Теоретические и исторические вопросы государственного управления. Учебное пособие

В целом, контрреформы местного самоуправления 90-х годов, радикально изменившие порядок организации земских­ и городских учреждений, привели к существенному ограничению возможности­ участвовать в земской жизни всех классов Российской империи, за исключением дворян — помещиков и представителей крупной буржуазии. Вполне закономерно, что данное обстоятельство вызвало серьезное недовольство­ в обществе, а также еще больше усилило противоречия между различными­ слоями населения страны.

§ 3. Особенности системы управления в начале ХХ века

Начало ХХ века — один из самых сложных периодов в развитии русского государства и права. Чередовались экономические подъемы и спады, страна пережила революцию 1905–1907 годов и две войны — русско-японскую и Первую мировую. Все это ни могло не отразиться на правовой системе. Правительство Николая II вынуждено былопойти на определенныереформы.6 августа

1905 года был опубликован Манифест об учреждении Государ-

ственной Думы, но не в качестве законодательного, а в качестве законосовещательного органа, поскольку акты, принятые Думой, вступали в силу, только если не противоречили решению Государственного Совета. Одновременно было опубликовано Положение о выборах в Государственную Думу. Вводилась сословно-цен-

зовая избирательная система. Предусматривалось три курии избирателей: курия землевладельцев, курия городских избирателей и курия крестьян. Первые две курии имели имущественный ценз. Выборы не были прямыми. На съездах избиратели выбирали установленный для каждого разряда процент выборщиков, а затем на собрании выборщиков избирались депутаты в Государственную Думу. Не имели избирательных прав женщины, военнослужащие срочной службы и лица моложе 25 лет.

17 октября 1905 г. император подписал Манифест об усовер-

шенствовании государственного порядка. В этом манифесте

61

правительству было поручено даровать населению «незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов». Манифест пообещал расширить круг избирателей и придать Думе законодательный характер.

11декабря1905годавышелновыйизбирательныйзакон,расширявший круг избирателей. Избирательные права получили рабочие. Для них устанавливались трехстепенные выборы. На предприятиях с числом работников от 50 до 1 000 человек избирали одного упол- номоченногонасъезд,накрупныхпредприятиях—поодномуупол- номоченному на каждую тысячу работников. 20 февраля 1906 года принято новое «Учреждение Государственной Думы». Соглас-

но данному документу, срок деятельности Думы устанавливался в 5 лет. Помимо общего собрания, в Думе была канцелярия, а также отделы и комиссии. Ежегодно на общем собрании депутаты выбирали председателя и двух его товарищей, через год они могли быть переизбраны. В число обязанностей председателя входили: наблюдение за порядком, ведение прений, доклад императору о деятельности Думы. К предметам ведения Государственной думы, в соответствии с данным учреждением, подлежали следующие вопросы:

«1) предметы, требующие издания законов и штатов, а также их изменения, дополнения, приостановления действия и отмены;

2)государственная роспись доходов и расходов вместе с финансовыми сметами министерства и главных управлений, равно как денежные из казны ассигнования, росписью не преду­ смотренные, — на основании установленных правил;

3)отчет государственного контроля по исполнению государственной росписи;

4)дела об отчуждении части государственных доходов или имуществ, требующие Высочайшего соизволения;

5)дела о постройке железных дорог непосредственным распоряжением казны и за ее счет;

6)дела об учреждении компаний на акциях, когда при сем испрашиваются изъятия из действующих законов;

62

7) дела, вносимые на рассмотрение Думы по особым Высочайшим повелениям.”

Согласно Основным законам Российской империи

от 23 апреля 1906 г., Государственная Дума имела следующие функции: 1) обсуждение и разработка законопроектов; 2) утверждение бюджета страны. Cтатья 86 Основных законов закрепляла законодательные полномочия Государственной Думы: «Никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного Совета и Государственной Думы и воспринять силу без утверждения Государя Императора».

I Государственная Дума начала работу 27 апреля 1906 года. Из 499 избранных депутатов большинство принадлежало к партии кадетов — 182, трудовиков было 107, беспартийных — 83. Председателем Думы был выбран кадет С.А. Муромцев. Депутаты не могли состоять на государственной службе, за исключением должностей министра и главноуправляющих отдельными частями. Они получали суточные в размере 10 рублей в день, им оплачивалисьтакжепутевыеиздержки.С1908г.депутатывместо суточных стали получать 4 200 рублей в год. Одновременно были установлены штрафы за пропуск заседаний без уважительной причины — 25 рублей за одно заседание. Уважительными причинами для пропуска заседания считались болезнь депутата или членов его семьи, занятия, связанные с деятельностью Думы и личные дела, не терпящие отлагательства. В Думе запрещалось чтение речей по бумаге.

Думанаходиласьвоткрытойоппозицииправительствуи7июля 1906 года была распущена, проработав менее 2,5 месяцев.

II Государственная Дума начала работу в 1907 году, из 518 депутатов 104 были трудовиками, 98 относились к партии кадетов, 66 — к социал-демократам. Председателем выбрали кадета Ф.А. Головина. Перед Думой выступил премьер-министр Столыпин, который просил депутатов поддержать намеченный курс реформ и одобрить аграрные законы, но его выступление было проигнорировано. Дума непринималапредлагаемыеправительствомзаконопроекты.Вместе

63

с тем депутаты рассматривали аграрный вопрос, по которому каждая фракция предложила свой проект, продовольственный вопрос, реформу местного суда, другие вопросы. В мае 1907 года Столыпин заявил о заговоре в составе Думы против властей. Третьего июня 1907годаДумабылараспущенаиодновременнопринятновыйизбирательный закон, резко ограничивший избирательные права основногонаселения.Числовыборщиковоткрестьянрезкоуменьшалось, а от землевладельцев значительно возрастало. Были ограничены избирательные права рабочих, сокращено число депутатов от окраин. Целью принятия данного закона явилось желание сформировать болеелояльнуюпоотношениюкправительствуДуму.IIIГосударственная Дума работала с ноября 1907 г. по июнь 1912 г. Наибольший вес внейимелиоктябристы(154из442депутатов).Трудовиковбыло14, социал-демократов — 20. Пост председателя последовательно занимали октябристы Н.А.Хомяков, А.И.Гучков, М.И.Родзянко. В процессе работы Думы возникло более 30 комиссий, за 611 заседаний депутаты рассмотрели 2572 законопроекта, в том числе одобрили проведение аграрной реформы Столыпина. Ежегодно Дума утверждала бюджеты государства. Вместе с тем депутаты III Думы слабо использовали свое право законодательной инициативы, выдвинув лишь 205 законопроектов по второстепенным вопросам. В 1912 г., когда истек срок полномочий III Думы, прошли выборы в IV Думу, которая работала до 25 февраля 1917 г. Большинство в Думе получили представители правых и либеральных партий, председателем все пять лет был октябрист М.И. Родзянко.

Деятельность Государственной Думы в начале ХХ века не оказала значительного влияния на развитие правовой системы страны. НоопытееможетбытьучтенсовременнойГосударственнойДумой.

Вместе с Думой законодательные полномочия получил Государственный Совет, который из совещательного органа, вклю-

1)«ОпереустройствеучрежденииГосударственногоСовета»20февраля1906г.и2) «Учреждениемгосударственного­ Совета»2Запреля

64

1906 г. Законодательство предоставляло Совету и Думе равные права. Оба учреждения обладали законодательной­ инициативой, а законопроект,принятыйГосударственным­ Советом,подлежалодобрениюГосударственнойДумой.ОтличиеотДумысостоялоневобъеме правиневкомпетенции,авпорядкекомплектованияСоветаивтой роли, которую он призван был исполнять. Государственный совет был лишь наполовину выборным; другая его половина назначалась царем. Определенное заранее количество­ членов Совета выбирали губернские земские собрания, губернские и областные дворянские общества, Синод, комитеты торговли и мануфактур, Академия наук и университеты, финляндский сейм. Избирались они на девять лет с ротацией на треть каждые три года. Другая половина членов Советаназначаласьимператором,втомчислеегопредседательивицепредседатель. Всего в 1914 г. было 188 членов Совета. Назначаемые члены Совета были, главным образом, отставными министрами и другими крупными сановниками. Выборная половина состава тоже принадлежалахорошообеспеченнымиполитическивесьмаумереннымслоямобщества,чтодостигалось,помимопрочего,серьезными цензовыми ограничениями, как имущественного характера, так и по возрасту (не моложе 40 лет). Это раскрывает замысел правитель- ства—создатьвлицеГосударственногоСоветапротивовесГосудар- ственнойДуме.Цельэтабыладостигнута—Советбылзначительно консервативнее Думы. Правом законодательной инициативы, формально ему принадлежащим, Государственный совет практически не пользовался­ .

Достаточно важную роль в государственном аппарате Российской империи в начале ХХ века играл Совет министров. Этот орган действовал официально с 12 ноября 1861 г., но фактически его заседания начались с осени 1857 г. Этот правительственный орган под председательством императора рассматривал и обсуждал мероприятия общегосударственного значения. Но достаточно быстро роль Совета министров начала падать. В 70-е годы он собирался на заседания очень редко, а с 1882 г. вообще практически прекратил свое существование.

65

Возобновил свою деятельность Совет министров только после начала первой русской революции. 19 октября 1905 г. был утвержден закон «О мерах к укреплению единства в деятельности министерств и главных управлений». По этому закону он превращался в постоянное высшее правительственное учреждение. В его состав входили все министры, обер-прокурор синода, государственный контролер, главноуправляющий землеустройства и земледелия. Ни один министр не мог предпринять осуществление мероприятия общегосударственного характера без обсуждения его Советом министров.

Совет министров имел и некоторые законосовещательные функции, обсуждая проекты указов и постановлений, принимавшихся в соответствии со статьями 11 и 87 Основных законов Российской империи. В период между I и II Государственными думами через Совет министров было проведено 60 законопроектов, принятых в виде чрезвычайных указов, в том числе «Об учреждении военно-полевых судов», «Об установлении уголовной ответственности за восхваление преступных деяний» и т.д. Большую роль играл Совет министров в области государственного бюджета, составляя его сметы и открывая кредиты министерствам.

23 апреля 1906 г. был упразднен Комитет министров и его основные функции перешли к Совету министров. Всего компетенция последнего стала насчитывать 42 вопроса, начиная от назначения местностей для «водворения» ссыльных и заканчивая заботами о пенсиях и пособиях чиновникам.

Совет министров собирался на заседания 2–3 раза в неделю, протоколы заседаний направлялись на утверждение императора. Председатель Совета министров и его члены назначались только царем и несли ответственность только перед ним. Пост председателя Совета министров занимали С.Ю. Витте (19 октября

1905 г. – 22 апреля 1906 г.), И.Л. Горемыкин (22 апреля 1906 г. – 8 июля 1906 г., январь 1914 г. – январь 1916 г.), П.А. Столыпин (8 июля 1906 г. – 1 сентября 1911 г.), В.Н. Коковцов (сентябрь

1911 г. – январь 1914 г.).

66

Глава 5 особенности развития системы государственного управления

в республиканский период

1917 год стал переломным в развитии отечественной государственности и, как следствие, в системе управления. В результате революционных событий 1917 г. Россия перешла к республиканской форме правления.

В результате революции последний российский император Николай II 2 марта от своего имени и от имени сына отрекся от престола в пользу своего брата Михаила, а тот, в свою очередь, 3 марта отказался стать императором. Власть перешла к Временному комитету членов Государственной Думы, который и сформировал первый состав Временного правительства. Председателем его и министром внутренних дел стал князь Г.Е. Львов, военно-морским министром октябрист А.И. Гучков, министром иностранных дел — лидер кадетов П.Н. Милюков, министром финансов — крупный сахарозаводчик М.И. Терещенко.

Врезультате революционных событий такие органы, как Государственная Дума, Государственный Совет, Совет министров оказались ликвидированными, все их полномочия перешли к Временному правительству. Сенат и Синод остались, но подчинялись правительству.

Губернаторы и вице-губернаторы были особым постановлением отстранены от должности, их обязанности возлагались на председателей губернских земских управ, которым присваивалось звание «губернских комиссаров Временного правительства». В остальном было признано целесообразным сохранение существовавшего административного механизма.

Вмае 1917 г. был сформирован новый, коалиционный состав Временного правительства, ряд министерских постов получили представители социалистических партий. В государственном аппарате появились новые министерства: продовольствия, верои-

споведаний, общественного призрения, труда, почт и телеграфов.

67

В июле 1917 г. был сформирован второй коалиционный состав Временного правительства, председателем стал А.Ф. Керенский.

Декретомот1сентября1917г.Временноеправительствопровозгласило Россию республикой. Началась работа над проектом конституции, в соответствии с которым Россия становилась буржуазной республикой во главе с президентом.

Временное правительство не решило одной из самых актуальных проблем, стоявших перед Российским обществом — аграрного вопроса. Земельная реформа была отложена до созыва Учредительного собрания. В постановлении Временного правительства по земельному вопросу от 19 марта 1917 г. говорилось, что земельный вопрос должен быть решен путем закона, принятого народным представительством. Не был и решен вопрос о выходе России из войны. В целом в период Временного правительства противоречия государственного развития еще более обострились. Правительство промышленников и интеллигентов оказалось неспособно эффективно управлять страной в условиях системного кризиса. Уникальная в истории страны попытка реформировать государство парламентским путем на либеральной основе провалилась.

25 октября (по старому стилю) 1917 г. Временное правительство было свергнуто большевиками, а его члены арестованы.

Вечером 25 декабря (7 ноября), после того, как большевики захватили в Петрограде власть, открылся II Всероссийский

съезд Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов

(I Съезд проходил летом 1917 г.). Съезд провозгласил переход всей власти на местах к Советам. Для управления страной съезд образовал Временное рабочее и крестьянское правительство, которое получило наименование Совет народных комиссаров. Комиссарам поручалось заведование отдельными отраслями государственной жизни. Съезд избрал первый состав Совнаркома: председатель — В.И. Ульянов (Ленин), нарком внутренних дел — А.И.Рыков,наркомземледелия—В.П.Милютин,наркомтруда—

68

А.Г.Шляпников,наркомторговлиипромышленности—В.П.Но- гин, нарком народного просвещения — А.В. Луначарский, нарком финансов — Н.И. Скворцов-Степанов, нарком иностранных­ дел — Л.Д. Бронштейн (Троцкий), нарком юстиции — Г.И. Оп-

поков (Ломов), нарком продовольствия — И.А. Теодорович­ , нарком почт и телеграфов — Н.П. Авилов (Глебов), нарком по делам национальностей — И.В. Джугашвили (Сталин). По военным и морским делам был избран комитет в составе В.А. Антонова-Ов- сеенко, Н.В. Крыленко и П.Е. Дыбенко. Пост наркома по железнодорожным деламвременно остался незамещенным, позднее им стал М.Т. Елизаров. Забегая вперед, можно сказать, что Совнарком ввышеназванном составе практически не работал. СкворцовСтепанов и Ломов не вступили в должность, вместо них назначили В.Р. Менжинского и П.И. Стучку, наркомом по военным делам стал Н.И. Подвойский, в связи с созданием наркомата госпризрения в правительство вошла А.М. Коллонтай.

Контроль за деятельностью Совета народных комиссаров принадлежал Всероссийскому съезду Советов и Центральному Исполнительному Комитету (ВЦИК). В состав ВЦИК вошли Ф.Э. Дзержинский, М.С. Урицкий, Г.И. Петровский, А.С. Бубнов и другие. Председателем ВЦИК был избран Л.Б. Каменев (Розенфельд), позднееэтудолжностьсталзаниматьЯ.М.Свердлов.Послеегосмертив марте 1919 г. председателем ВЦИК стал М.И. Калинин.

В январе 1918 состоялся III Всероссийский съезд советов.

На нем было провозглашено и законодательно закреплено образование новой федерации — РСФСР. Рабочим и крестьянам каждой нации представлялась возможность на своих съездах самостоятельно решить, желают ли они войти в состав федерации и на каких условиях.

На съезде была принята Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, излагавшая конституционные основы государственного строительства. В ней говорилось:

«1) Россия объявляется Республикой Советов Рабочих, Солдатских и Крестьянских депутатов. Вся власть в центре и на местах принадлежит этим Советам.

69

2) Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик».

Также Декларация отменяла частную собственность на землю, а весь земельный фонд объявляла общенародным достоянием. Земля передавалась трудящимся на началах уравнительного землепользования. Вводилась всеобщая трудовая повинность. Подтверждалась национализация банков и введение рабочего контроля на производстве как первый шаг к переходу производства в руки государства.

На съезде была принята резолюция «О федеральных уч-

реждениях Российской республики», которая определила поло-

жение Всероссийских съездов советов и ВЦИК. Всероссийский съезд советов объявлялся высшим органом власти в пределах федерации и созывался не реже, чем раз в три месяца. В период между съездами верховным органом являлся ВЦИК. Решение всех местных вопросов возлагалось исключительно на местные советы.

10 июля 1918 г. V Всероссийский съезд Советов утвердил Конституцию РСФСР. Конституция определяла основы государственного устройства РСФСР. Высшая власть в стране принадлежала Всероссийскому Съезду Советов, который созывался не реже 2 раз в год. Высшим законодательным, исполнительным и контролирующим органом РСФСР являлся ВЦИК, «общее управление делами РСФСР» принадлежало Совету Народных Комиссаров, объединявшему 18 наркоматов.

Весной 1922 г. начались переговоры об объединении РСФСР и УССР, к лету того же года встал вопрос и о других республиках.

30 декабря 1922 г. в Москве открылся I Съезд Советов Союза СССР. На нем присутствовали 1 727 делегатов от РСФСР, 364 от УССР, 91 от ЗСФСР, 33 от БССР. Съезд утвердил Договор об образовании СССР и Декларацию об образовании СССР.

Данные документы вошли в Конституцию СССР, принятую 31 января 1924 г. II Всесоюзным Съездом Советов.

70