Правовые основы российского государства. Часть I. Конституционное и административное право. Учебное пособие
.pdfж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;
з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;
и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;
к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;
л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;
м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;
н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;
0) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.
Записанные в Конституции РФ положения о разграничении предметов ведения и полномочий между Центром и субъектами РФ в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономныеокруга.ПриэтомвнепределовведенияРоссийскойФедерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти, осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.
Разграничение предметов ведения РФ и ее субъектов — конституционный принцип федеративного устройства РФ, означающий, что взаимоотношения федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации строятся на основе предусмотренного Конституцией РФ разграничения сфер их деятельности и компетенции. Разграничение
81
возможно только на основе Конституции, Федеративного договора ииных(такназываемых.внутригосударственных)договороворазграничении предметов ведения и полномочий. Это важнейшее положение, отнесенное Конституцией РФ (часть 3 статьи 11) к числу основ конституционного строя, направлено на то, чтобы исключить решение проблемы разграничения в неправовых формах.
Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов — еще один принцип федеративного устройства России.
Конституция РФ определяет:
–перечень вопросов ведения Российской Федерации (статья 71 Конституции РФ), которые полномочны решать только федеральные органы государственной власти, обладая для этого соответствующими правами и обязанностями.
–предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов(часть1 статьи 72, Конституции РФ).Причемправовые акты последних должны соответствовать федеральным законам по этим вопросам. Иными словами, полномочия РФ и субъектов РФтожеразграничены(повопросам,невходящимвпервуюгруппу) федеральными законамиуже врамкахпредметов совместного ведения.
–закрепляет полноту власти субъектов Федерации по вопросам, находящимся вне ведения РФ (т.е. первой группы предметов ведения)ивнепределовполномочийфедерацииповторойгруппе вопросов — предметам совместного ведения.
Таким образом, оставшейся компетенцией обладают субъекты Федерации. Этот «остаток» федеральной Конституцией не ограничивается и не конкретизируется в полной мере.
В пределах своей компетенции и Федерация и её субъекты принимают правовые акты, решают вопросы государственной и общественнойжизни.ПопредметамведенияРоссийскойФедерации (первая группа вопросов) принимаются федеральные законы, имеющие прямое действие на всей ее территории. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (вто-
82
рая группа вопросов) издаются федеральные законы, в соответствии с которыми субъекты Федерации принимают уже свои законы и иные нормативные акты.
Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, регулирующим первые две группы вопросов. В случае же противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Однако при противоречии между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Федерации, принятым по вопросам, находящимся вне ведения Российской Федерации и ее совместного с субъектами ведения, действует нормативный правовой акт субъекта Федерации. Таким образом, предметы ведения, полномочия самой Федерации и ее субъектов строго разграничены, и эти границы не должны ими нарушаться.
Споры о компетенции между государственными органами Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов разрешаются Конституционным Судом РФ. Он же разрешает дела о конституционности федеральных законов, нормативных актов Президента, Правительства РФ, палат Федерального Собрания, а также нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и ее совместному с субъектами ведению.
Последнее означает, что нормативные акты субъектов, изданные вне этих двух групп вопросов, не рассматриваются с точки зрения их соответствия Конституции РФ Конституционным Судом РФ, так как они вне пределов компетенции Федерации.
Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственнойвластиосуществляетсянетолькоКонституцией,ноиФедеративным договором (который посвящен именно этому) и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Эти договоры не должны противоречить Конституции РФ, а в случае их несоответствия ей, действуют конституционные нормы.
83
Предметы ведения РФ
Определение компетенции федеральных органов власти является главной и наиболее сложной в любом федеративном государстве. Федерация не может обладать неограниченными полномочиями по управлению страной, она обязана делиться этими полномочиями с субъектами Федерации, без чего государственная власть не может носить демократический характер. Субъекты Федерации заинтересованы в существовании сильной федеральной власти, наделенной широкими полномочиями для защиты и обеспечения общих интересов. Но в то же время они не хотят утратить своей самостоятельности, а хотят обладать правом решать лишь второстепенные вопросы жизни своего населения. Это — объективное противоречие любой федерации, заставляющее власти тщательно и оптимально проводить разграничение компетенциигосударственныхоргановфедерациииеесубъектов.
Мировая практика выработала формулу решения этой проблемы, которая состоит в установлении:
–исключительнойкомпетенциифедеральныхоргановвласти;
–совместной компетенции органов власти федерации и ее субъектов;
–исключительной компетенции субъектов федерации.
Такое решение проблемы характерно для США, ФРГ, Австралии и других федераций. Российская Федерация следует по этому испытанному пути: статья 71 Конституции содержит перечень вопросов, находящихся в ведении Федерации; статья 72 — перечень вопросов, находящихся в местном ведении Федерации и ее субъектов; а в статье 73 закреплена (без перечня вопросов) вся остаточная (т.е. за пределами ведения первых двух) компетенция субъектов Федерации.
Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектами возможно только на основе Конституции, Федеративного договора и иных договоров по этим вопросам. Это положение включено в число основ конституционного строя (часть 3 статьи 11 Конституции), оно призвано воспрепятствовать решению проблемы разграничения в неправовых формах или хотя бы путем принятия
84
законов, а также постановлений исполнительной власти. Здесь самый чувствительный нерв федерализма и одновременно залог стабильности власти на всей территории Федерации.
Отнесение Конституцией тех или иных вопросов к числу предметов ведения Федерации означает установление исключительной компетенции федеральных органов (Президента РФ, Федерального Собрания, Правительства РФ). Эти и только эти органы в праве издавать по перечисленным вопросам присущие им правовые акты (указы, законы, постановления), осуществляя нормативное регулирование и текущее управление. Предметы ведения, таким образом, это и сферы полномочий федеральных органов государственной власти, в которые не вправе вмешиваться органы государственной власти субъектов Федерации.
Предметы ведения и полномочия органов Федерации, закрепленные в 18 пунктах статьи 71 Конституции РФ, можно условно разделить на несколько групп:
1.Вопросы государственного строительства;
2.вопросы регулирования экономики и социального развития;
3.Вопросы внешней политики и внешнеэкономической деятельности;
4.Вопросы обороны и охраны границы;
5.Вопросы создания правоохранительных органов и правовой системы;
6.Вопросы метеорологии, статистической отчетности и др.;
7.Вопросы награждения государственными наградами и почетными званиями Российской Федерации.
Из этого перечня вопросов, составляющих предметы ведения Российской Федерации, можно сделать ряд важных выводов в отношении конституционных прерогатив Федерации, и в частности:
а) только на федеральном уровне можно изменять Конституцию, принимать законы о гражданстве и др.;
б) на территории субъектов Федерации могут располагаться объекты федеральной собственности;
в) только на федеральном уровне решаются вопросы ядерной энергетики, развития путей сообщения и деятельности в космосе;
85
г) только федеральные органы власти вправе осуществлять внешнюю политику, объявлять войну и заключать мир;
д) вооруженные Силы являются едиными для всей страны, ни один субъект Федерации не вправе создавать собственные вооруженные формирования;
е) судоустройство и прокуратура являются едиными для всей страны, только на федеральном уровне можно объявлять об амнистии и помиловании и др.
Исключительные полномочия федеральных органов затрагивают далеко не все сферы деятельности граждан и общественной жизни. Но именно в этих сферах проявляется суверенитет и территориальное верховенство Российской Федерации, ее назначение обеспечивать общие интересы многонационального населения страны.
Предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов
Под совместным ведением понимается отнесение определенных вопросов к компетенции в равной степени как Федерации, так
иеесубъектов.Поэтимвопросам,следовательно,могутиздаваться федеральные законы и законы субъектов Федерации, указы Президента РФ и акты президентов и глав администраций субъектов Федерации,постановленияПравительстваРФиактыисполнительной власти субъектов Федерации. Вопросы совместного ведения не требуют жесткой централизации, а лишь регулирования в определенной части со стороны федеральных органов государственной власти. Но на практике это очень сложный вопрос.
Предметы ведения и полномочия органов Федерации, закрепленные в 14 пунктах статьи 72, можно условно разделить на несколько групп:
1)вопросы государственного строительства и защиты прав
исвобод;
2)вопросы регулирования экономики и социального развития;
3)вопросыдеятельностиправоохранительныхоргановипра вовой системы;
4)координация международных и внешнеэкономических связейсубъектовФедерации,выполнениемеждународныхдоговоров
86
РФ.Из этого перечня вопросов следует, что определенная часть отраслей права (административное, трудовое и др.) регулируется Федерацией и ее субъектами совместно, в то время как другие (гражданское, уголовное и др.) — только Федерацией. Федерация совместно с ее субъектами регулирует такую огромную сферу общественной жизни, как социальная сфера. В отношении создания системы органов государственной власти и местного самоуправления Федерация претендует только на совместное установление общих принципов.
Система власти в Российской Федерации
Конституционная система, виды, принципы организации
идеятельности органов государственной власти в РФ. Кон- ституционно-правовой статус Президента РФ, органов исполнительной и законодательной власти. Судебная власть
иправоохранительные органы.
Конституционная система, виды, принципы организации и деятельности органов государственной власти в РФ
Власть — это право и возможность кем-то или чем-то управлять. Органы власти — это организации, являющиеся частью механизма государства. Органы государственной власти образованы и действуют на основании Конституции и в соответствии с законодательством РФ, наделены соответствующей компетенцией и опираются в процессе деятельности на материальную и принудительную силу государства. Органы государственной власти в России организованы в соответствии с принципом разделения властей: законодательные, исполнительные и судебные.
Публичная власть — один из важнейших признаков государства. Термин «власть» означает способность влиять в нужном направлении,подчинятьсвоейволе,навязыватьеёподвластным, осуществлять над ними господство. В государстве такие отношения устанавливаются между населением и особой когортой
87
(слоем) людей, которая им управляет. Отличительными признаками государственной власти в отличие от других видов власти (политической, партийной, экономической и т.д.) являются, вопервых, её всеобщность, или публичность, т.е. распространение прерогатив на всю территорию, на все население, а также то, что она представляет все общество в целом; во-вторых, её универсальность, т.е. способность решать любые вопросы, затрагивающие общие интересы, и, в-третьих, общеобязательность её указаний.
Устойчивость государственной власти, её способность принимать решения и проводить их в жизнь, зависит от её легитимности. Легитимность власти означает:
а) ее законность, т.е. установление средствами и способами, которые признаются справедливыми, должными, правомерными, моральными;
б) ее поддержка населением; в) ее международное признание.
Существует множество средств обеспечения легитимности власти, среди которых многопартийность, выборы, уход в отставку, референдумы и др.
Государственная власть в России осуществляется на основе конституционного принципа разделения властей (самостоятельное осуществление и относительная независимость друг от друга трех ветвей государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной, а также невмешательство этих властей в оперативную деятельность друг друга).
Виды государственных органов. Система органов государственной власти РФ состоит из органов законодательной, исполнительной и судебной властей (статья 10 Конституции РФ).
По порядку принятия решений органы государственной власти делятся на коллегиальные (Правительство Парламент)
иединоличные (Президент). По характеру компетенции они различаются на органы общей компетенции (Правительство)
испециальной компетенции (Министерства), по способу образования — на избираемые (Президент, Государственная Дума)
88
и назначаемые (Министр). По территориальному признаку — федеральные органы государственной власти и органы власти субъектов Федерации.
Конституционно-правовой статус Президента РФ, органов исполнительной и законодательной власти
Ключевое место в системе органов государственной власти РФ занимает Президент РФ. Согласно статье 50 Конституции РФ Президент Российской Федерации является главой государства (глава государства — должностное лицо, занимающее высшее место в системе органов государства).
При проведении принципа разделения властей необходима координация деятельности ветвей власти, в России этим занимается Президент. Он координирует работу всех ветвей власти, для чего ему предоставляются полномочия по отношению к другим государственным органам. Особо сильными полномочиями Президент обладает в отношении исполнительной ветви власти. В частности, он назначает Председателя Правительства (с согласия Государственной Думы), единолично назначает всех остальных членов Правительства. Таким образом, Президент РФ является как бы арбитром в государственном аппарате.
Однако Президент не руководит деятельностью ветвей власти. Ни одна ветвь власти ему не подчиняется, они лишь должны считаться с полномочиями Президента, которые он осуществляет в соответствии с Конституцией и федеральными законами. Каждая из ветвей власти осуществляет конституционно закрепленные за ней полномочия, функционирует во взаимодействии с другими, будучи обеспечена определенными рычагами влияния на иные ветви власти и на Президента.
Органы законодательной власти включают Федеральное Собрание РФ (Глава 5 Конституции РФ) и законодательные органы субъектов Федерации. Федеральное Собрание состоит из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы. Органы законодательной власти одновременно являются представительными органами. Они избираются непосредствен-
89
но народом и призваны выражать его волю. В соответствии с принципом разделения властей, на органы законодательной власти возложена законодательная деятельность - принятие нормативно-правовых актов, обладающих высшей юридической силой и регулирующих наиболее важные общественные отношения. Принятие законов — это основная задача Федерального Собрания, её выполнение должно занимать ведущее место в деятельности депутатов. Органы законодательной власти РФ и органы законодательной власти ее субъектов не образуют единой системы законодательной власти в Российской Федерации.
В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Федерации: по одному от представительного и по одному от исполнительного органа. Исключительные полномочия СоветаФедерацииопределенывстатье102Конституции. Законодательные полномочия Совета Федерации проявляются в следующем: в течении 14 дней палата может рассмотреть и одобрить или отклонить закон, принятый Государственной Думой. Согласно статье 105 федеральный закон считается также одобренным Советом Федерации, если он в течение 14 дней не был рассмотрен Советом Федерации. К числу перечня вопросов, законы по которым подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации, относятся законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, валютного, финансового, кредитного,таможенногорегулирования,денежнойэмиссии;ратификации и денонсации международных договоров России; войны и мира. Обязательному рассмотрению также подлежат все федеральные конституционные законы.
По Конституции Государственная Дума состоит из 450 депутатов; депутатом может быть избран только гражданин, достигший21года.ЗаконодательныеполномочияГосударственнаяДума реализуетвформепринятияфедеральныхзаконовифедеральных конституционных законов.
К исключительным полномочиям Государственной Думы относятся:
90