Правовые основы российского государства. Часть I. Конституционное и административное право. Учебное пособие

щества. К примеру, на территории Ростовской области действуют одновременно органы федеральной власти и управления: полномочный Представитель президента России, органы МВД и ФСБ, налоговая полиция, прокуратура и др. — и областное правительство. Те и другие функционируют на одной и той же ростовской территории и управляют одним и тем же сообществом людей. Однако сферы их деятельности и функции различны. Они очерчены Конституцией РФ и конкретизированы Договором между Федеральным центром и Ростовской областью как субъектом Федерации. Ростовское правительство может принимать окончательные решения в границах предметов ведения и полномочий, предусмотренных Основным Законом государства и указанным Договором.

Нарушение установленного соотношения полномочий региональных субъектов и Федерального центра — смещение акцентов на региональную децентрализацию власти и управления или, наоборот, на концентрацию властных и управленческих функций

вФедеральном центре — подрывают федерализм. Объективная мера сочетания централизации и децентрализации власти

иуправления определяется совокупностью условий, при которых реально возможно единство системы управления и целостность государства. Субъективно — мера сочетания устанавливается законодателем и руководящими органами в соответствии с пониманием ими реальной структуры общества, уровня и характера социально-экономических различий между территориальными

иэтнонациональными сообществами, а также конкретной ситуации в стране, складывающейся на том или ином историческом этапе развития. Отсюда возможность неоднозначного выбора вариантов построения федеративной системы с соответствующими последствиями для управления.

Федерализм как принцип внутригосударственных отношений

итерриториально-вертикальной формы распределения власти

иуправленческих функций — не алгоритм, воспроизводимый

вгосударственной системе без каких-либо противоречий и конфликтов. Противоречия возникают между центром и региональ-

71

ными субъектами: между единством государственного союза, потребностью реализации федеративной власти, с одной стороны,

иотносительной самостоятельности субъектов Федерации, реализацией власти на уровне регионов и местных сообществ, с другой; между объективно необходимой тенденцией централизации власти и управления и потребностью их децентрализации. Они естественны, поскольку реальны существенные различия государственных, региональных и местных интересов, а в кризисных ситуациях — даже противоположность общих, территориальных

ичастных интересов. В переходные периоды, как, например, на современном этапе в России, на противоречия постоянные, естественные наслаиваются противоположности, разделяющие власти и отдельные слои населения, центр и некоторые региональные общности по вопросам, связанным с отношением к старым

иновым государственным структурам и социально-политиче- ским институтам. Основой деятельности по разрешению внутрифедеральных противоречий является государственная региональная политика, обеспечивающая самостоятельность региональных центров власти и субъектов управления и одновременно доминирование в конституционных рамках Федерального центра. Критерием разрешения противоречий служит требование достижения сочетания противоположностей, баланса интересов Федерального центра и конкретного регионального субъекта.

Российская модель федерализма строится с учетом исторического семидесятилетнего опыта советского федерализма.

ВРСФСР как союзной республике СССР сочетались провозглашение и ограниченная реализация (в основном де-юре) принципов федерализма с политическим унитаризмом как фактической практикой взаимодействия союзного центра и входящих в СССР республик, как реальной системой государственного управления региональными сообществами.

Вто же время российский федерализм новой модификации начал формироваться в ситуации двойного вызова пришедшим квластипослеавгуста1991г.политическимсилам:надобылореконструировать в основном унитарную форму государственности

72

исоответствующуюейавторитарнуюсистемууправленияиодновременно противостоять опасности распада России как государства, созданного в свое время на тех же принципах, что и СССР. Развал Советского Союза сказался на проявлении сепаратистских тенденций внутри России. В их основе лежало стремление ряда регионов в условиях острейшего системного кризиса попытаться улучшить свое положение, самостоятельно распоряжаясь экономическим богатством, природными ресурсами региона, плодами своего труда, получить большую свободу, уменьшить зависимость от центра. Процесс суверенизации охватил все автономные республики и административно-национальные образования. Все они объявили себя самостоятельными субъектами, а республики провозгласили свой государственный суверенитет.

Отрицание советской модели ограниченного, в основном формального, федерализма перерастало в разрушение устоев федерализма как такового. На политическом горизонте замаячил конфедеративизм. Вместе с тем на волне огульной критики наци- онально-территориального принципа построения федеративной системы стали раздаваться призывы возвратиться к администра- тивно-территориальному принципу организации власти и управления, положив в основу губернское построение государства, тем самым вернуться к унитаризму дооктябрьского (1917 г.) образца.

На развитие дезинтеграционных процессов влияли не только такие субъективные факторы, как, например, амбиции тех или иныхполитиков,ростнациональногосамосознаниянародов,усиление националистических настроений. Важное значение в этом отношенииимелоито,чтосуществованиеполностьюсуверенной России началось в условиях еще не сформированного государственного аппарата, практически отсутствия нового механизма хозяйствования, способного обеспечить управление посредством рыночных рычагов в условиях крушения административно-хо- зяйственной системы управления экономикой и распада прежних хозяйственных связей.

Ослаблению влияния Центра на регионы, потере управляемости экономикой из единого центра, укреплению республиканско-

73

региональных политической и административно-хозяйственной элит способствовали реализуемые в 1991–1992 гг. принципы государственного управления, согласно которым федеральные органы власти ответственны лишь за макроэкономические проблемы, только координируют хозяйственную деятельность, не должны в условиях якобы «саморегулирующегося рынка» заниматься государственным управлением экономикой, планированием.

ПервымсерьезнымшагомнапутисохраненияединстваРоссии сталФедеративныйдоговор,подписанный31марта1992г.вКремле большинством субъектов Российской Федерации. Он включил в себя три близких по содержанию договора о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти

иорганами субъектов Федерации всех трех типов (суверенных республик в составе РФ; краев, областей, городов Москвы и СанктПетербурга; автономных областей и автономных округов).

Договор носил компромиссный характер и явился результатом большой подготовительной работы, начавшейся еще в 1990 г. В процессе его выработки было рассмотрено около 30 различных вариантов проекта договора. В ходе их обсуждения стало очевидно, что идею национальной государственности, заложенную в советских конституциях и в известной мере претворенную в жизнь, активно поддерживают современная национальная администра- тивно-политическая элита и титульные нации, в связи с чем вернуться к территориальным образованиям невозможно. Поэтому были отвергнуты и многочисленные предложения возвратиться к дореволюционному губернскому устройству России на территориальной основе и к федерации национальных государств

спреимущественными правами на территории титульных наций

иминимальными полномочиями Центра. В последнем случае учитывалось, что из 89 субъектов Федерации более чем в 80 доля представителей не титульных наций (главным образом, русских) составляет более половины населения, и ущемлять их интересы не только нельзя, но и опасно. В основу Федерального договора был заложен принцип учета интересов всех народов России, и это несколько снизило внутриполитическое напряжение в стране.

74

Принятие Конституции Российской Федерации 1993 г. положило конец дискуссии по проблеме выбора основной формы государственного строительства и системы управления регионами. Принцип федерализма в его новой модификации сохранил свою роль в качестве нормативно-правовой базы организации Российскогогосударства,системыгосударственнойвластииуправления.

Конституция РФ узаконила статус 89 субъектов Федерации. В Конституции заложено неравенство субъектов в их взаимоотношениях с центром — республики обладают большими правами, чем края и области. Конституцией признается как бы «несимметричная»федерация,хотявнейизаписано(статья5),чтосубъекты РФ равноправны. Российский федерализм не исключает запрет на выход субъектов из состава Федерации, вместе с тем провозглашает принцип сохранения целостности государства, который сочетается с правом самоопределения народов, как это было записано в ранее действовавших советских конституциях. В этом зафиксированоещеодноизсущественныхпротиворечийгосударственного строительства наряду с «несимметричностью» федерации.

Для российского федерализма как формы государственного устройства и ныне характерно соединение национально-государ- ственных и территориальных принципов формирования федеративного государства. При таком подходе учитывается, что на протяжении веков Россия была и остается полиэтническим государством, взаимодействием и даже союзом более сотни народов (в настоящее время согласно самоидентификации у нас проживает 176 этносов различной численности). Унитарная политическая структура дополнялась, а зачастую органично соединялась с разнообразными формами национально-культурной самобытности, особым управлением и самоуправлением различными регионами, наличием в национальных окраинах своих законодательных актов и даже конституций.

В Конституции РФ выстраиваются три системы исполнительной власти:

1) единая система исполнительной власти в Российской Федерации, которую образуют федеральные органы исполнитель-

75

ной власти и органы субъектов Федерации в пределах ведения и полномочий Федерации, а также по предметам совместного ведения Федерального центра и субъектов РФ; осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России обеспечивается Президентом и Правительством РФ, в чем и выражается вертикаль власти, единство системы;

2)система органов государственной власти субъектов Фе-

дерации, устанавливаемая ими самостоятельно в соответствии

сосновами конституционного строя и общими принципами организации органов государственной власти, определенных федеральным законом;

3)система органов власти местного самоуправления, выве-

денная за пределы государственной власти.

Перваяустанавливаетсясамостоятельноиврамкахсвоегопредмета ведения и собственных полномочий обладает всей полнотой государственнойвласти.Еевзаимосвязьсединойсистемойгосударственной власти — лишь в общих конституционных основах. Система местного самоуправления вообще, согласно законодателю, не относится к государственной власти, не несет на себе ее функции.

Конституция не включает в единую систему государственной власти в России органы законодательной власти РФ и субъектов Федерации.

Соответственно отмеченным системам власти в РФ организуются центры (уровни) государственного управления: общефедеральный и региональный — и муниципальное управление (местное самоуправление). В Конституции РФ они не обозначены, равно как и нет понятий «система управления или «система власти и управления». Отсутствие этих понятий в Основном Законе, по-видимому, объясняется тем, что его идейно-теоретиче- ский фундамент составляет либеральная концепция государства.

Принципиально важно подчеркнуть относительный (мягкий) характер разграничения предметов ведения и властных полномочий Федерации и ее субъектов.

Согласно статье 78 Конституции, те и другие органы власти «по согласованию» между собой «могут передавать» друг другу

76

«осуществление части своих полномочий, если это не противоречитКонституцииРоссийскойФедерацииифедеральнымзаконам».

«Мягкость» разграничения предметов ведения и полномочий между Федеральным центром и субъектами Федерации, предоставленная Конституцией России возможность взаимной передачи части полномочий — «взаимное делегирование» полномочий — это одно из компромиссных положений, обусловленных переходным периодом, переживаемым страной, и незавершенностью процесса формирования российского федерализма. Его реализация способствовала разрешению некоторых противоречий, возникших в последние годы между отдельными субъектами Федерации и Федеральным центром.

Конституция РФ заложила правовую базу для дальнейшего совершенствования федерализма и обеспечения управляемости государствомкакединымцелым.Надействующейконституционной основе руководством государства разрабатывается политика по созданию сбалансированной системы взаимных прав и ответственности Федерации и каждой ее составной части. Эта система предполагает:

–обеспечение полного и безусловного осуществления функций, отнесенных к исключительному ведению Российской Федерации, только федеральными органами государственной власти;

–перенос акцента в сфере совместных предметов ведения на регулирующую, координирующую и контролирующую роль федерального центра;

–законодательную конкретизацию конституционного понятия единой системы исполнительной власти в Российской Федерации;

–политикудифференцированного(взависимостиотконкретных условий) делегирования исполнительно-распорядительных функций в сфере совместных предметов ведения органам власти субъектов Федерации под их полную ответственность;

–реализацию вместе с властями субъектов Федерации в рамкахпредметовсовместноговеденияпрограммипроектов,направленных на выравнивание социальных и экономических условий;

77

–обеспечение правовой защиты законных интересов местного самоуправления.

Дляукрепленияроссийскогофедерализмаиэффективногоего функционирования как формы организации власти и управления необходимо не допускать принятие субъектами РФ и органами местного самоуправления законов, противоречащих положениям Конституции РФ и федеральным законам, а также преодолевать практику неисполнения предписаний Конституции и правовых установлений центральных органов власти и управления.

Современный российский федерализм это:

–национально-территориальная форма демократического устройства государства, общегосударственной системы власти

иуправления;

–нормативно-правовое закрепление и реально осуществляемое разграничение властных и управленческих полномочий и функций, а также ресурсов в виде собственности между федеральными и региональнымиорганами,ноэтоне«развод»междуними,анеобходимое условие сотрудничества на благо всех граждан России;

–рациональная форма децентрализации государственной власти и управления, закономерная передача властных и управленческих полномочий и средств для их осуществления из Центраврегионывместесответственностьюзареализациюфункций

ииспользование средств;

–сочетание трех уровней власти и субъектов управления: федерального, регионального и местного, где акцентируется роль местного самоуправления как первичного уровня, без которого не может быть ни федерализма, ни подлинной демократии;

–система устройства власти и управления, обеспечивающая целостность государства и одновременно гарантирующая самостоятельность развития регионов как частей единого политического союза многонациональной России.

Разграничения предметов ведения РФ и ее субъектов

Современный российский федерализм строится на правовом разграничении предметов ведения и полномочий между Россий-

78

ской Федерацией и субъектами Федерации. Согласно статье 71 Конституции РФ в ведении Федерации находятся:

а) принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением;

б) федеративное устройство и территория Российской Федерации;

в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств;

г) установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти;

д)федеральнаягосударственнаясобственностьиуправлениеею; е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития

Российской Федерации; ж) установление правовых основ единого рынка; финансо-

вое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

з) федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;

и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе;

к) внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира;

л) внешнеэкономические отношения Российской Федерации; м) оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;

79

н) определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

о) судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процес- суальное и уголовно-исполнительное законодательства; амнистия

ипомилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арби- тражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности;

п) федеральное коллизионное право; р) метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метриче-

ская система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов, официальный статистический и бухгалтерский учет;

с) государственные награды и почетные звания Российской Федерации;

т) федеральная государственная служба.

Всовместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:

а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации

ифедеральным законам;

б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав и интересов национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка,общественнойбезопасности;режимпограничныхзон; в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей,

недрами, водными и другими природными ресурсами; г) разграничение государственной собственности;

д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;

е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

80