Правовые основы российского государства. Часть I. Конституционное и административное право. Учебное пособие

Источники административного права

Источниками административного права называются формы выражения и закрепления государством содержания правил поведения в сфере государственного управления.

Источники административного права представлены только в форме нормативно-правовых актов, что определено спецификой административных правоотношений.

В системуисточниковадминистративногоправа включаются:

1.Конституция РФ в части установления основ организации системы исполнительной власти, оформления предметов ведения Федерации и субъектов РФ, установления полномочий Правительства РФ и т.д.;

2.федеральные конституционные законы (ФКЗ), определяющие правовую основу организации и деятельности структур исполнительной власти, правовой статус отдельных субъектов административного права (ФКЗ «О Правительстве РФ» 1997 г., ФКЗ «Об общественных объединениях» 1995 г., ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» 1997 г. и др.);

3.кодифицированные нормативные акты (Кодекс об административных правонарушениях РФ 2001 г., Таможенный кодекс РФ 1993 г., Лесной кодекс РФ 1997 г., Градостроительный кодекс РФ

1998 г. и др.);

4.федеральные законы («Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» 1993 г., «Об основах государственной службы РФ» 1995 г., «О некоммерческих организациях» 1995 г. и др.);

5.законодательные акты субъектов Федерации (конституции

иуставы субъектов Федерации, законы по проблемам админи- стративно-правовых отношений);

6.подзаконные федеральные акты: а) указы Президента РФ (Указ Президента РФ «О системе федеральных органов исполнительной власти» от 14 августа 1996 г.) и б) Постановление Правительства РФ «О порядке регистрации, открытия и закрытия в РФ представительств иностранных религиозных организаций» от 2 февраля 1998 г. и др.;

112

7.нормативные акты федеральных органов исполнительной власти (министерств и ведомств);

8.нормативные акты президентов, глав администраций, правительств субъектов Федерации

9.приказы, постановления исполнительных органов субъектов Федерации, руководителей предприятий, учреждений субъектов Федерации;

10.административно-правовые договоры нормативного содержания, которые представляют собой двуили многосторонние соглашения между субъектами административного правотворчества, содержащие нормы административного права;

11.международно-правовые акты.

Нормы административного права, содержащиеся в этих источниках, образуют в своей совокупности систему административного права. В системе административного права выделяются нормы Общей и Особенной частей.

В рамках Общей части административного права выделяются нормы, образующие следующие правовые институты:

1)административно-правового статуса граждан;

2)исполнительнойвласти,представленныйнормами,которые закрепляют порядок организации и функционирования исполнительной власти, административно-правовой статус ее органов;

3)форм и методов осуществления исполнительной власти;

4)институт государственной службы;

5)административно-правового статуса негосударственных объединений, их служащих;

6)административного принуждения и административной ответственности;

7)административной юстиции;

8)контроля за деятельностью государственной администрации и др.

Особенная часть административного права состоит из норм, регулирующих отношения в отдельных отраслях государственного управления. Эти нормы группируются по трем основным направлениям:

113

1)нормы, регулирующие управление экономикой;

2)нормы, регулирующие управление в социально-культур- ной сфере;

3)нормы, определяющие порядок управления администра- тивно-политической сферой.

Реализация норм административного права в системе источников административного права представлена в следующей таблице:

Административные правоотношения и их содержание (элементный состав)

Административно-правовые правоотношения — это уре-

гулированные административно-правовыми нормами общественные отношения в сфере управления, в которых участники (стороны) имеют взаимные права и обязанности.

Спецификой административно-правовых отношений является то, что:

– это преимущественно властеотношения, в которых отсутствует юридическое равенство сторон. Они возникают, как правило, между органом, наделенным государственно-властными пол-

114

номочиями и другим субъектом, не имеющим таких полномочий (частные лица — юридические и физические);

–характер этих отношений предопределен доминирующим положением управляющей стороны, которая формулирует соответствующиеодносторонниеволеизъявления,адресуемыедругой стороне;

–в административно-правовых отношениях в той или иной мере выражается воля государства, публично-правовой интерес, поскольку они складываются преимущественно в сфере государственного управления;

–эти отношения в значительной мере являются организационными отношениями, поскольку связаны с практической реализацией функций исполнительной власти, направленных на организацию исполнения законов;

–административно-правовые отношения могут возникать по инициативе любой из сторон. Однако согласие управляемой стороны не является обязательным условием возникновения этих отношений: они могут возникать вопреки ее воле;

–в административно-правовых отношениях сторона несет ответственность перед государством в лице соответствующего органа или должностного лица. Административное правонарушение классифицируется как действие, направленное против публичного интереса и влекущее ответственность перед государством. Это отличает административные правовые отношения от гражданско-правовых отношений, в которых стороны несут ответственность друг перед другом;

–административные правоотношения отличают особый

административный порядок разрешения споров, суть которого заключается в том, что полномочный исполнительный орган (должностное лицо) рассматривает спор и в пределах своих полномочий принимает одностороннее юридическивластное решение по данному спору. Действующее законода-

тельство нередко предусматривает судебный порядок разрешения споров либо в качестве альтернативного, либо самостоятельного.

115

Юридическое неравенство сторон в административно-пра- вовых отношениях не исключает возможности возникновения споров между ними, поскольку они равны перед законом и судом. В правовом государстве органы исполнительной власти обязаны действовать в рамках закона, определяющего их компетенцию. В случае неправомерных действий и решений этих органов частные лица вправе оспорить их в административном или судебном порядке.

Взависимости от субъектов и целей реализации можно выделить четыре вида административно-правовых отношений:

1. отношения в связи с реализацией органами и должностнымилицамигосударственнойадминистрацииустановленнойзаконом компетенции;

2. отношения в связи с реализацией частными лицами их прав в сфере исполнительной власти (право на поступление на государственную службу, право на получение пенсии и т.д.);

3. отношения, связанные с оспариванием незаконных действий и решений администрации, которые ущемляют права и законные интересы частных лиц путем их нарушения, незаконного возложения какой-либо юридической обязанности или незаконного привлечения к какой-либо юридической ответственности, т.е. административные споры. Административно-правовые споры представляют собой одну из разновидностей охранительных административно-правовых отношений;

4. охранительные отношения, возникающие в связи с нарушением частными лицами установленных государством общеобязательных норм, влекущих применение мер административного принуждения, в том числе мер административной ответственности.

Вобщем виде характеристика административных правоотношений может быть представлена в нижеприведенной схеме.

116

Содержание (элементный состав) административно-право- вых отношений

Согласно разработкам в области общей теории права в структуру любого правоотношения входят его субъекты, объект, а также собственно содержание правоотношения в виде субъективных прав и юридических обязанностей его субъектов. Субъект как элемент структуры отражает состав участников правоотношения, объект — причину (повод) возникновения правоотношения, а содержание — сущность возникающих отношений.

Субъекты административных правоотношений— это лица

(физическиеи юридические),которые по закону могут быть участниками административно-правовых отношений и носителями административных прав и обязанностей. Юридическая возможность вступать в административные правоотношения, быть носителями конкретных юридических прав и обязанностей связана с наличием у них такого правового качества как административная правосубъектность.

Административная правосубъектность включает две со-

ставляющие: административную дееспособность и административную правоспособность.

Административную правоспособность — это способность приобретать субъективные юридические права и обязанности ад-

117

министративно-правового характера, т.е. быть участником адми- нистративно-правовых отношений. Она является частью общей правоспособности.

Административная дееспособность — это практическая способность собственными действиями приобретать субъективные юридические права и обязанности, осуществлять и прекращать их, т.е. реализовывать свою административную правоспособность в рамках конкретных административных отношений.

Разновидностью административной дееспособности является административная деликтоспособность, т.е. способность лица нести административную ответственность за совершенные правонарушения (деликты).

Административная правоспособность и административная дееспособность коллективных субъектов (юридических лиц) наступают одновременно. У физических лиц право- и дееспособность не совпадают: административная правоспособность наступает с момента рождения, дееспособность полная — с 18 лет, а ограничения и в более раннем возрасте: чаще всего с 16 лет.

Административная правосубъектность составляет основу административно-правового статуса субъектов. Администра- тивно-правовой статус субъектов права может быть общим и специальным. Общий статус включает общие, одинаковые для всех субъектов права и обязанности. Специальный статус также предусматривает одинаковые, но уже для определенной группы субъектов права и обязанности, которые вытекают из закона и не зависят от вступления в конкретные правоотношения (например, статус жителей территорий с особым административноправовым режимом, статус субъектов разрешительной системы, статус беженцев и т.д.).

Административно-правовой статус субъекта включает три основных элемента: права, обязанности и ответственность. Ад- министративно-правовой статус характеризует правовое положение субъектов. Статус устанавливается Конституцией РФ, федеральными законами и иными нормативными актами.

118

Субъективные права и обязанности, определенные в законодательстве и составляющие основное содержание правового статуса именуются статутными. Их не следует отождествлять с конкретными правами и обязанностями, которыми обладают субъекты конкретных правоотношений и которые называются нестатутными правами и обязанностями.

Юридическая обязанность — это мера должного поведения субъекта административно-правовых отношений в интересах управомоченного лица.

Объектом административных правоотношений является то,

на что направлены субъективные права и юридические обязанности субъектов правоотношений. Объектами административных правоотношений являются:

•предметы материального мира (земля, вода, недра, здания);

•личные неимущественные блага (жизнь, здоровье, честь, достоинство);

•продуктыдуховноготворчества(произведениялитературы, живописи);

•поведение участников правоотношений, т.е. взаимодействие физических и юридических лиц с окружающей действительностью, которое может осуществляться в активной форме (действия) или пассивной (бездействия).

Основаниями (обстоятельствами) возникновения административных правоотношений являются юридические факты: события (юридически значимый факт, возникающий независимо от воли субъекта правоотношений) и действие (юридический факт, который является результатом волеизъявления субъектов — физических лиц (юридический поступок) или юридических лиц (юридический акт)).

119

Органы исполнительной власти как субъекты административных правоотношений

Государственная исполнительная власть и государственное управление. Административно-правовая организация управления. Понятие, признаки, система, принципы организации и деятельности государственных органов исполнительной власти. Внутренняя структура государственных органов исполнительной власти. Административно правовой статус органов местного самоуправления и принципы их взаимодействия с государственными органами исполнительной власти

Государственная исполнительная власть и государственное управление

Термин «власть» означает способность влиять в нужном направлении, подчинять своей воле, навязывать её подвластным, осуществлять над ними господство. В государстве такие отношения устанавливаются между населением и особой когортой (слоем) людей, которая им управляет.

Исполнительная власть — это реализация воли на исполнение решения. Государственная исполнительная власть реализует волю субъекта власти (в России — народ) на исполнение его требований, выраженных в законах. Исполнительная власть осуществляет функции управления.

Управление — это свойство каждой системы, в которую входят какие-либо разнопорядковые элементы, пусть даже в минимальномколичестве.Любоевзаимодействиеэлементов,имеющее позитивную цель за рамками системы или внутри нее, нуждается в управлении. Иными словами, для того, чтобы система функционировала в заданном режиме и эффективно, с точки зрения поставленнойпереднейцели,«поведение»элементовсистемынуждается в управлении, т.е. в целенаправленном воздействии.

Управление характеризуется внутренней целостностью и неизменно предполагает присутствие в рамках системы субъекта (управляющего элемента) и объекта управления (управляемых

120