Постатейный комментарий к Федеральному закону от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами»

Статья 5. Полномочия органов государственной власти субъектов...

нальную систему, объединяющую в себе как коллегиальные, так и единоличные органы.

В зависимости от характера, объема и содержания полномочий федеральные органы исполнительной власти подразделяются на органы общей, отраслевой и специальной (функциональной) компетенции. Правительство РФ, которое является органом общей компетенции, осуществляет и обеспечивает общее руководство экономикой, социаль- но-культурной, политической и административной сферами, разрабатывает и обеспечивает исполнение государственного бюджета, защиту интересов государства, охрану собственности и общественного порядка, проводит меры по обеспечению защиты прав и свобод граждан, охране государственной безопасности и т. д. и реализует иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ. Иными словами, Правительство РФ должно осуществлять государственное управление.

Правительство РФ функционирует посредством работающих под его руководством федеральных органов исполнительной власти отраслевой и специальной (функциональной) компетенции.

Обращает на себя внимание то, что комментируемый Закон не предусматривает возможности передачи федеральных полномочий на региональный уровень в отличие, например, от природоресурсного законодательства.

Статья 5. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации

вобласти безопасного обращения пестицидами и агрохимикатами

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами

относятся

исполнение законодательства Российской Федерации в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами;

обеспечение соответствия законодательства субъектов Российской Федерации в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами законодательству Российской Федерации и контроль за его исполнением;

другие полномочия, не отнесенные к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами.

21

Глава II. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации...

Комментарий

Комментируемая статья определяет полномочия регионального уровня в области обращения с пестицидами и агрохимикатами.

Возможность нормативного регулирования отношений в сфере безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами прямо следует из Конституции РФ. В соответствии с п. «в» и «д» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации

исубъектов Российской Федерации издаются федеральные законы

ипринимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, последние не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Следует сказать, что комментируемая статья, по сути, определяет непосредственно только два полномочия:

1)исполнение законодательства Российской Федерации в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами;

2)обеспечение соответствия законодательства субъектов Российской Федерации в области безопасного обращения с пестицидами

иагрохимикатами законодательству Российской Федерации и контроль за его исполнением.

Перечень полномочий является открытым.

Иные полномочия могут закрепляться, в частности, в региональном законодательстве.

Так, например, Законом Алтайского края от 06.03.2000 № 16-ЗС «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» (ст. 3) предусмотрено, что к полномочиям Алтайского краевого Законодательного Собрания в области безопасного обращения с пестицидами и агрохими-

катами относятся

принятие законов и иных нормативных правовых актов Алтайского края в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами;

контроль за соблюдением законодательства Алтайского края в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами;

осуществление иных полномочий в пределах своей компетенции.

22

Статья 6. Полномочия органов местного самоуправления в области...

Статья 6. Полномочия органов местного самоуправления в области безопасного обращения

пестицидами и агрохимикатами

Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Комментарий

1. Статья 19 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

Обращает на себя внимание, что комментируемая статья не уточняет, какие полномочия могут передаваться: Российской Федерации или субъектов Российской Федерации.

Влитературе отмечается, что исходя из смысла Конституции РФ

ифедерального законодательства, нет особой разницы между полномочиями РФ или субъектов РФ в зависимости от предметов ведения, к которым они относятся, — главный вопрос заключается в том, кому принадлежат эти полномочия. Собственные полномочия каждого уровня власти едины по правовой природе и порядку исполнения независимо от того, идет ли речь о полномочиях по предметам исключительного или совместного ведения. Соответственно, принципиально однопорядковыми являются и делегированные полномочия, независимо от отнесения их к предметам исключительного или совместного ведения. Поэтому общей должна быть логика решения вопроса о допустимости передачи таких полномочий. Делегированные субъектам РФ полномочия РФ по предметам ведения РФ являются собственными полномочиями РФ, «право распоряжения» ими принадлежит только РФ и закрепление их за субъектами РФ не означает передачи им этого права. Таким образом, передача полномочий данной группы возможна лишь в случае, если это прямо разрешается федеральным законодательством* (12).

Следует сказать, что по сути, законодательство в области обеспечения безопасности пестицидов и агрохимикатов не определяет, какие именно полномочия передаются органам местного самоуправления.

Вместе с тем, регулирование безопасности обращения с пестицидами и агрохимикатами следует из собственных полномочий органов

23

Глава II. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации...

местного самоуправления по обеспечению санитарно-эпидемиологиче- ского благополучия населения. Бездействие в осуществлении подобных полномочий недопустимо.

Согласно п. 7 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 6 октября 2003 г.

№131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», к вопросам местного значения муниципального района относится участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района. Предупреждение чрезвычайных ситуаций — это комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения. При этом, ст. 7 Федерального закона от 21 декабря 1994 г.

№68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» предусмотрено, что ликвидация чрезвычайных ситуаций осуществляется силами и средствами организаций, органов местного самоуправления, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территориях которых сложилась чрезвычайная ситуация.

Статьей 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» определены полномочия органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Как следует из данной нормы, органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют финансирование мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, создают резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Крометого,ст.24Федеральногозаконаот21декабря1994г.№68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» предусмотрено, что финансовое обеспечение установленных этим законом мер по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах (на территории) муниципального образования — является расходным обязательством муниципального образования, за исключением чрезвычайных ситуаций в лесах, возникших вследствие лесных пожаров. Ответственность за ненадлежащую организацию хранения пестицидов является важной составляющей мерой по предупреждению чрезвычайных ситуаций. Обязанность по осуществлению таких мер возложена на местную администрацию приведенными выше нормами Федерального закона.

24

Статья 6. Полномочия органов местного самоуправления в области...

В силу ст. 28 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» виновные в невыполнении или недобросовестном выполнении законодательства Российской Федерации

вобласти защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, создании условий и предпосылок к возникновению чрезвычайных ситуаций, непринятии мер по защите жизни и сохранению здоровья людей и других противоправных действиях несут, в том числе, граж- данско-правовую ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Незаконное бездействие, например местной администрации в части непринятия мер к организации надлежащего хранения пестицидов может явиться прямой и основной причиной на-

рушения прав неопределенного круга лиц, может привести к массовому нарушению прав граждан на безопасную среду обитания, причинить вред здоровью людей и окружающей среде.

Можно привести и пример из судебной практики.

Так, заместитель Аткарского межрайонного прокурора обратился

всуд о признании незаконным бездействия администрации Аткарского муниципального района Саратовской области в части непринятия мер к организации хранения пестицидов на территории станции Красавка Приреченского муниципального образования, возложении на администрацию Аткарского муниципального района Саратовской области обязанности устранить допущенное нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц в полном объеме — принять меры по организации хранения пестицидов, расположенных на территории станции Красавка Приреченского муниципального образования, на специальном складе, имеющем санитарно-эпидемиологическое заключение

Представитель третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, — Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Саратовской области, полагая требования прокурора обоснованными, пояснил, что на земельном участке в районе функционирования ныне ликвидированного ГУП «Аткарскагропромхимия» в металлических бочках хранятся непригодные и запрещенные к использованию пестициды, отнесенные к I и II классам опасности. При их идентификации, в частности, была выявлена 2,4 Д — аминная соль. Условия хранения емкостей с пестицидами не отвечают требованиям законодательства, поскольку они находятся на открытой площадке, а не в специальном складе. Суд иск прокурора удовлетворил* (13).

25

ГЛАВА III. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ

ВОБЛАСТИ БЕЗОПАСНОГО ОБРАЩЕНИЯ

СПЕСТИЦИДАМИ И АГРОХИМИКАТАМИ, ГОСУДАРСТВЕННЫЙ НАДЗОР

ВОБЛАСТИ БЕЗОПАСНОГО ОБРАЩЕНИЯ

СПЕСТИЦИДАМИ И АГРОХИМИКАТАМИ

Статья 7. Государственное управление

вобласти безопасного обращения пестицидами и агрохимикатами

Государственное управление в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами осуществляет Правительство Российской Федерации непосредственно или через специально уполномоченные им федеральные органы исполнительной власти.

Специально уполномоченные федеральные органы исполнительной власти в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами осуществляют свою деятельность в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами в соответствии с положениями, утвержденными Правительством Российской Федерации.

Комментарий

1. Комментируемая статья посвящена определению основ государственного управления в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами.

Обращает на себя внимание, что в статье не дается определения данного направления государственного управления, не закладываются принципы соответствующего управления. Все это можно рассматривать как недостатки юридической техники.

Государственное управление в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами стоит на стыке сразу нескольких отраслей права.

Так, в экологическом праве традиционно рассматривается вопрос об обеспечении экологических требований в сельском хозяйстве, и, прежде всего, проблема химизации, т. е. использования пестицидов и агрохимикатов. Обеспечение безопасного обращения с ними должно привести к благоприятному состоянию окружающей среды, к обеспе-

26

Статья 7. Государственное управление в области безопасного обращения...

чению экологической безопасности, которые являются проявлением экологической функции Российского государства.

Управление — это функция организованных систем, обеспечивающих сохранение своей определенной структуры, поддержание режима деятельности, реализацию их программ и целей.

Под экологическим управлением следует понимать целенаправленное воздействие на деятельность по извлечению полезных свойств природной среды, необходимых для удовлетворения потребностей населения и сохранения окружающей природной среды, с целью упорядочения этой деятельности, совершенствования и развития* (14).

В литературе по административному праву, когда определяется понятие управления, не всегда удается понять его суть. К примеру, управление — это целенаправленный и постоянный процесс воздействия субъекта управления на объект управления* (15). Не зная субъекта

государственного управления, трудно сориентироваться по данному

определению в сущности деятельности, которая называется управлением. Парламент тоже осуществляет целенаправленный и постоянный процесс воздействия. Но является ли Федеральное Собрание РФ субъектом управления? И какие цели преследуются воздействием на объект управления?

То, что называется государственным управлением в широком смысле, по нашему мнению, есть не что иное, как осуществление государственной власти.

Категория «осуществление государственной власти» неоднократно употребляется в Конституции РФ. Например, в ст. 11 говорится: государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти.

Представляется, что категория «государственное управление» в современном российском праве обрела определенность, наполнилась конкретным содержанием в сравнении с предшествующим периодом, когда «вся власть принадлежала Советам». Определенность государственного управления наступила с момента закрепления в Конституции РФ принципа разделения властей: государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны (ст. 10).

27

Глава III. Государственное управление в области безопасного обращения...

Обращает на себя внимание то, что комментируемая статья значительно сужает субъектный состав: «Государственное управление в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами осуществляет Правительство Российской Федерации непосредственно или через специально уполномоченные им федеральные органы исполнительной власти».

Таким образом, в числе субъектов управления не называется, например, Президент РФ.

В то время как, в частности, в соответствии с ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» государственное управление в области охраны и использования животного мира осуществляют Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и специально уполномоченные государственные органы по охране, федеральному государственному надзору и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.

Однако не думаем, что Президент на самом деле не сможет вмешаться в регулирование деятельности в области обращения с пестицидами и агрохимикатами, поскольку именно он является гарантом Конституции РФ, которая в ст. 42 закрепляет право на благоприятную окружающую среду.

Комментируемая статья прямо выделяет Правительство РФ в качестве одного из основных субъектов управления в области обеспечения безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами.

Правительство в рассматриваемой сфере может действовать двумя путями

1)непосредственно;

2)через специально уполномоченные им федеральные органы

исполнительной власти.

Правительство РФ, которое является органом общей компетенции, осуществляет и обеспечивает общее руководство экономикой, социаль- но-культурной, политической и административной сферами, разрабатывает и обеспечивает исполнение государственного бюджета, защиту интересов государства, охрану собственности и общественного порядка, проводит меры по обеспечению защиты прав и свобод граждан, охране государственной безопасности и т. д. и реализует иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ.

Правительство РФ функционирует посредством работающих под его руководством федеральных органов исполнительной власти отраслевой и специальной (функциональной) компетенции (министер-

28

Статья 7. Государственное управление в области безопасного обращения...

ства, комитеты, агентства, надзоры, службы и т. д.), которые руководят отдельными отраслями государственного управления.

2. Специально уполномоченные федеральные органы исполнительной власти в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами осуществляют свою деятельность в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами в соответствии с положениями, утвержденными Правительством Российской Федерации.

Следует сказать, что само Правительство РФ, разумеется, не вправе создавать специально уполномоченные органы в области обращения с пестицидами и агрохимикатами, поскольку это прерогатива Президента РФ.

В соответствии с Указом Президента РФ от 09.03.2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»

всистему федеральных органов исполнительной власти входят:

1)федеральные министерства;

2)федеральные службы;

3)федеральные агентства.

Таким образом, Указ закрепил трехзвенную систему федеральных органов исполнительной власти, где координирующими и определяющими государственную политику в соответствующей сфере (области) являются федеральное министерство и находящиеся в его ведении федеральная служба и (или) федеральное агентство. В результате реорганизации структуры и системы федеральных органов исполнительной власти было сокращено большое количество министерств и осуществлено их укрупнение.

Компетенция упраздненных ведомств была распределена между созданными федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами в соответствии с возложенными на них функциями* (16).

В рассматриваемой сфере основными специализированными органами являются Министерство сельского хозяйства РФ и подчиняющаяся ему Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор).

Министерство сельского хозяйства действует на основании постановления Правительства РФ от 12.06.2008 г. № 450 «О Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации».

Россельхознадзор действует на основании постановления Правительства РФ от 30.06.2004 г. № 327 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору».

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) является федеральным органом исполнительной

29

Глава III. Государственное управление в области безопасного обращения...

власти, осуществляющим в том числе функции по контролю и надзору

всфере безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами, обеспечения плодородия почв.

Следует сказать, что вопросы безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами затрагиваются и в деятельности органов общей компетенции.

Так, 23 июня 2010 года состоялось заседание Межведомственной Комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по экологической безопасности, на котором был рассмотрен вопрос о проблемах обеспечения безопасности окружающей среды и здоровья населения при обращении с пестицидами, агрохимикатами и биологическими отходами сельского хозяйства.

Комиссия отметила следующее.

Химические средства защиты растений (пестициды) и агрохимикаты обладают высокой биологической активностью и представляют большую опасность для здоровья человека и живой природы. Высокая стойкость многих пестицидов, неспецифичность их действия, накопление в природной среде и живых организмах приводят к глубоким

изменениям в экосистемах.

Установлены факты ввоза на территорию Российской Федерации отдельными фирмами готовых форм пестицидов под видом химических веществ для производства различных товаров бытовой химии.

На территории России накоплено более 20 тыс. тонн пришедших

внегодность и (или) запрещенных к применению пестицидов, большая часть которых хранится в условиях, не отвечающих природоохранным требованиям. Эффективных технологий их безопасного уничтожения

нет.

Комиссия рекомендовала заинтересованным федеральным органам исполнительной власти осуществить комплекс мер, направленных наобеспечениебезопасностиокружающейсреды,здоровьяработающего персонала и населения при обращении с пестицидами, агрохимикатами и биологическими отходами сельского хозяйства* (17).

Эти меры касаются совершенствования законодательной, нор- мативно-правовой и методической базы в данной сфере деятельности, проведения работ по уничтожению пришедших в негодность ядохимикатов, разграничения полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области обращения с биологическими отходами, прежде всего проведения учета всех сибиреязвенных скотомогильников и мест захоронения трупов сибиреязвенных животных, определения хозяйственной принадлежности

30