Правовые основы российского государства. Часть I. Конституционное и административное право. Учебное пособие
.pdf2.В РФ устанавливается единство государственной власти.
3.В РФ устанавливается единство территории, гражданства
иденежной системы.
4.В РФ устанавливается единые государственные символы (флаг, герб, гимн, столица).
5.В РФ устанавливается независимость ветвей власти.
6.Главой государства является Президент РФ.
7.Функцию обороны государства осуществляют Вооруженные Силы РФ.
Особенности российского федерализма:
– Россия провозглашена федерацией, а не создана путем объединения самостоятельных государств;
– Россия является асимметричной федерацией;
– субъекты Федерации создавались по национально-террито- риальному признаку;
– статус субъекта Федерации может быть изменен по правилам, установленным Конституцией РФ;
– все субъекты Федерации равноправны во взаимоотношениях с органами государственной власти РФ.
Видами субъектов Федерации являются: национально-госу- дарственные образования (республики, автономные округа, автономная область) и государственно-территориальные образования (края, области, города федерального значения).
В основе государственно-территориального устройства Российской Федерации лежат принципы, имеющие определяющее значение для характера взаимоотношений различных уровней федеративной системы, обеспечения единства государства и учета её составных частей, гарантирования общефедерального стандарта прав человека на всей территории государства. Иначе говоря, принципы государственно-территориального устройства России—закрепляемыеКонституциейиобеспечиваемыезаконо- дательной, исполнительной и судебной властью основные начала организации и функционирования государственно-территориаль- ного устройства Российской Федерации. Эти принципы имеют универсальное значение, в концентрированном виде содержат
61
права и обязанности всех участников федеративных правоотношений и в законах и иных нормативных актах как федеральных органов государственной власти, так и органов государственной власти наполняются более конкретным правовым содержанием. При этом такое содержание зачастую является результатом компромисса между федеральными и региональными органами государственной власти, различными группами политической и экономической элиты и складывается в борьбе двух более или менее явственно проявляющихся тенденций — централизма и децентрализма.
В Конституции закреплены следующие принципы государ- ственно-территориального устройства России, непосредственно связанные с основными, исходными началами утверждаемой
вгосударстве модели российского федерализма.
1.Принцип единства и целостности государства, реализу-
ется в единстве территориального, а также политического, экономического и правового пространства России. Российский федерализм не означает аморфности государственных связей ее составных частей. Российская Федерация представляет собой единое
вгосударственно-правовом и международно-правовом отношениях государство, суверенитет которого распространяется на всю еетерриторию.Данныйпринципвыражаетсятакжевположениях федеральной Конституции о верховенстве Конституции РФ и федеральных законов на всей ее территории и их прямом действии, об обеспечении государством территориальной целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации. В Российской Федерации обеспечивается единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности (статья 8 Конституции).
Единство и целостность Российской Федерации обеспечиваются единством системы государственной власти в Российской Федерации, а также единством органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов в пределах их совместного ведения, единой системой судебной власти, прокуратуры и др.
62
Важное значение для обеспечения единства и целостности Российского государства имеет единство гражданства и конституционного статуса граждан Российской Федерации, из чего следует, что каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией РФ (статья 6).
2.Принцип федерализма. Согласно Конституции РФ Российская Федерация представляет собой демократическое правовое федеративное государство с республиканской формой правления (часть 1 статьи 1). Это означает, что федерализм представляет собой не только элемент формы государства, но и имеет важное значение для выявления сущности и характера государственной власти, институтов государственности и правовой системы. При этом в Российской Федерации взаимодействуют два уровня федеративной системы и в ее рамках публичной власти: Федерация
вцелом, представляемая федеральными органами государственной власти (Президентом РФ, Федеральным Собранием РФ, Правительством РФ и др.), и субъекты Федерации, представляемые органами государственной власти этих субъектов, обладающими
впределах своего ведения всей полнотой государственной власти.
3.Принцип суверенности Российской Федерации, выступаю-
щей в государственно-правовом и международно-правовом отношениях в качестве единственного носителя верховной власти. Суверенитет Российской Федерации основывается на суверенитете ее многонационального народа, воля которого является источником всякой публичной власти (государства, местного самоуправления). Суверенитет Российской Федерации, как отмечалось, характеризуется ее верховенством на своей территории и независимостью во внешних сношениях. Это, однако, не препятствует добровольному принятию государством на себя обязательств, вытекающих из членства в межгосударственных организациях или из международных договоров Российской Федерации, поскольку это допускается Конституцией или не противоречит ей.
4.Принцип единого и равного для Российской Федерации
ивсех ее субъектов стандарта прав и свобод человека и граж-
63
данина. При этом согласно статье 71 Конституции РФ регулирование и защита прав человека находятся в ведении РФ, а защита прав человека, согласно статье 72 Конституции отнесена к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Согласно статье 6 Конституции РФ каждый гражданин РФ обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией РФ. Отсюда следует, что субъекты РФ не вправе сужать конституционный статус личности, установленный Основным законом РФ. А согласно статье 19 федеральной Конституции государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от каких-либо обстоятельств, включая место жительства, национальность, вероисповедание и т.д.
5.Принцип разграничения предметов ведения и полномочий междуорганамигосударственнойвластиРоссийскойФедерации
иорганами государственной власти субъектов Федерации. Фе-
деративныйдоговорииныедоговорыоразграничениипредметов ведения и полномочий различают: 1) предметы ведения и полномочия Российской Федерации; 2) предметы совместного ведения
иполномочия Российской Федерации и ее субъектов; предметы ведения и полномочия субъектов Федерации. При этом Конституция определяет предметы ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. За их пределами субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти и осуществляют ее самостоятельно. Природе федерализма, однако, не противоречит и наделение субъектов полномочиями в сфере ведения Российской Федерации.
6.Принцип лояльности Федерации по отношению к своим субъектам и субъектов Федерации по отношению к Федерации, или принцип дружественных отношений между ними. Правовое содержание данного принципа заключается в соблюдении параметров закрепленных за Федерацией и субъектами Федерации полномочий, особенно в сфере конкурирующей компетенции, невмешательстве ими в пределы ведения и полномочия друг друга, поскольку это не допускается федеральным законом.
64
Принцип лояльности в федеративных отношениях предполагает также высокий уровень государственного сознания, готовность отстаивать федеративный строй и собственные прерогативы,отказотрегиональногоэгоизмаиготовностьксогласованным решениям в случае споров между Федерацией и ее субъектами или между субъектами Федерации. Но и в этом случае границы такой лояльности определяются взаимными конституционными обязательствами участников федеративных отношений, возложенными на них Конституцией РФ, и требованием их добросовестного выполнения.
Особенности статуса субъектов РФ
Множественность субъектов Федерации не исключает наличие общихчертихконституционно-правовогостатуса.Преждевсего,все субъектыРФявляютсянеотъемлемымисоставнымичастямиРоссии и не обладают правом выхода из состава Российской Федерации.
Все субъекты Федерации равноправны во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. При этом, однако, равноправие субъектов не означает их тождества в госу- дарственно-правовом отношении, ибо на статус ряда субъектов существенное влияние оказывают этнические начала их образования, а сами эти субъекты являются формой государственноправового выражения самоопределения народов и наций в составе Российской Федерации.
Субъекты Российской Федерации самостоятельно образуют органы государственной власти и обладают на своей территории всей полнотой государственной власти вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения. Это означает территориальное верховенство субъектов Федерации в пределах собственной компетенции, которое сочетается с территориальным верховенством Российской Федерации на всей ее территории и обусловливает наличие у них учредительной власти, выражающейся впринятииконституцийиуставов,собственногоЗаконодательства и т.д. Вместе с тем субъекты Федерации, располагая рядом суве-
65
ренных прав, не обладают государственным суверенитетом, ибо подчинены верховной власти Федерации, а их международные и внешнеэкономические связи осуществляются в той мере, в какой это установлено федеральным законом. При этом, самостоятельно образуясвоиорганыгосударственнойвласти,субъектыФедерации обязаны действовать в соответствии с закрепленными в федеральной Конституции основами конституционного строя.
Государственность субъектов Российской Федерации отвечает критериям демократического правового федеративного и социального государства, республиканской формы правления, опирается на принципы единства системы государственной власти, а также осуществления государственной власти на основе разделения законодательной, исполнительной и судебной властей и вытекающей из этого самостоятельности их органов.
Все субъекты Федерации в равной степени обладают конституционными гарантиями своего статуса. Статус любого субъекта может быть изменен лишь по взаимному согласию Российской Федерации и соответствующего субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом.
На всех субъектов Федерации в равной мере распространяется обязывающая сила принципа территориальной целостности. Границы между субъектами могут быть изменены лишь с их взаимного согласия, а утверждение такого изменения возложено на Совет Федерации Федерального Собрания РФ.
Все субъекты Российской Федерации в равной мере обладают правом заключать внутрифедеративные договоры, в том числе о разграничении предметов ведения и полномочий с федеральными органами государственной власти, а также участвовать в международных и внешнеэкономических связях, как это установлено федеральным законом.
Федеративное устройство
Российская Федерация состоит из 89 субъектов: 21 республики, 6 краев, 49 областей, 1 автономной области, 10 автономных округов, 2 городов федерального значения.
66
Республики в составе Российской Федерации. Согласно Конституции РФ республики являются государствами и в силу этого они принимают свои конституции, имеют государственные символы, отличаются некоторыми особенностями организации государственной власти (как правило, имеют президента, парламент, правительство, министерства и т.п.), вправе устанавливать свои государственные языки. Некоторые республики ввели свое гражданство, которое, однако, не сказывается на единстве и равенстве конституционного статуса граждан Российской Федерации, проживающих на территории соответствующей республики. Республики самостоятельно утверждают государственную символику, почетные звания и государственные награды.
Края, области, города федерального значения являются государственно-территориальными образованиями. Их статус определяя принимаемыми их законодательными (представительными) органами уставами, которые по юридической силе и значимости равнозначны конституциям республик. Края, области, города федерального значения, будучи равноправны с республиками, а по экономическому потенциалу, численности населения и т.п. опережая многие из них, в отличие от республик не имеют своего гражданства, не вправе устанавливать государственные языки и т.д. Эти различия, однако, обусловлены либо территориальным принципом их организации, либо носят скорее терминологический характер (президент, парламент и т.п.). Автономная область и автономные округа
всвоем конституционно-правовом статусе существенно отличаются от иных субъектов Федерации. Созданные как государ- ственно-правовая форма обеспечения малочисленным народам условий для их сохранения и развития, в настоящее время они во многом утратили это качество.
Еврейская автономная область входит в Российскую Федерацию непосредственно. Автономные округа традиционно входят
всостав края или области. Только Чукотский автономный округ
в1992г.вышелизсоставаМагаданскойобластиинепосредственно входит в состав Российской Федерации.
67
Согласно Конституции РФ отношения автономного округа, входящего в состав края или области, и края или области могут регулироваться федеральным законом или договором между органами государственной власти автономного округа и органами государственной власти соответствующего края или области. Кроме того, по представлению органов государственной области автономного округа может быть принят федеральный закон об этом округе, что не препятствует ему иметь свой устав и в нем закреплять свой статус, организацию государственной власти и пр. Автономии наравне с другими субъектами Федерации представлены в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (по два представителя от каждого субъекта), а также представлены в Государственной Думе.
Развитие федерализма
В истории конституционного права проявляются две тенденции в функционировании и развитии государственной власти
иуправления:централизацияидецентрализация.Перваязаключаетсяввозрастающемсосредоточениивластныхиуправленческих полномочий в высших институтах государства, вторая — в переходе этих полномочий нижестоящим в политической системе или автономным, относительно самостоятельным, государственным субъектам. Соотношение уровней централизации и децентрализации власти и управления обусловливает формы государственного устройства и организации власти и управления. Таковыми являются унитарная форма государственно-территориального устройства государства и федерация.
Спецификой федерализма США является:
–четкое разделение властных и управленческих полномочий между Союзом (государством), представляющим всю нацию,
иштатами — отдельными частями Союза; полномочия первого необходимы для обеспечения общих для всей нации потребно-
стей и существования Союза (государства) как единого целого, а полномочия штатов — для самостоятельного управления делами, касающимися обеспечения их внутреннего благосостояния;
68
–установление взаимоотношений штатов с Союзом по принципу части и целого; самостоятельное управление штатами своими делами осуществляется в рамках целостного, единого государства;
–организация территориального разделения власти, при которой осуществляется демократическое управление общими государственными делами и жизнью штатов, сочетается государственное управление с самоуправлением.
Американская модель федерализма трансформировалась применительно к особенностям конкретных государств. В частности, в одних странах федерализм характеризует территориальную форму организации государственной системы, в других, как
вРоссии, — национально-территориальную. Американская модель исключает принцип рецессии (выхода) штата из союза, тогда каквРоссиитакойзапретотсутствует.Основныежечертыамериканской модели сохранились и стали классическими принципами федерализма.
Современный федерализм — это национально-территориаль- ная форма разделения власти и объектов управления между центральным (общегосударственным) субъектом и региональными субъектами, обеспечивающая самостоятельное управление ими делами регионов в рамках единого государственного союза, наделенногополномочиямидлязащитыиреализацииинтересоввсего сообщества.
Федеративная система представлена несколькими государственными субъектами, объединившимися в единый политический союз для реализации общих целей. Субъекты образуются по территориальному или национально-территориальному признакам.
Являясь исторически необходимой формой государственного устройства, федерализм вместе с тем есть и принцип функционированияспецифическойсистемыгосударственногоуправления
вмногосоставном обществе, в котором субъекты федеративных отношений выступают самостоятельными полюсами разделенной власти и одновременно как части целого, как основные со-
69
ставляющие единой системы управления. Специфика федерализма как формы организации государственной власти и принципа управления заключается в способе разделения труда (властных и управленческих функций) между государственными субъектами различных уровней системы управления, в территориальном разграничении объектов их деятельности и в сочетании централизации и децентрализации власти. Федерализм означает усиление демократии в управлении государством; процесс принятия решений распределяется между несколькими уровнями системы, а не сосредоточивается в одном месте, как это происходит в централизованном государстве. Участие граждан в управлении государственными делами становится доступней и эффективней.
Децентрализация власти и управления в федерации осуществляетсявгоризонтальномиввертикальномпланах.Горизонтальное разделениезаключаетсяввоспроизведенииврамкахтерриторийфедеральных субъектов трех видов государственной власти и органов управления: законодательных, исполнительных и судебных.
Вертикальное разделение выражается в образовании двухтрех уровней власти и управления: федерального (высшего), регионального (субъектов Федерации) и местного самоуправления. Такова, например, вертикальная структура власти и управления в России. А, скажем, федерализм в Австралии характеризуется преимущественнодвумяуровнямигосударственногоуправления.
Федерализмкакпринципгосударственногоуправлениявключает обязательное сочетание функционирования относительно самостоятельных (автономных) территориальных центров (субъектов Федерации) с существованием и реализацией единой системы власти и управления, с высшим федеральным центром. Территориальное распределение полномочий относительно, ибо центр и субъекты Федерации действуют бок о бок на одной и той же территории, управляют одним и тем же ее населением, имеют хотя бы одну сферу общественной жизни, по отношению к которой каждый их них может принимать окончательные решения. Для центра — это сфера интересов всего общества, для субъекта Федерации — сфера интересов отдельного регионального сооб-
70