Теоретические и исторические вопросы государственного управления. Учебное пособие

Каждый третий участник опроса (34%) считает, что сегодня в России демократии слишком мало, — потому как, поясняли респонденты в ответ на открытый вопрос, не соблюдаются демократические права и свободы, отсутствуют законность и порядок, власть не принадлежит народу, простым людям живется плохо. А каждый пятый участник опроса (21%), напротив, уверен, что сегодня в России демократии слишком много. При этом некоторые из них ссылаются на те же явления, что и респонденты, говорившие о недостатке демократии: отсутствие законности и порядка, безответственность и неподотчетность политиков. Другие же говорили о низком уровне культуры и морали, о социальной несправедливости, некоторые — об отсутствии жесткой руки.

Таким образом, отрицательное мнение россиян о демократии опирается, как правило, на недовольство ее сегодняшним российским вариантом, хотя часть респондентов и в принципе считает демократическую модель неприемлемой1.

Результаты опроса россиян, проведенного компанией Ромир в период с 15 по 21 июня 2007 года, показывают, что граждане России уверены в том, что выборы в их стране не являются честными и свободными. По мнению большей части респондентов, наша страна не управляется в соответствии с волей народа2.

Простое наблюдение обывателя за политической жизнью в нашей стране показывает, что в политической системе сейчас доминирует одна партия, лидеры оппозиции практически не появляются на телевизионных экранах, свобода средств массовой информации серьезно ограничена. Помимо этого, у многих государственных органов власти и отдельных чиновников, «несмотря на их частые декларации о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, на самом деле прослеживается устойчивое нежелание и боязнь осуществлять власть и управле-

1 ДемократиявРоссии//ОфициальныйсайтФондаобщественноемнение. URL: http://www.fom.ru/topics/775.html (дата обращения: 16.04.2009 г.).

2 Демократия в России // URL: http://www.sostav.ru/news/2008/01/15/16r/ (дата обращения: 16.04.2009 г.).

91

ние в механизмах подлинной демократии, при активном участии самого народа, населения»1.

Государственные и общественные проблемы в России властные круги продолжают решать авторитарными, административ- но-командными методами, в результате чего многие демократические институты превращаются в фикцию. В итоге в стране не проводятся ни референдумы, ни общенародные обсуждения наиболее важных вопросов общегосударственного значения.

Демократия складывается из соединения непосредственной и представительной форм. Под непосредственной демократией понимается прямое участие населения в решении вопросов государственной и общественной жизни: референдум, забастовка, манифестация и т.д. Представительная демократия означает передачу народом части принадлежащей ему власти формируемым­ им органам государственной власти: парламенту, правительству и т.д2.

Представительная демократия означает осуществление полновластия народа через представительные, т.е. выборные органы государственной власти (на федеральном уровне и в субъектах Федерации) и местного самоуправления. Таковыми в Российской Федерации являются: на федеральном уровне — Государственная дума Федерального собрания Российской Федерации, президент Российской Федерации; в субъектах федерации — парламенты субъектов Федерации и главы субъектов Федерации; на местном уровне — органы местного самоуправления.

Непосредственная демократия в ее современных законных формах — это прямое участие народа в решении вопросов государственной власти путем всенародного голосования (референдума) или местных референдумов3.

1 Пылин В. Референдум: проблемы правового регулирования и практики реализации // Право и жизнь. – 2003. – № 52. – С. 33.

2 Головистикова А., Дмитриев Ю. Теория государства и права. – М.: Эксмо, 2005. – С. 243–244.

3 См.: Абдуллаев М.И. Теория государства и права. – М.: Магист-пресс, 2004.

92

Институт непосредственной (прямой) демократии возник раньшепредставительной.Упоминаниеонемвстречаетсяещевпроизве- денияхГомера.Вдвухвеликихгосударствахантичности—Древних Афинах и Древнем Риме — верховным носителем политической власти являлась гражданская община. Здесь наиболее ярко проявилась система прямой демократии, позволяющей свободным и полноправным жителям принимать законы, избирать состав различных управляющих органов. Вопросы, связанные с правом граждан государства на участие в управлении делами данного государства, рассматривались еще античными философами. Труды Демокрита, Платона,Аристотеля,такилииначе,связанысданнойтемой.Например, Демокрит был решительным сторонником греческой рабовладельческой демократии. В свою очередь, Сократ считает правильной и нравственной только аристократию, которую он характеризовал как власть небольшого количества образованных и нравственных людей. По Платону, демократия наряду с тиранией является самой неприемлемой формой государственного правления. Аристотель в своих работах акцентировал внимание на необходимости активной деятельности человека. Свободные граждане обязаны, по мысли Аристотеля, принимать участие в делах государства.

При любом строе демократия опирается на волю правящего в государстве класса. В условиях либерального общества, основанного на принципах рыночной экономики, таким классом является буржуазия, представленная владельцами больших и малых предприятий, торговцами, предпринимателями. Этот класс не составляет большинства населения, но он владеет средствами производства и, как следствие, финансовыми ресурсами для реализации своих интересов. Отсюда вытекает главная особенность либеральной демократии — зависимость выборов и принимаемых решений от соответствующего финансирования. В конечном итоге, не воля большинства населения определяет решение по тому или иному значимому вопросу, а интересы достаточно узкой группы, активно лоббирующей эти интересы и имеющей финансовые возможности для такого лоббирования.

93

С такой постановкой вопроса согласны и западные исследователи. Авторитетный итальянский политолог Г. Моска отмечал, что «чем больше политическое сообщество, тем пропорционально меньше правящее меньшинство по сравнению с управляемым большинством»1. В итоге, даже в самых демократических государствах чаще всего управляет хорошо организованное привилегированное меньшинство, имеющее в своих руках важнейшие экономические и политические рычаги. Свобода, равенство и другие ценности демократии никогда и нигде в полной мере не осуществляются.

Важнейшим признаком любого демократического режима считается сегодня признак разделения властей. Принцип разделения властей может быть отнесен к числу основополагающих принципов буржуазного конституционализма. Это было зафиксировано еще в текстефранцузскойДекларацииправчеловекаигражданина1789г.: «Всякое общество, в котором не обеспечено пользование правами и не проведено разделения властей, не имеет Конституции»2.

По мнению Ю.А. Дмитриева и А.М. Николаева, «Именно разделение властей стало основным исходным положением для организации государственной власти, важной особенностью устройства государственного механизма. Суть принципа разделения властей заключается, как известно, в двух аспектах:

1)разделение единой государственной власти, источником которой является народ, на различные ветви, представляемые самостоятельными видами органов государственной власти, между которыми разграничиваются властные полномочия;

2)установление системы сдержек и противовесов, препятствующей узурпации власти и обеспечивающей взаимодействие органов государственной власти»3.

1Моска Г. Правящий класс // Социологические исследования. – 1994. –

№10. – С. 189.

2 Конституции зарубежных государств: учебное пособие / Сост. проф. В.В. Маклаков. – М.: Бек, 1996. – С. 137.

3 Дмитриев Ю.А., Николаев А.М. Система государственной власти в России и в мире: историко-правовая ретроспектива. – М.: ООО «Профобразование», 2002. – С. 46.

94

Как справедливо отмечал В.С. Нерсесянц, каждая из ветвей власти в соответствии со своей природой, характером функций и назначением должна занимать свое место в общей системе госу- дарственно-организованной власти и вести государственные дела в соответствующих им формах и пределах, надлежащими путями

исредствами1.

Вто же время, ряд современных ученых, которые отличаются взвешенным подходом, справедливо пишут, что нельзя идеализировать систему разделения властей, которая таит в себе многочисленные издержки и опасности2. Противоречия между ветвями власти могут привести к конфронтации между ними, вплоть до открытого противостояния, которое мы наблюдали в 1993 г., к параличу государственной власти как единого целого.

Активно внедряя западную модель разделения властей, мы порой забываем об особенностях российского национального опыта в данной сфере, отходим от принципа преемственности,

игнорируем историю земских соборов и советов. Поэтому, на наш взгляд, следует согласиться с Б.С. Эбзеевым, который пишет, что «не существует универсальной модели разделения властей, которая могла бы быть перенесена на национальную почву различных государств без учета их особенностей и своеобразия политического менталитета и исторических традиций…»3.

В современных условиях деятельность каждой ветви власти направленанаобеспечение,соблюдение,исполнениефункцийгосударстванаосновесвоейкомпетенции.Законодательнаявластьпринимает законы, исполнительная власть реализует принятые законы в рамкахзаконнымметодов,судебнаявластьосуществляетправосудие.

Функциональная общность органов государственной власти,

ееветвей — законодательной, исполнительной и судебной опре-

1 Нерсесянц В.С. Право — математика свободы. Опыт прошлого и перспективы. – М.: Юрист, 1996. – С. 53.

2 См.: Мартышин О.В. Конституция Российской Федерации как памятник

эпохи // Государство и право. – 2004. – № 4. – С. 13.

3 Эбзеев Б.С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. – М.: Юридическая литература, 2005. – С. 403.

95

деляется тем, что они — вместе взятые и каждая в отдельности — участвуют в осуществлении функций российского государства, в реализации его целей и задач1.

Средисовременныхавторовдоминирующейявляетсяконцепция равенства всех трех ветвей власти. В то же время, имеются и иные точки зрения. Так, например, по мнению А.Д. Керимова, в условиях принципа разделения властей «первостепенная, можно даже сказать главенствующая, роль в их политических системах принадлежит исполнительной власти»2. Данный автор поясняет, что исполнительная власть имеет в своем распоряжении большие, чем у других ветвей власти, финансовые, материально-тех- нические, организационные и иные ресурсы. И с этим нельзя не согласиться. Действительно, опыт России и многих зарубежных государств свидетельствует о перманентном доминировании исполнительнойвласти.Такокакомжеравенствеветвейвластитогда может идти речь? В итоге ставится под сомнение вся система либеральной государственной модели.

В существующей системе исполнительной власти крайне высока роль Президента как главы государства. На президента Российской Федерации возложена задача по определению основных направлений внутренней и внешней политики государства. Президент принимает непосредственное участие в формировании правительства Российской Федерации. Президент, напрямую руководя федеральными органами исполнительной власти, по существу становится еще одним субъектом исполнительной власти в стране. Таким образом, в «лице Президента оказались совмещены функции главы государства и руководителя исполнительной власти: Основной закон сохранил за ним большинство полномочий в сфере исполнительной власти и рычаги воздействия на Правительство и одновременно функции координатора, обеспечивающего согласованные действия всех органов государствен-

1 Никонова О. Система органов государственной власти Российской Федерации // Право и жизнь. – 2000. – № 25. – С. 157.

2 Керимов А.Д. Современное государство: вопросы теории. – М.: Норма, 2007. – С. 100.

96

ной власти»1. В этих условиях исполнительная власть получила определенные весомые преимущества перед властью законодательной, которая не имеет в своем распоряжении эффективного механизма контроля за деятельностью правительства.

По этому поводу доктор юридических наук Ю.В. Пуздрач пишет: «Одним из самых ярких наследий самодержавия можно считать принятую схему разделения властей, в которой глава государства занимает надстроечное, абсолютное и доминирующее положение в системе организации и исполнения государственной власти. Это положение… чрезвычайно напоминает то, которое занимал русский монарх после проведения конституционных реформ начала ХХ века. Здесь же уместно говорить о таких чертах самодержавия, как фаворитизм и клановость, при наличии которых демократические приемы и методы не работают, а ложно толкуемая демократия используется для камуфлирования подлинной власти»2.

Судебная власть в современной России также не является полностью самостоятельной и независимой. Это не скрывают и сами судьи. Например, судья Конституционного Суда РФ В. Ярославцев в интервью испанской газете «Эль Паис» (сентябрь 2009 г.) сказал, что судебная власть в России стала инструментом исполнительной власти. По его мнению, законодательные органы в России парализованы, ключевую роль в управлении играет вертикаль власти, а центр принятия решений находится в Администрации Президента. Среди решений, вызывающих беспокойство, В. Ярославцев называет продление президентского срока, назначения губернаторов вместо их избрания и усиление контроля над судебной властью3.

1 Дмитриев Ю.А., Николаев А.М. Система государственной власти в России и в мире: историко-правовая ретроспектива. – М.: ООО «Профобразова-

ние», 2002. – С. 383.

2 Пуздрач Ю.В. Становление конституционализма в России. – М.: Ма­ нускрипт, 2001. – С. 478–479.

3 Владимир Ярославцев судья Конституционного Суда России: «В России правят органы безопасности, как во времена СССР // ИноСМИ – Все, что до-

стойно перевода. URL: http://www.inosmi.ru/russia/20090901/252151.html (дата обращения: 20.04.2010 г.).

97

Данную позицию разделяет и судья Конституционного Суда А. Кононов, который в интервью газете «Собеседник» сказал: «На практике же многие наши права очень сужены — избирательные, право на свободу слова. Начиная от назначения губернаторов, против которого я также выступал. И кончая последними региональными выборами — у нас сейчас по ним сотни обращений. Все больше от тех, кто пытался избраться. В принципе сейчас можно выдвинуться только от партии, только она остается субъектом политического процесса. Возможность самовыдвижения на практике сведена к нулю из-за произвола избирательных комиссий. Встает вопрос: есть ли вообще частное право у гражданина быть избранным?»1.

Комментируя предложенный президентом законопроект о назначении председателя Конституционного Суда и его заместителей, А.Кононов связал его с намерением исполнительной власти руководить судебной системой.

Добавим, что результатом этих интервью стала отставка судей Конституционного Суда.

Вопросом,которыйвызываетдискуссиисовременныхученыхгосударствоведов, является вопрос о выделении дополнительных ветвей власти помимо традиционной триады. Такая точка зрения находит все больше сторонников. Например, В.Е. Чиркин обосновывает необходимость выделения контрольной власти в качестве самостоятельной ветви2. По мнению А.Д. Керимова, «формирование новых ветвей власти,как,впрочем, и модификация традиционных, — процесс неизбежный и исторически закономерный»3.

Наряду с разделением властей, основой современной запад- но-либеральной демократии является принцип народовластия. Причем надо отметить, что народовластие лежит в основе любого

1 Судья Кононов: «Независимых судей в России нет» // ИД «Собеседник». URL: http://www.sobesednik.ru/politics/kononov_sb_41_09/ (дата обращения: 20.04.2010 г.).

2 См.: Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. – 1993. – № 4. 3 Керимов А.Д. Современное государство: вопросы теории. – М.: Норма,

2007. – С. 117.

98

понимания демократии: либерального, советского, рабовладельческого. Принципиальное отличие заключается в том, как именно понимается народовластие, какая часть населения считается полноправным народом, какая часть народа имеет реальные возможности участвовать в управлении государством.

Уже отмечалось выше, что в Древней Греции народом считалось небольшое количество полноправных граждан. Именно они и могли управлять государством. Остальное население страны было полностью бесправным.

В современных западных демократиях весь народ считается формально равноправным. Но имеет ли все население при таких условиях возможность реально участвовать в политической жизни? Чтобы ответить на этот вопрос, необходимо проанализировать особенности народовластия в современной России.

Народовластие как принцип закреплено в Конституции Российской Федерации. Об этом свидетельствуют следующие конституционные нормы:

1)носителем суверенитета и единства источников власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ

(ч. 1 ст. 3);

2)народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3);

3)высшим непосредственным выражением власти народа является референдум и свободные выборы (ч. 3 ст. 3);

4)граждане Российской Федерации имеют право участвовать

вуправлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ч. 1 ст. 32).

Принцип народовластия реализуется в праве граждан на управление делами государства. Это право проявляется в кон-

кретных формах его осуществления:

местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130 Конституции РФ);

99

местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130);

структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ч. 1 ст. 131);

граждане Российской Федерации имеют право на объедине-

ния (ст. 30);

граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31);

граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично,атакженаправлятьиндивидуальныеиколлективныеобращенияв государственныеорганыиорганыместногосамоуправления(ст.33).

Право граждан на управление делами государства является основным, определяющим саму природу политических прав и свобод граждан, а также составляющим основу взаимоотношений между гражданами и государством1.

Народный суверенитет, который сегодня является общепризнанным во всех демократических странах, закреплен в статье 3 КонституцииРоссийскойФедерации:«Носителемсуверенитетаи единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ».

По мнению Б.С. Эбзеева, народный суверенитет неразрывно связан с основными правами человека и гражданина: «Народ не может быть суверенным, если каждый член общества не обладает реально гарантированными законом и судом основными правами и свободами или если в обществе не обеспечено выполнение гражданами возлагаемых на них законом обязанностей»2. С этим мнением следует согласиться. Действительно, народ не может быть суверенным, если все граж-

1См.: Комарова В.В. Конституционно-правовые принципы народовластия

вРоссии // Законодательство и экономика. – 2005. – № 6.

2 Эбзеев Б.С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. – М.: Юридическая литература, 2005. – С. 360.

100