Правовые основы российского государства. Часть I. Конституционное и административное право. Учебное пособие
.pdfИсходя из сказанного, представляется целесообразным более широкое определение административно-правовых форм управления как совокупности действий и правовых актов (постановлений, распоряжений, приказов, инструкций, положений, правил и т.п.), которые служат осуществлению, реализации целей, задач, функций и полномочий, принадлежащих в соответствии с законодательством субъектам административного права. Метод управления — это способ целенаправленного воздействия одного субъектаправанадругого(наколлектив,группуилиодногочеловека), т.е. это особая связь конкретных индивидуумов и организаций, способ властных взаимоотношений между людьми.
Административно-правовой метод — это способ, прием осуществления функций исполнительной власти в процессе государственного управления.
Наиболее универсальными методами, используемыми в управленческом процессе, являются убеждение, поощрение и принуждение.
1. Убеждение.
Методубеждения—этовоздействиенасознаниеиповедение людей, проявляющееся в широком комплексе воспитательных, разъяснительных, организационных, поощрительных мероприятий в целях обеспечения правомерности их поведения. С его помощью стимулируется должное поведение участников админи- стративно-правовых отношений.
Убеждение — это процесс последовательно осуществляемых действий,которыйвключаетвсебяследующиеэлементы:овладение вниманием, внушение, воздействие на сознание, разжигание интереса, возбуждение желания и т. д.
Вкачестве средств убеждения используются обучение, пропаганда, агитация, разъяснение, обмен опытом, своевременное реагирование на обращения, личный пример, моральное и материальное стимулирование и т.д.
2. Поощрение.
Восновном метод поощрения применяется к тем людям, ко-
торые соблюдают требования законности и дисциплины, не нарушают установленные правовые нормы, правила поведения.
131
Поощрение — это способ воздействия, который через интерес, сознание направляет волю людей на совершение полезных с точки зрения поощряющего дел. Поощрительное воздействие вызывает интерес к совершению определенных дел, к получению материального, морального или иного одобрения. Основанием для поощрения являются заслуги, деяния, поощрительно оцениваемые субъектами исполнительной власти.
Поощрение связано с оценкой уже совершенных деяний и является составной частью административного контроля. Суть его состоит в моральном одобрении, наделении определенными правами, материальными ценностями или иными благами. По своему содержанию оно может быть моральным (благодарность, грамота), материальным (премия, ценный подарок), статусным (изменяющим правовой статус гражданина, например, путем присвоения почетного звания).
3. Принуждение.
Цель административного принуждения — заставить конкретных субъектов права соблюдать определенные предписания или воздержаться от тех или иных действий. Принуждение заключается в применении субъектами исполнительной власти установленных административно-правовыми нормами принудительных мер, которые традиционно делятся на три группы:
Правовые способы и средства, направленные на предупреждение или предотвращение правонарушений и обстоятельств, угрожающих жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных органов. Основанием для применения этих мер может служить предположение о намерении лица совершить административное правонарушение или иное противоправное деяние. Несмотря на ярко выраженный профилактический характер, меры подобного рода осуществляются в принудительном порядке, т.е. против воли гражданина. Выражаются они, как правило, в виде определенных ограничений и запретов.
К ним можно отнести следующие меры: личный досмотр и досмотрвещей,проверкадокументов,административныйнадзор, введение карантина.
132
Применение этих и других мер строго регламентировано. Например,законом«Омилиции»предусмотрено,чтоработникимилиции вправе осуществлять следующие административно-пред- упредительные меры: административный надзор за ранее судимыми лицами, освидетельствование граждан на состояние опьянения, оцепление (блокирование) участков местности, временное ограничение или запрещение движения транспорта и т.д.
Меры административного пресечения.
Меры состоят в принудительном прекращении противоправных деяний и предотвращении наступления вредоносных последствий. В качестве мер административного пресечения применяются: требования прекратить противоправные действия, непосредственное физическое воздействие (применение приемов самообороны, резиновых палок, слезоточивого газа, наручников, оружия и т.д.), приостановление лицензий, принудительное лечение, отстранение от управления транспортным средством, административное задержание (административное задержание — это временное ограничение личной свободы лица (как правило, правонарушителя), применяемое в интересах обеспечения охраны общественного порядка или самого задержанного. Оно осуществляется на основании статей 239-242 Кодекса об административных правонарушениях РФ и пункта 5 статьи 11 Закона о милиции, наложение ареста на банковские счета организации, снос самовольно возведенных строений, приостановление работы предприятия, запрещение торговли из-за антисанитарного состояния и др.
Меры административного взыскания.
Административное взыскание — это мера ответственности за административное правонарушение. Она применяется в целях наказания правонарушителя и предупреждения новых правонарушений. Это наказание, применяемое в установленном законом порядке уполномоченным органом к виновному физическому или юридическому лицу за совершение административного правонарушения. Кодекс об административных правонарушениях РФ в статье 3.2. устанавливает виды административных взысканий: предупреждение, штраф, возмездное изъятие ору-
133
жия совершения или предмета административного правонарушения; конфискация орудия совершения административного правонарушения, административный арест, административное выдворение, дисквалификация, временное выселение граждан из районов, опасных для проживания, введение комендантского часа и т.п. Административные взыскания носят карательный характер. Именно через них реализуется административная ответственность, представляющая собой важнейший институт ад- министративно-деликтного права.
Правовые акты управления
Понятие акта государственного управления можно определить с различных точек зрения. Рассмотрим некоторые из них
1.Правовые акты управления — это важнейшая форма управленческой деятельности (форма управления).
2.Правовые акты управления — это управленческие решения (термин «решение» имеет универсальный характер и устанавливает необходимость выполнения конкретных действий лицами
иорганами, которым адресовано данное решение).
3.Правовыеактыуправления—этонормативныедокументы. К ним модно также отнести нормативные акты представительных органов государственной власти, судов, прокуратуры.
4.Правовые акты управления — это действия (или волеизъявления), поскольку они могут рассматриваться как правоустановление или правоприменение (или то и другое одновременно) в сфере государственного управления, что, как известно, осуществляется путем волевых действий, т.е. волеизъявления соответствующих субъектов управления. Акты управления — это
иреализация властных полномочий, результатом которой является властное волеизъявление субъекта публичного управления по принятию управленческого решения.
5.Правовые акты управления — это «предписания», так как реальное юридическое содержание правовых актов управления составляют правоустановительные и правоприменительные предписания.
134
6. Правовые акты управления — это разновидность документов (юридических документов, служебных документов: протоколов, докладных записок, справок, статистических материалов и пр.), так как содержащиеся в таком документе предписания (необходимость совершения действия, волеизъявление и пр.) имеют свое документальное (как правило, письменное) оформление.
Анализ определений правового акта управления, встречающихся в специальной литературе, позволяет выявить следующие характерные его черты:
1)акт управления — это особая юридическая форма управленческой или исполнительно-распорядительной деятельности;
2)акт управления — это официальное решение, принятое органом публичного управления по тому или иному вопросу испол- нительно-распорядительной деятельности;
3)акт управления — это предписание полномочного органа государственного управления или специального должностного лица.
Вусловиях огромного разнообразия рассматриваемых правовыхактовсуществуетмножествокритериев,позволяющихсгруппировать их по юридически значимым признакам и лучше познать их юридические особенности.
I. По юридическому содержанию следует различать несколько категорий актов.
1. Нормативные акты. Они устанавливают, изменяют или отменяют юридические нормы, то есть содержат общие правила, не имеющиеконкретногоадресата,необращенныекконкретнымлицам, рассчитанные на многократное применение в случаях, предусмотренных их гипотезами. Нормативные акты государственной администрации являются важнейшими источниками права.
Взависимости от отраслевой принадлежности содержащихся в них норм они могут быть моноотраслевыми (административноправовыми, гражданско-правовыми, источниками трудового, земельного права и т.д.) и полиотраслевыми, в которых имеются нормы различных правовых отраслей. Но в них не может быть норм уголовного, уголовно-процессуального, конституционного
135
права. По кругу лиц, на которых распространяются нормы, их источники можно поделить на:
•акты общего значения (федеральные, республиканские, областные, краевые, окружные, городские, районные, поселковые, сельские);
•межведомственные акты;
•внутриведомственные (в том числе локальные) акты.
2.Индивидуальные акты — это решения субъектов административной власти по конкретным вопросам, обращенные к конкретным лицам. Будучи в своей основной массе правоприменительными актами, они порождают, изменяют, прекращают правоотношения. Среди них больше всего правонаделительных, опе- ративно-распорядительных, а другой разновидностью индивидуальных актов являются правоохранительные, юрисдикционные решения (по спорам, жалобам, использованию принудительных средств). По юридическим последствиям индивидуальные акты могут быть обязывающими, запрещающими, управомочивающими, поощряющими, содержащими отказы.
3.Общие акты либо содержат общие кратковременные предписания (о переносе выходного дня, об очередном призыве на военнуюслужбуит.д.),либосодержатобщиетребования(повысить требовательность, усилить внимание к определенным категориям дел, бережнее относиться к имуществу, экономить ресурсы, больше внимания уделять многодетным семьям и т. д.), либо разъясняют что-то.
4.В смешанных актах одновременно содержатся нормы права и правоприменительныерешениялибодажеещеиобщиетребования.
II. По форме различают акты письменные, устные, конклюдентные. Письменные являются разновидностью служебных документов. Устные акты широко используются при непосредственном руководстве производственной деятельностью, для обеспечения общественной безопасности, на транспорте, в воинских частях. Конклюдентные акты находят внешнее выражение
вжестах работника ГИБДД, регулирующего уличное движение,
всветовых и звуковых сигналах, знаках.
136
III.По функциональной роли можно различать акты плановые, по финансовым вопросам, методического характера, по кадровым делам, по учету, снабжению и иным общим функциям административной деятельности. Довольно часто решения исполнительной власти связаны сразу с несколькими функциями администрации, они полифункциональны.
IV. В зависимости от объема полномочий субъекта власти, его правовой связанности различаются:
•дискреционные правовые административные акты, принимаемые в условиях свободы усмотрения, широкой самостоятельности органа, должностного лица (например, при приеме на службу). Свободное усмотрение означает возможность выбора в широких пределах, установленных правовыми нормами. В силу недостаточной полноты или конкретности правовых норм, наличия в них оценочных понятий, у правоприменителя существует возможность принимать во внимание разнообразные факторы,
аследовательно, выбирать решение из большого числа возможных и законных вариантов;
•акты, принимаемые на основе альтернативных полномочий, предоставляющих субъекту возможность выбора одного из нескольких названных в норме права вариантов (например, при рассмотрении дела о мелком хулиганстве начальник ОВД вправе оштрафовать виновного, направить дело в суд, передать на рассмотрение администрации, общественных организаций по месту работы, учебы гражданина, прекратить дело и ограничиться устным замечанием);
•акты «связанной администрации», принимаемые при отсутствии возможности выбора (прием в вузы по результатам конкурса, назначение пенсий, применение абсолютных санкций и т.д.).
V.По степени сложности решения административные акты могут быть простыми (рутинными), сложными и уникальными (например, о строительстве атомной электростанции, о выводе войск из Афганистана).
VI. В зависимости от даты начала действия нужно различать акты, вступающие в силу:
137
•немедленно (по общему правилу), с даты подписания, принятия;
•с даты, указанной в самом акте;
•в срок, указанный в другом акте;
•после государственной регистрации и официального опубликования. С этой даты вступают в силу нормативные акты центральных органов Федерации, затрагивающие права граждан или носящие межведомственный характер.
VII. В зависимости от порядка принятия различают акты коллегиальные (принимаемые простым или квалифицированным большинством от общего числа членов коллегиального органа или от числа присутствующих на заседании1) и единоличные. Последних намного больше, но чаще всего единоличные акты оформляют, придают властный характер мнению большой группы лиц, которые готовили, согласовывали, визировали, предварительно обсуждали проект соответствующего акта.
VIII Если анализировать акты в зависимости от объекта организационноговоздействия,топриихпринятииполезноучестьрешения органов исполнительной власти соответствующей отрасли народного хозяйства (сельское хозяйство, промышленность, оборона, охрана общественного порядка, здравоохранение), органов административной опеки и т.п.
Акты можно группировать по многим другим критериям: субъектам, их издавшим, действию по кругу лиц, времени издания и др.
Административно-правовое регулирование преследует цель обеспечить целесообразность, полезность, научную обоснованность правовых актов.
Актисполнительнойвластидолженбытьзаконным.Этоозначает соблюдение ряда условий:
1)наличие компетенции у его автора;
2)соответствие его закону по существу;
3)соответствие акта цели закона;
4)принятие его в установленный законом срок;
5)соблюдение процессуальных правил издания акта.
138
Административно-правовые акты, не соответствующие требованиям законности, считаются дефектными. Их делят на ничтожные и оспоримые.
Ничтожными признаются акты, юридическая несостоятельность которых настолько очевидна, что они не подлежат исполнению. Презумпция законности на них не распространяется. Они не порождают юридических последствий, служащие не вправе их исполнять и, более того, несут ответственность за их исполнение. Ничтожный акт как акт власти не существует с момента его издания. Акты признаются ничтожными, если:
а) такой факт прямо указывается в законе; б) грубо нарушена подведомственность административных
дел (в таком случае можно говорить об административном самоуправстве, например, начальника ОВД, который самовольно вселяет своего подчиненного в освободившуюся квартиру);
в) нет законного основания (заявления, представления и т.д.) для принятия акта;
г) нарушен срок давности, предусмотренный для конкретного вида акта;
д) акт предписывает совершение преступления и т.д., и т.п. Незаконность оспоримых актов не очевидна, спорна. Они находятся под сенью презумпции законности и подлежат исполнению, что не лишает индивидуальных и коллективных субъектов права оспорить их законность в установленном порядке. Не исключено, что акт в целом или частично будет признан не соответствующим закону, отменен или изменен и даже аннулирован, то есть признан ничтожным, не породившим никаких юридических последствий для тех, кому он адресован. А для должностного лица, издавшего незаконный акт, последствия могут наступить самые отрицательные — вплоть до освобождения от занимаемой
должности и привлечения к уголовной ответственности. Третий вид требований, предъявляемых к актам исполнитель-
ной власти, — организационно-технические. С некоторой долей условности можно говорить о требованиях к культуре оформления акта, выполнение которых — важное условие его эффективности.
139
Это прежде всего требования к языку акта. Он должен быть ясным, четким, лаконичным, понятным для тех, к кому он обращен. Безупречным должно быть его грамматическое оформление, любые ошибки могут исказить его смысл.
Культурность акта связана с его внешним оформлением: присвоением ему номера, наличием в тексте даты издания, сведений о том, где и кем он принят, подписей. Как правило, текст акта должен быть отпечатан. Письменные акты — особый вид служебных документов, и в ряде случаев они должны быть оформлены на специальных бланках, формулярах, иметь четкие оттиски штампов, печатей.
Культурность предполагает также своевременное доведение надлежащим образом оформленных актов до сведения исполнителей и заинтересованных субъектов, правильное ведение делопроизводства и, в частности, хранение письменных актов. Таким образом, целесообразность (полезность), законность и культурность правового акта — важнейшие условия его качества, его эффективности. И такие требования должны предъявляться к каждому решению административной власти.
Процесс принятия административных актов.
Эта разновидность административного процесса включает
всебя множество производств по принятию актов коллегиально
иединолично, высшими, центральными органами РФ, республиканскими, краевыми, областными, окружными, а также городскими органами, актов простых и уникальных, нормативных и индивидуальных (правоприменительных и в том числе юрисдикционных).Этамногограннаядеятельностьрегламентируетсябольшим количеством юридических норм и организационных обычаев. Но в этом огромном разнообразии производств можно выделить
иобщие моменты.
Первая стадия этого процесса — подготовка решения (об утверждении, награждении, приеме, выделении, исполнении и т.д.). Чаще всего на этой стадии существуют этапы: правовой инициативы, анализа ситуации и вариантов правового воздействия на нее, подготовки проекта решения.
140