Правовые основы российского государства. Часть I. Конституционное и административное право. Учебное пособие

элементов). Субъект управления имеет приоритетное, ведущее значение среди элементов системы.

Кроме того, управление имеет функциональную структуру, т.е. характеризуется наличием у субъекта управления определенного набора функций, обеспечивающих достижение целей управленческого воздействия на объекты управления. Такие функции разнообразны, но все они сводятся к одному из следующих типов функций: планирование, организации, координация, регулирование, распорядительство, контроль (надзор).

Государственное управление неразрывно связано с функциями и признаками государства. Так, государственное управление характеризуется территориальностью, т.е. признаком правомерности управленческого воздействия на определенную территорию или в связисней.Крометого,государственноеуправлениесвязаносединственно допустимой в любом обществе возможностью применения принуждения (в том числе насилия) по отношению к управляемым объектам. Посредством государственного управления реализуются все внутренние и внешние функции государства: экономическая, социальная, экологическая, охрана прав и свобод граждан, охрана правопорядка, культурная, оборонительная, интеграционная и т.д.

Государственное управление представляет собой властное воздействие на поведение людей, находящихся в юрисдикции государства, в целях воплощения основных направлений и целей государственной политики, осуществляемое в форме исполнительной и распорядительной деятельности специально образованных управляющих органов государства.

Вузкомсмысле,государственноеуправление—этонепосред-

ственное исполнительно-распорядительное воздействие соответствующей части государственного аппарата.

Вшироком смысле государственное управление — целенаправленное организационное воздействие государства и его органов на различные сферы государственной жизни для их изменения в соответствии с целями государственной политики.

На нижеследующей таблице рассмотрены сферы общественных отношений, нуждающиеся в государственном управлении:

121

Общественная жизнь

О Т Р А С Л И У П Р А В Л Е Н И Я

Административно-правовая организация управления Управление — это свойство каждой системы, в которую вхо-

дят какие-либо разнопорядковые элементы, пусть даже в минимальномколичестве.Любоевзаимодействиеэлементов,имеющее позитивную цель за рамками системы или внутри нее, нуждается в управлении. Иными словами, для того чтобы система функци-

122

онировала в заданном режиме и эффективно, с точки зрения поставленнойпереднейцели,«поведение»элементовсистемынуждается в управлении, т.е. в целенаправленном воздействии.

Управление характеризуется внутренней целостностью и неизменно предполагает присутствие в рамках системы субъекта (управляющего элемента) и объекта управления (управляемых элементов). Субъект управления имеет приоритетное, ведущее значение среди элементов системы.

Кроме того, управление имеет функциональную структуру, т.е. характеризуется наличием у субъекта управления определенного набора функций, обеспечивающих достижение целей управленческого воздействия на объекты управления. Такие функции разнообразны, но все они сводятся к одному из следующих типов функций: планирование, организации, координация, регулирование, распорядительство, контроль (надзор).

Социальное управление — это возникающие между людьми, объединенными в социум, властные взаимоотношения, направленные на корректировку поведения управляемых субъектов (в совокупности представляющих собой объект управления) управляющими субъектами (выступающими в виде органов управления).

Государственное управление неразрывно связано с функциями и признаками государства. Так, государственное управление характеризуется территориальностью, т.е. признаком правомерности управленческого воздействия на определенную территорию или в связи с ней. Кроме того, государственное управление связано с единственно допустимой в любом обществе возможностью применения принуждения (в том числе насилия) по отношению к управляемым объектам. Посредством государственного управления реализуются все внутренние и внешние функции государства: экономическая, социальная, экологическая, охрана прав и свобод граждан, охрана правопорядка, культурная, оборонительная, интеграционная и д.р.

Исходя из общего представления о социальном управлении, можно сделать вывод о том, что государственное управление представляет собой властное воздействие на поведение людей, находя-

123

щихся в юрисдикции государства, в целях воплощения основных направлений и целей государственной политики, осуществляемое в форме исполнительной и распорядительной деятельности специально образованных управляющих органов государства.

Государственное управление, в широком понимании, заключает в себе деятельность абсолютно всех государственных органов (в том числе законодательных, исполнительных и судебных), атакжевсехтехсубъектовуправления,которыенаделеныотдельными государственно-властными полномочиями, но не имеют соответствующего статуса органа государства (органы местного самоуправления, юридические лица, наделенные специальными государственными функциями, такие, как Банк России, и т.д.). В прошлом, к примеру, государственное управление в широком смысле этого слова, осуществляла правящая Коммунистическая партия Советского Союза.

Понятие, признаки, система, принципы организации и деятельности государственных органов исполнительной власти

Орган исполнительной власти — это некоммерческое юридическое лицо (организация), являющаяся частью государственного аппарата, имеющая свою структуру, компетенцию, территориальный масштаб деятельности. Орган исполнительной власти образуется в соответствии с законодательством и при этом наделяется правом выступать по поручению государства, призван в порядке исполнительной и распорядительной деятельности осуществлять повседневное руководство хозяйственным, социально-культур- ным, административно-политическим строительством.

Органов исполнительной власти отличает ряд признаков:

–они имеют иерархическую структуру;

–действуют на основе единоначалия;

–допускается отсутствие гласности при принятии отдельных решений;

–работникиоргановисполнительновластиосуществляютсвои трудовые функции на основе положений государственной службы;

124

–их общая структура постоянно модернизируется в соответствии с новыми технологиями управления и конкретными историческими, экономическими, политическими условиями;

–они осуществляют функцию распоряжения значительными материальными, финансовыми, природными, трудовыми ресурсами ;

–для поддержания исполнения предписаний в ведении имеют механизм государственного принуждения.

Всистему органов исполнительной власти включены федеральные органы исполнительной власти (Правительство РФ, федеральные министерства и ведомства) и органы исполнительной власти субъектов Федерации (правительства, администрации субъектов).

Принципами организации и деятельности органов исполнительной власти являются:

самостоятельность; единство; федерализм законность; экономичность;

сочетание централизации и децентрализации; гласность; народовластие; ответственность;

обеспечение прав и свобод человека и гражданина; научность.

Внутренняя структура государственных органов исполнительной власти

Структурными элементами органов исполнительной власти являются трудовой коллектив и обособленное имущество органа исполнительной власти.

Трудовой коллектив исполняет свои трудовые функции в таких структурных подразделениях как: администрация, управления, директораты, департаменты, отделы, сектора и пр.

125

Имущество органа исполнительной власти может находиться в его собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении.

Административно-правовой статус органов местного самоуправления и принципы их взаимодействия

с государственными органами исполнительной власти

Органы местного самоуправления — муниципальные образования, решающие в рамках своей территории вопросы местного значения, осуществляя при этом функции управленческого характера. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, но тесно взаимодействуют с государственными органами. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления подразумевает, что они являются равными партнерами в отношении главного объекта управления. Это взаимодействие осуществляется ради достижения общей цели — повышения уровня и качества жизни населения каждого муниципального образования и региона в целом.

Конституция России закрепила организационную обособленность местного самоуправления от органов государственной власти, но на практике эффективное управление во всех сферах жизни общества невозможно без четко отлаженного механизма их взаимодействия.

Вопросы местного значения неотделимы от государственного интереса,неостаютсяинемогутостатьсябезвлияниягосударства.

Взаимодействиеоргановгосударственнойвластииоргановместногосамоуправлениястроитсянаосновеследующихпринципов:

законности;

сочетания интересов населения субъекта и соответствующего муниципального образования, учета исторических и местных традиций;

самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий;

взаимного согласия органов государственной власти и органов местного самоуправления при выработке совместного решения;

126

обеспеченности финансовыми и материальными ресурсами при реализации вопросов, требующих совместного решения;

добровольности заключения договоров и соглашений;

взаимной ответственности;

гласности.

Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления осуществляется в следующих основных организационных формах:

во-первых, главными взаимодействующими структурами являются сами органы государственной власти и местного самоуправления;

во-вторых, для решения разовых совместных вопросов создаются совместные временные группы и комиссии;

в-третьих,длярешениявопросов,требующихпостоянноговза- имодействия создаются постоянные рабочие группы и комиссии; в-четвертых, по вопросам, касающимся всех муниципальных образований данного региона, возможна совместная работа через ассоциации муниципальных образований, для чего им придается

необходимый статус.

Решение проблем взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления требует четкого разграничения компетенции между органами субъектов Федерации и местным самоуправлением, определения вопросов совместного ведения и перечень полномочий, передаваемых друг другу на основе добровольно заключенного соглашения.

В законах ряда субъектов Российской Федерации о порядке передачи отдельных государственных полномочий муниципальным образованиям существуют прямые расхождения с Конституцией РФ и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В частности, предусматривается возможность передачи полномочий по договору, хотя в Конституции РФ не установлен такой порядок. В ней говорится, что передача может происходить только по закону.

127

Формы административного управления

Административно-правовые формы и методы государственного управления. Правовые акты управления. Институт административного договора.

Административно-правовые формы и методы государственного управления

Под формой управления понимается внешне выраженное действиеисполнительногооргана(должностноголица),осуществляемое в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия.

Другими словами, административно-правовая форма — это юридическое выражение конкретных действий и решений органов государственной администрации и иных субъектов административного права в процессе осуществления исполнительной и распорядительной деятельности.

Общепризнанная классификация форм управленческой деятельности в юридической литературе отсутствует, однако, несмотря на неоднозначную интерпретацию, различают правовые и неправовые формы управления.

Правовой формой считается деятельность, которая непосредственно влечет определенные правовые последствия и осуществляется на основе довольно полного юридического оформления.

Неправовые формы. Они тоже осуществляются в рамках действующего законодательства, но часто такая деятельность правом регламентируется лишь в общем. Главная же их особенность состоит в том, что эти действия непосредственно юридических последствий не влекут.

Правовые формы государственного управления классифицируются по следующим основаниям.

1. По содержанию правовая форма государственного управления подразделяется на правотворческую и правоприменительную.

Правотворческая управленческая деятельность заключается в выработке правовых норм, их усовершенствовании, изменении и отмене, т.е. в издании нормативных актов управления (напри-

128

мер, постановление Правительства, решение местной администрации, приказ директора завода и т.д.).

Правоприменительная управленческая деятельность органов

идолжностных лиц, осуществляющих управление, заключается

вдействияхсубъектовуправленияпоподведениюконкретного,имеющего юридическое значение факта, под соответствующую норму права с целью принятия индивидуального акта, т.е. разрешения на основе норм права конкретных управленческих дел (вопросов).

Правоприменительная деятельность включает установление фактических обстоятельств дела; выбор, отыскание соответствующей нормы права, которую надлежит применить к данной ситуации (проверка подлинности юридической силы нормы, выявление пределов ее действия во времени и пространстве); уяснение смысла и содержания нормы, т.е. ее толкование; принятие по делу решения, индивидуального акта; исполнение акта применения нормы права. (Например, если гражданин в общественном месте нецензурно выражается, то его привлекают к административной ответственности за мелкое хулиганство. В данном случае к нарушителю применяется установленная норма права (статья 158 Кодекса административных правонарушений РФ).

2.По содержанию и свойствам правовых норм, применяемых органами государственного управления и их должностными лицами, правоприменительная деятельность подразделяется на две формы: регулятивную и правоохранительную.

Регулятивная форма используется для разрешения индивидуальных конкретных управленческих дел и вопросов, для реализации прав и законных интересов граждан, государственных органов, предприятий, учреждений и организаций и других субъектов административного права в сфере управления.

Правоохранительная форма направлена на охрану урегулированных юридическими нормами управленческих отношений

ипризвана обеспечить их неприкосновенность.

3.По целенаправленности правовые формы управленческой деятельности подразделяются на внутренние и внешние. Внутренние правовые формы деятельности имеют место внутри

129

организации, ведомства, органа. Они используются для решения организационно-штатных вопросов, в налаживании делопроизводства, руководства сотрудниками, подразделениями (например, издание приказа о поощрении сотрудников).

Внешние правовые формы деятельности затрагивают интересы нескольких субъектов государственного управления. Они проявляются вне организации, ведомства (например, заключение договора на охрану объекта).

Неправовые формы государственного управления не связаны с изданием правовых актов, они не требуют полного и строго определенного законом юридического оформления. Их роль, в основном, вспомогательная. Они подразделяются на: организационные действия (проведение совещаний, организация учебы

ит.д.); материально-технические действия (снабжение, транспорт, обслуживание и т.д.).

Организационные управленческие действия могут выражаться в обобщении и распространении положительного опыта, в обучении исполнителей, в их инструктировании, оказании практической помощи, разработке научно обоснованных рекомендаций

имероприятий по внедрению достижений науки и техники и др. Материально-технические действия имеют вспомогательное

значение. К материально-техническим действиям, например, относятся составление справок, отчетов, ведение делопроизводства, оформление документов, тиражирование материалов и документов и др.

Разделение форм управления на правовые и неправовые представляется несколько условной и недостаточной. Ведь на самом деле все формы государственного управления — правовые (нормативные акты, издание индивидуальных актов, заключение административныхдоговоровидр.)инеправовые(осуществлениеорганизационных действий, совещания, семинары и другие материальнотехническиедействия)— в определенномсмысле являютсяправовыми, имеющими соответствующую юридическую базу, основаны на правовых актах и предписаниях, без которых они не могут возникать, функционировать и применяться на практике.

130