Теоретические и исторические вопросы государственного управления. Учебное пособие

дане государства не обладают полнотой и реальными гаран­ тиями основных прав и свобод.

Если народ как носитель власти обладает собственностью, участвует в свободных и равных выборах, если органы народного представительства осуществляют реальный контроль над органами исполнительной власти, если государство реально защищает коренные интересы народа (здоровье, продолжительность жизни, уровень доходов, низкий уровень социального расслоения), то мы имеем дело с реальным народным суверенитетом. Если же народ лишь признается источником всей государственной власти, то это формальный суверенитет.

Положение о народовластии или народном суверенитете получило свою реализацию в ст. 3 Конституции. Она устанавливает, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. По мнению С.А. Авакьяна, «Народный суверенитет означает, во-первых, принадлежность народу всей полноты власти в данной стране; во-вторых, возможность осуществления народом принадлежащей ему власти как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления»1.

По мнению В.Е. Чиркина, которое разделяет автор, народный суверенитет — это право и возможность народа определять условия и формы своей общественной жизни2.

Выражением народного суверенитета является республиканскаяформаправления.Вотличиеотмонархии,гдевластьисходит от монарха, в республике власть исходит от народа.

Но не всякая республика гарантирует народовластие. В истории встречались аристократические республики, сейчас сущест­

1 Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность.– 2-е изд. – М.: РЮИД, «Сашко», 2000. – С. 185.

2 Чиркин В.Е. Конституционные проблемы власти народа // Государство и право. – 2004. – № 9. – С. 10.

101

вуют олигархические республики, где народ фактически лишен возможности эффективно влиять на государственную политику.

Таким образом, современная российская демократия является во многом декларативной. Народовластие фактически отсут­ ствует, все важнейшие решения принимаются правящим классом без учета мнения народа. Народ не имеет возможности влиять на позицию правительства по ключевым вопросам государственной и общественной жизни. Разделение властей, провозглашенное Конституцией, на практике заменено на абсолютное верховенство президентской власти. Провозглашаются основные права человека, но отсутствуют их гарантии и эффективный механизм их реализации.

Может ли в такой ситуации осуществляться эффективное государственное управление? Наверное, да. Но можно ли назвать такое управление демократичным, отвечающим интересам народа, основанным на народовластии? Это уже вопрос для самостоятельного обдумывания.

102

Глава 7 СОЦИАЛЬНАЯ СУЩНОСТЬ УПРАВЛЕНИЯ

Основная цель государственного управления — благосо­ стояние общества. Управление по своей сущности социально, то есть ориентировано, прежде всего, на общественные потребности и запросы. Поэтому государство должно иметь систему постоянного мониторинга запросов общества, оно должно сверять свои действия с полученными социальными результатами. Если благосостояние общества растет, если жизнь народа улучшается — значит, и управление осуществляется правильно. Напротив, отрицательные показатели жизнедеятельности социума свидетельствуют о неэффективности управленческой деятельности, требуют пересмотра ее основ, принятия кадровых решений.

Каковы критерии социальной эффективности управления? К наиболее общим таким критериям профессор Г.В. Атаманчук относит следующие:

«а) уровень производительности труда, соотносимый с мировыми параметрами по его соответствующим видам;

б) темпы и масштабы прироста национального богатства, исчисляемые по методике ООН;

в) уровень благосостояния жизни людей в расчете на душу населения и с разбивкой доходов различных категорий, а также в сравнении со стандартами развитых стран;

г) упорядоченность, безопасность и надежность общественных отношений, их воспроизводство с нарастающим позитивным результатом»1.

Наряду с общим понятием социальной эффективности, это понятие можно рассматривать и в более узком смысле. При этом подсоциальнойэффективностьюуправленияпонимаетсястепень воздействия государства на социальную сферу общества.

Управление социальной сферой общества близко по значению такому понятию, как социальная политика.

1 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. – М.: Омега-Л, 2006. – С. 483.

103

Академик РАН В.И. Жуков определяет социальную политику как «управление социальным развитием общества, удовлетворение материальных и духовных потребностей его членов и регулирование процессов общественной дифференциации»1. По мнению профессора Е.И. Холостовой, «Социальная политика представляет собой проводимую государственными структурами, общественными организациями, органами местного самоуправления, а также производственными коллективами систему мер, направленных на достижение социальных целей и результатов, связанных с повышением общественного благосо­ стояния, улучшением качества жизни народа и обеспечением социально­ -политической стабильности, социального партнерства в обществе»2.

С политико-правовой точки зрения рассматривает социальную политику В.М. Капицин, который пишет: «Социальная политика» в широком смысле слова означает управляющее воздействие государства, основанное на системе правил (норм), нормативных структур, принимающих решения и организующих деятельность, которая способствует вовлечению в политические процессы различных субъектов. Цель такого воздействия — способствовать формированию общности интересов широких слоев населения и консолидировать тем самым общество, добиваясь поддержки им деятельности государства»3.

Функции управления социальной сферой общества могут быть сведены к следующим основным моментам:

–регулированиесоциально-трудовыхотношений,повышение качества воспроизводства рабочей силы, развитие рынка труда;

–улучшение уровня здоровья населения, развитие системы здравоохранения, оптимизация демографической ситуации, повышение уровня рождаемости, снижение уровня смертности;

1 Жуков В.И. Российское образование: истоки, традиции, проблемы. – М.: ИКЦ «Маркетинг»; МГСУ «Союз», 2001. – С. 288.

2 Холостова Е.И. Социальная политика. – М.: ИНФРА-М, 2001. – С. 6.

3 Капицын В.М. Социальная политика и право: сущность и взаимозависи-

мости // Российский журнал социальной работы. – 1998. – № 8.

104

–развитие системы образования, повышение уровня образованности населения;

–обеспечение социальной поддержки и защиты той части населения, которая не может обеспечить свою жизнедеятельность самостоятельно.

В соответствии с данными функциями можно классифициро-

вать основные направления управленческого воздействия в социальной сфере следующим образом:

–управление в области труда и занятости;

–управление в области образования;

–управление в области здравоохранения;

–управление в области социальной защиты нуждающихся слоев населения, включая пенсионную политику;

–управление в сфере семьи и молодежи;

–управление в области организации отдыха и досуга, развития сферы услуг.

Успешность управленческого воздействия на социальную сферу можно оценить через систему «социальных индикаторов, основными из которых принято считать: масштабы естественной убыли населения; уровень детской смертности; величину прожиточного уровня;долюнаселения, находящегосяза чертойбедности;масштабы поляризации доходов и в то же время несправедливое изымание налогов; долю безработных в составе трудового населения»1.

Социальная сфера является такой сферой, где особенно ярко проявляются просчеты в управлении. Эти просчеты могут поставить под сомнение всю социальную политику государства, порой обесценивают проводимые преобразования. Ярким примером стала так называемая «монетизация льгот». Правовым выражением «монетизации» стал Федеральный закон № 122. Принятие данного закона крупнейшим изменением в социальной сфере за последние годы, осуществленным с помощью права. В соответствии с данным документом, с 1 января 2005 г. льготники, число которых точно подсчитать никто не может, вместо ряда льгот получили ежемесячные

1 Потрубач Н.Н., Борисевич А.Н. Социально-экономическая безопасность социума // Социально-гуманитарные знания. – 2001. – № 3. – С. 159.

105

денежные компенсации в размере 450 рублей. Отдельные категории льготников, такие, например, как инвалиды и участники Великой Отечественной войны, «чернобыльцы» и т.д. получили еще и дополнительные компенсации. Цель «монетизации льгот» — сокращение финансовых расходовна федеральномуровне, перераспределение ответственности за социальное обеспечение граждан между центром и субъектами Федерации. Экономическая и политическая ситуация­ для проведения данной реформы сложилась достаточно благоприятная­ . Однако уже первые шаги в рамках «монетизации» вызвали массовое и активно проявлявшееся недовольство населения. Многие льготники почувствовали себя обманутыми, так как денежнаякомпенсациянесоответствовалаутраченнымльготам.Почему же реформа поставила страну на грань социального взрыва? Академик РАН В.И. Жуков отвечает так: «Ответ на этот вопрос следует искать в несоответствии правотворческих интересов законодателей мотивам поведения должностных лиц, относящихся к правоприменительному сословию… Безграмотная и бесцветная пропа- гандистскаякомпания—одинизважнейшихпросчетов«прорабов» монетизации»1. Неудачная правовая политика поставила под удар всюсоциальнуюполитикуправительства,привелакослаблениюавторитетавсех,ктопричастенкмонетизации:президента,правительства, Федерального Собрания, профсоюзов.

Как отмечает в своем интервью директор Независимого института социальной политики, доктор политических наук Т.Малеева, авторы законопроекта «недооценили концептуальную и историческую значимость шага, глубину реформы, а также опасности и риски, связанные с ее реализацией. Недооценили технические, ресурсные, социальные и психологические сложности. Законопроекты такого масштаба нуждаются в психологическом сопровождении…»2.

С. Иванова пишет по этому поводу: «представляется, что главная ошибка законодателя состояла в том, что не было изучено

1 ЖуковВ.И.«Монетизация»всистемесоциальноймодернизациироссийского общества // Социальная политика и социология. – 2005. – № 1. – С. 11.

2 Российская газета. – 2005. – 10 февраля.

106

иучтено мнение населения, не был проведен анализ всех факторов и обстоятельств, не составлен прогноз развития событий, а значит, не учтен принцип социальной справедливости в процессе законотворчества»1.

Действительно, реализация законопроекта о монетизации льгот стала примером просчета, если не провала, правовой политики в социальной сфере. Провала как правотворческого, так и,

впервую очередь, правоприменительного, что, впрочем, является достаточно типичным.

Главное противоречие правотворческого характерапроявилось

втом, что данный законопроект разрабатывался, в первую очередь, как финансовый документ, соответствующими комитетами

испециалистами. При этом было упущено, что это законопроект,

впервую очередь, социальный, требующий социальной экспертизы. При определении сроков реализации принятого закона не были учтены десятидневные новогодние каникулы, ставшие одной из причин задержек необходимых выплат. Кроме того, в законе отсутствовал механизм его реализации на региональном уровне.

Кчислу причин провала закона о монетизации льгот можно отнести и такую, во многом техническую причину, что общая численность всех льготников никому не известна в силу особен-

ностей ведения их статистического учета.

Первоначально смысл льгот заключался в признании заслуг отдельного гражданина или небольшой группы граждан перед Родиной и народом. Поэтому льготы возникли впервые для героев гражданской войны как акт политической и гражданской благодарности. Затем в условиях уравнительного начисления заработной платы льготы стали выполнять поощрительную функцию для отдельных категорий работников, в первую очередь, для номенклатуры.

В период реформ конца ХХ века льготы стали одним из главных инструментов социальной политики, фактором выравнивания уровня жизни в условиях резкого падения доходов. Кроме

1 Иванова С. Особенности применения принципа социальной справедливости в правотворчестве // Право и жизнь. – 2005. – № 86. – С. 37.

107

того, льготы нередко использовались в политических играх, их предоставление имело характер декларации, не подкрепленной соответствующим финансовым обеспечением. В результате появилось огромное число льготников, и реализация всех льгот в полном объеме, по некоторым оценкам, превысила бы все небогатые ресурсы государства в несколько раз.

Предоставление бесплатных услуг льготникам в условиях рыночной экономики означало, что за это должен расплачиваться кто-то другой. Так, например, увеличение числа лиц, имевших право на бесплатный проезд на транспорте, автоматически влекло за собой и увеличение стоимости проезда для остальных пассажиров. Результатом стало перераспределение ресурсов не от богатых к бедным (богатые не пользуются общественным транспортом), а от одних бедных к другим.

Вцелом, идея замены льгот денежными компенсациями представляется оправданной, но то, как это было исполнено, не выдерживает критики. Громоздкая система льгот отказалась в итоге неотмененной, а лишь превратилась в еще более сложную систему из-за новыхкритериевразделенияльготниковнафедеральныхиместных.

Всовременных условиях можно выделить ряд приоритетных сфер управленческого воздействия в контексте социальной обусловленности.

Одной из таких сфер является сфера образования.

«Накапливая в себе прошлый и настоящий социальный опыт, образование тем самым создает предпосылки социальных инноваций во всех сферах общественной жизни… Образование по своим функциям и содержанию является сферой, системообразующей все общество»1.

Понимание этой реальности, к которому западные государства пришли к концу прошлого столетия, определило появление нового момента в социальной политике: чем выше уровень образования населения, тем богаче, демократичнее и цивилизованнее общество, тем выше уровень жизни и ниже уровень социальной­

1 Григорьев С.И., Матвеева Н.А. Неклассическая социология образования начала ХХI века. – Барнаул: Изд-во АРНЦ РАО, 2000. – С. 54.

108

напряженности. Один из самых авторитетных политиков ХХ века, Ф. Миттеран, сказал: «Бедность можно заставить отступать с помощью образования, научных исследований, развития равенства возможностей, гуманизации условий жизни и труда»1.

Не раз подчеркивал определяющее значение и непреходящую ценность образования академик Н. Моисеев. Он писал, что «будущее планетарного общества и каждой страны решающим образом будет зависеть от распространения знаний, общей образованности, культуры… Уже в ближайшие десятилетия на переднем плане истории окажутся те страны, те народы, которые будут способны обеспечить более высокий уровень образованности, воспитанности, мастерства во всех его проявлениях, способности

кпоиску… Образованность людей — ключ к будущему»2..

Всвязи с важностью образования можно выделить следующие цели управленческого воздействия в данной сфере:

– обеспечение условий для реализации равных прав граждан на образование всех уровней и ступеней;

– создание нормативной правовой базы в области образования, обеспечивающей функционирование и развитие системы образования в интересах личности, общества и государства;

– разработка комплекса мер по государственной и социальной поддержке работников системы образования и всех категорий обучающихся и воспитанников.

Ксожалению, проводимая сегодня государством политика в области образования, ориентированная на унификацию с западными образовательными системами, направлена на разрушение сложившихся отечественных традиций образования, доказавших

свою высокую эффективность.

Важной проблемой, стоящей перед государственным управлением и ярко характеризующим его социальную сущность, является демографическая проблема.

1 Цит. по: Жуков В.И. Российское образование: истоки, традиции, проблемы. – М.: ИКЦ «Маркетинг», МГСУ «Союз», 2001. – С. 8.

2 Моисеев Н.Н. Цивилизация на переломе. Пути России. – М.: ИСПИ РАН, 1996. – С. 53, 124, 125.

109

Согласно классификации ООН, молодым государством считается то, где доля пожилых людей в возрасте старше 65 лет составляет 4%, а старым — 7%. В России в 1939 г. доля таких людей составляла 4,15%, в 1996 г. — 12,2%, а сейчас — 13%.

Старение населения — оборотная сторона снижения рож­ даемости.

В августе 2009 г., по официальным данным, в России впервые рождаемость превысила смертность. Но это не изменило общую тенденцию сокращения населения страны.

Важным фактором сокращения численности населения является преждевременная смертность, особенно характерная для мужчин. По данным, которые озвучил министр по чрезвычайным ситуациям С.К. Шойгу, в России ежегодно погибают на дорогах примерно 30 тысяч человек, от отравлений некачественным алкоголем — 24 тысяч человек и т.д. Россия является сегодня единственной из стран «большой восьмерки», население которой сокращается. (Рост населения в США — 1% в год). В перспективе такое положение чревато потерей пространства, которое страна не в состоянии осваивать, прежде всего, Сибири и Дальнего Востока. Такая ситуация требует применения эффективных мер, в том числе, и с помощью правовых средств.

На необходимость принимать срочные меры в сфере демографии обращают внимание высшие должностные лица государства.

10мая2006г.ПрезидентРоссийскойФедерацииВ.В.Путинвыступил с посланием Федеральному Собранию РФ. Основной темой послания стала социальная политика. Демографическая проблема — самая острая в России на сегодняшний момент, сказал в своем послании Федеральному собранию президент. По его словам, эту проблемунеобходиморешатьвпервоочередномпорядке.Президент констатирует, что наметившиеся в последнее время небольшой рост рождаемости и уменьшение детской смертности — это не столько результат целенаправленных усилий властей, а, скорее, отражение общей позитивной социально-экономической динамики в стране. В то же время, он отметил, что такие факторы, как снижение смертности, грамотная миграционная политика и повышение рождаемости помогут решить демографическую проблему.

110