 г. число губерний было увеличено до 11, они были разделены на провинции. Во главе провинции стоял воевода. Воеводы получили финансовую, полицейскую, хозяйственную самостоятельность.

В1699 г. был обнародован указ о городской реформе, который провозгласил создание органов городского самоуправления — Ратуша в Москве и земские избы в других городах. Состав Ратуши­ избирался из лиц торгово-промышленного сословия. Избиратели несли материальную ответственность за избранных чиновников. Бурмистры­ избирали из своей среды президента. На эти органы возложили сбор таможенных пошлин и кабацких доходов.

Несмотря на выборный коллективный­ характер, эти органы не имели социальной опоры и не смогли стать эффективными. В связи с этим в 1718 г. и 1724 г. издается Учреждение­ о губерниях с царскиминаместниками,воеводамиидругимигосударственными­ чиновниками, а также Положение о городских магистратах­ , которые признаются главою и начальством всего города. Магистраты­ представляли собой коллегиальные учреждения.

Магистерское городское управление закрепило новое сословноеделение,сформировавшеесявэтотпериодвроссийскихгородах. Регламент­ главного магистрата юридически оформил права-

преимущества высших сословий городского общества.

46

К ним относились две гильдии: крупные купцы, банкиры, аптекари, доктора, известные мастера, а также мелкие торговцы и ремесленники, объединенные в цехи. Третий уровень составили все рабочие, живущие по найму, которых отнесли к классу подлых людей.

Соответствующей корпорацией управляли советы старшин­ которые сотрудничали согласно Уставу Главного Магистрата с магистратами и Комерцколлегией. Согласно Петровскому указу, земские бургомистры выбирались на один год всем посадским населением на специальном сходе, где были представлены все сословия. Членов магистратов­ выбирали исключительно бургомистры и члены первой гильдии, служба их была, практически, бессрочна. Круг полномочий магистратов был очень широким. Они ведали городским­ хозяйством, полицией, образованием, развитием ремесел, приютами­ , а также обладали значительной судебной властью, равной компетенции­ надворного суда, как по гражданским, так и по уголовным делам. Магистраты обладали исключительной компетенцией и никакие органы власти не имели право вмешиваться в их деятельность.

Однако, магистраты­ всех городов были подчинены Главному магистрату, который, в свою очередь, имел полномочия от Сената и, по существу, был его ответвлением­ .

В 1722 г. при Сенате была учреждена прокуратура для гласного надзора за деятельностью всех центральных и местных органов государства. Ее возглавлял генерал-прокурор, прокуроры состояли при коллегиях и надворных судах. В целом, прокуратура состояла из генерал-прокурора, обер-прокурора, и прокуроров коллегий и надворных судов.

Одной из самых значительных реформ периода правления Екатерины II стала губернская реформа, проводившаяся на основании подписанного 7 ноября 1775 г. Учреждения для управ-

ления губерний Всероссийской империи. Одним из главных принципов данной реформы стал принцип децентрализации. Устанавливался определенный размер каждой губернии в зави-

47

симости от числа жителей (300–400 тысяч человек в губернии, 20–30 тысяч человек в уезде). Во главе губернии был поставлен наместник или генерал-губернатор. Поскольку наместники были не во всех губерниях, в их отсутствие управление губерниями осуществляли губернаторы. В качестве совещательного органа в каждой губернии учреждалось губернское правление. Помощником губернатора был вице-губернатор, который возглавлял Казенную палату — учреждение для заведования государственными доходами и расходами, казенным имуществом. Еще одним губернским учреждением стал Приказ общественного призрения, состоявший из 6 заседателей от разных сословий и занимавшийся школами, больницами, богадельнями.

Реформа вводила многочисленные судебные учреждения, отдельные от администрации. К ним относились две палаты уголовного и гражданского суда и стоявшие ниже последних три учреждения сословного характера: Верхний земский суд для дворян, Губернский магистрат для городского населения и Верхняя расправа для крестьян. Особым учреждением был Совестный суд, который занимался примирением тяжущихся, контролировал аресты и мог освобождать арестованных, если они не допрашивались в течение трех дней и им не предъявляли обвинения.

Во главе уездной администрации Учреждения о губерниях поставили капитана-исправника, избиравшегося дворянством, и Нижний земский суд в качестве административного учреждения. Судебными учреждениями уезда стали уездный суд, избиравшийся дворянами, и Нижняя расправа (для государственных крестьян).

Города были выделены в особые административные единицы, во главе которых стоял городничий или комендант. Судебные функции выполняли Городовой магистрат или Ратуша и Словесный суд — по торговым делам.

48

§ 2. Развитие системы управления в ХIХ веке

РеформированиесистемыуправленияпродолжилосьвХIХвеке.

В1802 г. была проведена реформа центральных органов исполнительной власти, которая заключалась в введении министерского административного управления. Было образовано 8 министерств: военное, морское, иностранных дел, внутренних дел, финансов, народного просвещения, юстиции и коммерции. Во главе каждого министерства был поставлен единоличный руководитель — министр, действовавший через свою канцелярию. Власть министров в отведенной им отрасли распространялась на всю территорию империи, но подчиненные министрам органы местного управления не были созданы. В отличие от коллегий, министерства не получили судебных функций и являлись исключительно управленческими органами. Высшим административным органом стал Комитет министров.

В1811 г. было создано еще три министерства: полиции, путей сообщения, государственного контроля. Одновременно более четко разграничили функции министерств, определили порядок делопроизводства. Министры подчинялись непосредственно императору. Пределы их власти и характер ответственности оставались не определены.

Министерская реформа повлекла за собой изменение статуса прокуратуры. Фактически должности генерал-прокурора и министра юстиции были объединены. Прокуроры на местах получили должностные инструкции.

Государственный совет был учрежден 1 января 1810 г. как законосовещательный орган. В манифесте о его образовании говорилось, что «все Законы, Уставы и Учреждения в первообразных их начертаниях предлагаются и рассматриваются в Государственном Совете, и потом действием Державной Власти вступают к предназначенному им совершению». Никакой закон не мог быть принят Советом без утверждения императором.

Николай I поставил своей задачей ничего не менять в государственном устройстве, ничего не вводить нового, а только

49

поддерживать существующий порядок, улучшая его с помощью упорядочения законодательства, и не привлекая к этому процессу общество. Решение этой задачи потребовало усложнения механизма управления, стали появляться новые канцелярии, департаменты, другие органы. В результате постройка здания бюрократизма, начатая еще при Петре Великом, была завершена, и даже сам император был вынужден заметить, что империей правит столоначальник.

Общей тенденцией перестройки государственного аппарата при НиколаеIсталаеговоенизация,гражданскоеуправлениепостепенно превращалосьввоенное.Большинствомгубернийруководиливоенные губернаторы, гражданские ведомства становились полувоенны­ ми, с четкой армейской дисциплиной и чинопочитанием, чиновники одевались в мундиры. За малейшее непослушание чиновников отправляли­ на гауптвахту, студентов — в солдаты.

Городское самоуправление было подчинено местной администрации. Увеличились штаты полиции. Власть губернаторов расширилась, а самих губернаторов полностью подчинили Министерству внутренних дел. Чиновник стал важнейшей фигурой провинциальной жизни.

В 1855 г. новым императором России стал Александр II. Его правление — это период «великих» реформ. Необходимость преобразований была очевидной, особенно после поражения России в Крымской войне.

Одним из первых мероприятий Александра II стала отмена крепостного права. Правовая основа крестьянской реформы со-

держалась в Манифесте 19 февраля 1861 г. и в Общем положении о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости от того же числа. Согласно данным документам, крепостное право отменялось навсегда, крестьяне становились лично свободными, могли иметь собственность, но освобождались без земли, которую должны были выкупать. В этом случае они могли рассчитывать на ссуду. Для осуществления реформы создавались в каждой губернии особые органы: Губернское по крестьянским делам

50