Постатейный комментарий к Федеральному закону от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами»

Статья 26. Международные договоры Российской Федерации в области...

законами, а федеральные конституционные законы имеют перед актами такого рода приоритет.

Отметим, что из Конституции РФ остается неизвестным, имеют ли международные нормы приоритет перед самой Конституцией* (50).

Часть 6 ст. 125 Конституции РФ закрепляет положение о том, что не соответствующие Конституции РФ международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению. Таким образом, можно предположить, что приоритет международных договоров не распространяется на Конституцию РФ. Однако этот вопрос требует более четкого отражения в Конституции РФ.

Следует также отметить, что Верховный Суд РФ сужает круг международных договоров, имеющих приоритет перед российскими законами, указывая, что речь в ст. 15 Конституции РФ идет о международном договоре, «решение о согласии на обязательность которого для РФ было принято в форме федерального закона», т. е. рассматривает только ратифицированные договоры (постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 года «О некоторых вопросах применения судами Конституции РФ при осуществлении правосудия»)

Верховный Суд РФ обратил внимание судов на то, что правила действующего международного договора Российской Федерации, согласие на обязательность которого было принято не в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении подзаконных нормативных актов, изданных органом государственной власти, заключившим данный договор (постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации»).

Эти нормы фактически изменяют норму Конституции РФ, поскольку она не делает различий между разными видами международных договоров и не обусловливает их приоритет над национальными законами необходимостью ратификации.

Подводя итог, можно отметить, что в силу значительного числа неясностей, препятствующих правильному применению ч. 4 комментируемой статьи, она требует внесения изменений и дополнений.

2. К числу международных актов, относящихся к рассматриваемой сфере, можно отнести:

—Конвенцию о биологическом разнообразии, Рио-де-Жанейро, 5 июня 1992 г.;

—Соглашение о сотрудничестве в области карантина растений, Москва, 13 ноября 1992 г.;

131

Глава VI. Международные договоры Российской Федерации..

—Конвенцию о создании Европейской и Средиземноморской организации по карантину и защите растений, Париж, 18 апреля 1951 г.;

—Международную конвенцию по карантину и защите растений, 1997, ФАО, Рим;

—Международные стандарты по фитосанитарным мерам (МСФМ)

идр.

Следует отметить, что основы международно-правового регулирования оборота химических веществ были заложены еще в 1972 г. на Стокгольмской конференции ООН по проблемам окружающей человека среды, на которой были приняты Декларация принципов и План действий. Эти документы положили начало регулярной деятельности по охране окружающей среды в рамках ООН.

По нашему мнению, ключевым моментом для целей понимания развития регулирования оборота химических веществ является п. 7 главы I Стокгольмской декларации ООН от 16 июня 1972 г. В нем заложены идеи, которые впоследствии получили свое развитие в международных договорах. Согласно п. 7 Стокгольмской декларации для достижения свободы в мире природы, охраны и улучшения окружающей человека среды для нынешнего и будущих поколений потребуется признание ответственности со стороны граждан и обществ, а также со стороны предприятий и учреждений на всех уровнях и равное участие всех в общих усилиях. Отдельные лица всех профессий и занятий, а также организации различного рода, используя свои возможности, путем общих усилий должны создать окружающую человека среду будущего мира. Местные власти и национальные правительства должны нести наибольшее бремя ответственности за осуществление в широких масштабах политики

вобласти окружающей человека среды и за деятельность в рамках своей юрисдикции. Для обеспечения ресурсов в целях оказания поддержки развивающимся странам, выполняющим свои обязанности в этой области, необходимо также международное сотрудничество. Все возрастающее число проблем, связанных с окружающей средой, поскольку они носят региональный или международный характер или поскольку они оказывают воздействие на общую международную сферу, потребует

широкого сотрудничества между государствами и принятия мер со стороны международных организаций в общих интересах. Конференция призывает все правительства и народы приложить совместные усилия

вцелях охраны и улучшения окружающей человека среды на благо всех народов и ради их процветания.

Современное развитие наднационального правового регулирования

вданной сфере идет по пути, указанному Стокгольмской декларацией, накладывая обязательства не только на государства как субъекты

132

Глава VI. Международные договоры Российской Федерации..

Понятие устойчивого развития включает в себя:

признание того, что в центре внимания находятся люди, которые должны иметь право на здоровую и плодотворную жизнь в гармонии с природой;

охрана окружающей среды должна стать неотъемлемой компонентой процесса развития и не может рассматриваться в отрыве от него;

право на развитие должно реализоваться таким образом, чтобы

вравной мере обеспечить удовлетворение потребностей в развитии и сохранении окружающей среды как нынешнего, так и будущих поколений;

уменьшение разрыва в уровне жизни народов мира, искоренение бедности и нищеты с учетом того обстоятельства, что сегодня на долю трех четвертей населения Земли приходится лишь одна седьмая часть

мирового дохода.

ВДекларации подчеркивается, что все государства обладают суверенным правом использовать свои природные богатства, проводить свою собственную политику по вопросам окружающей среды и развития, но при этом они должны

нести ответственность перед мировым сообществом за деятельность на своей территории, наносящую ущерб окружающей среде

вдругих странах;

информировать другие страны о потенциально возможных и совершившихся техногенных и природных катастрофах;

наращивать эффективность природоохранного законодательства, разработать законодательство, касающееся ответственности за нанесение ущерба окружающей среде и компенсации тем, кто пострадал в результате этого;

содействовать недопущению перенесения на территорию других государств деятельности или перемещения веществ и материалов, которые могут нанести серьезный ущерб окружающей среде или здоровью людей;

проводить надлежащую демографическую политику.

Понимая, что для решения задач экоразвития необходима не только правовая база (правила поведения), но и предметно-организационная основа в виде плана действий, программы или стратегии, Конференцией ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, июнь 1992 года) была принята Повестка дня на XXI век век (Программа 21). Эта Программа является документом, доработке которого были посвящены основные усилия Главного комитета Конференции ООН по окружающей среде и развитию. Фактически — это супер-программа, ориентированная на подготовку мирового сообщества к решению тех

134

Статья 26. Международные договоры Российской Федерации в области...

проблем, с которыми наша цивилизация столкнулась, вступая в XXI век. Документ (общий объем 560 страниц) содержит 40 глав, сгруппированных в 4 раздела, причем каждая глава охватывает одну или несколько сопряженных программных областей.

В Повестке дня на XXI век также намечены «программные области» развития международно-правового регулирования оборота химических веществ. Разработчики посвятили данной проблеме раздел II Повестки «Сохранение и рациональное использование ресурсов в целях развития», изложив соответствующие положения в главе 19 «Экологически безопасное управление использованием токсичных химических веществ, включая предотвращение незаконного международного оборота токсичных и опасных продуктов», а также раздел IV «Средства осуществления» — в главе 30 «Международные правовые документы и механизмы».

Так, в частности, в главе 19 отмечено* (51), что химические вещества широко используются во всех сферах деятельности человека — в промышленном производстве, сельском хозяйстве, быту. В коммерческом обороте находится около 100 тысяч химических веществ, но многие их них в очень малых количествах (например, реактивы для научных исследований), — 95 % мирового производства приходится на долю всего 1,5 тысяч веществ. Широкое использование химически веществ, промышленные выбросы, захоронение отходов химических производств

иразличного рода аварийные ситуации привели к тому, что масштаб химического загрязнения природной среды наиболее крупных промышленных районов мира достиг весьма высокого уровня. В случае одного из типов химических загрязнителей — хлорфторуглеводородов, используемых в промышленных и бытовых холодильных системах

ив аэрозольных товарах — последствия загрязнения (разрушение стратосферного озонового слоя) приобретают глобальный характер. Не менее серьезно накопление химических веществ, в том числе токсичных, например, пестицидов и других сельскохозяйственных химикатов в продуктах питания.

Опасность долгосрочных последствий накопления в окружающей среде химических веществ антропогенного происхождения или техногенное концентрирование на определенных территориях встречающихся в природе токсичных веществ (например, тяжелых металлов и их соединений) стала серьезно осознаваться лишь в последние 10–15 лет. Отказ от использования химических соединений в хозяйственной практике невозможен, и поэтому основное внимание должно быть сосредоточено на регламентации производства и использования, учитывающей экологические и социальные факторы.

135

Глава VI. Международные договоры Российской Федерации..

Международное сотрудничество по этим проблемам координируется в настоящее время Международной программой по химической безопасности, опирающейся на ЮНЕП, ВОЗ и МОТ. В рамках рассматриваемого программного раздела II Повестки дня на XXI «Сохранение

ирациональное использование ресурсов в целях развития» внимание сосредоточено на 6 направлениях:

1)расширение и ускорение процесса проведения международной оценки опасностей, связанных с химическими веществами. Следует заметить, что токсичность многих химических веществ по отношению к человеку и животным уже исследована и представлена в Международном регистре потенциально токсичных химических веществ. Наряду

спродолжением этой работы надо разработать методы прогноза и последующей проверки других видов опасности химических веществ для окружающей среды (примером может служить разрушение озонового слоя продуктами фотохимических превращений фторхлоруглеводородов);

2)согласование классификации и маркировки химических веществ. Необходима разработка согласованной на международном уровне маркировки химических веществ и сопроводительной карточки химической безопасности, которые должны использоваться как индикатор

ируководство при выпуске, транспортировке, использовании и, если требуется, безопасном уничтожении химического продукта;

3)обмен информацией о токсичных химических веществах и связанных с ними опасностях. Необходимо принятие мер, чтобы любая поставка химических препаратов сопровождалась передачей документации, касающейся правил и ограничений использования. Вызывает, в частности, обеспокоенность экспорт в развивающиеся страны химических веществ, использование которых в странах-производителях запрещено или строго регламентировано. Развитие работы в этом направлении должно опираться на Лондонские руководящие принципы обмена информацией о химических веществах в международной торговле (ЮНЕП), Международный кодекс поведения в области поставок

ииспользования пестицидов (ФАО) и включенные в них в 1989 году положения о процедурах предварительного обоснованного согласия;

4)создание программ по снижению степени опасности. Это программноенаправлениепредполагаетпроведениеработпозаменетоксичных и экологически опасных химических соединений альтернативными более приемлемыми веществами, разработку мер по предотвращению химических аварий, разработку процедур ликвидации аварийных ситуаций на всем пути «жизни» химических веществ от процесса производства до безвозвратного использования или уничтожения и т. д.;

136

Статья 26. Международные договоры Российской Федерации в области...

5)расширение национальных возможностей и наращивание потенциала по управлению использованием химических веществ;

6)предотвращение незаконного международного оборота токсичных и опасных продуктов. Трансграничное перемещение токсичных

иопасных веществ, особенно в развивающиеся страны, приобретает беспокоящие масштабы. Необходима разработка глобального международного соглашения, которое создавало бы правовую основу для борьбы со случаями перемещения, противоречащими законодательству стран

ввоза и вывоза.

3.В целях осуществления целей, заявленных в Рио-де-Жанейр- ской Декларации, в апреле 1994 г. Международной организацией труда, Всемирной организацией здравоохранения, Программой ООН по окружающей среде была созвана Международная конференция по химической безопасности (ISSC). Конференцией было принято решение

осоздании Межправительственного форума по химической безопасности (МФХБ/IFCS), представляющего собой в соответствии с п. 1.1 Положения о межправительственном форуме по химической безопасности внеинституциональную структуру, в рамках которой представители правительств проводят встречи для рассмотрения различных аспектов оценки химической опасности и экологически обоснованного обращения с химическими веществами, консультирования по ним и предоставления соответствующих рекомендаций правительствам, международным организациям и межправительственным органам, занимающимся вопросами химической безопасности. В рамках Форума были подтверждены основные программные области в сфере регулирования оборота химических веществ, а также 20 октября 2000 г. приняты рамочная декларация, развивающая положения Повестки XXI в., — Байская декларация по химической безопасности и «Приоритетные направления действий после 2000 года». Эти акты устанавливали такие приоритеты в развитии международного регулирования, как принятие конвенции

остойких органических загрязнителях; вступление в силу Роттердамской конвенции; принятие Всемирной гармонизированной системы классификации и маркировки химических веществ (ВГС/GHS); увеличение количества соглашений в отношении обмена информацией об опасных химических веществах; завершение оценки опасности дополнительно тысячи химических веществ и т. д.

Последним знаковым событием на международном уровне в рассматриваемойобластисталаперваяМеждународнаяконференцияпорегулированию химических веществ (ICCM — International Conference on Chemicals Management), проходившая с 4 по 6 февраля 2006 г. в Дубае. На первой сессии этой конференции были приняты программные доку-

137

Глава VI. Международные договоры Российской Федерации..

ментыновогоуровнясцельюспециальногоразвитиянормрегулирования химических веществ. Принятая Дубайская декларация о международном регулировании химических веществ, Общепрограммная стратегия, Глобальный план действий составляют так называемый Стратегический подход к международному регулированию химических веществ (SAICM — Strategic approach to International Chemicals Management). Стратегический подход не является юридически обязательным документом. Добровольно применяемый государствами, он учитывает необходимость более эффективного изучения и регулирования химических веществ с целью достижения задачи 2020 г., которая сформулирована в п. 23 Йоханнесбургского плана осуществления и состоит в том, что химические вещества следует использовать и производить таким образом, чтобы свести к минимуму значительные отрицательные последствия для здоровья человека и окружающей среды.

Следует сказать, что резкий рост объемов производства и сбыта химической продукции в последние три десятилетия поставил на повестку дня вопрос о потенциальных рисках, которые несут опасные химические вещества и пестициды.

Особо уязвимыми в данной ситуации оказываются страны, где отсутствует надлежащая инфраструктура мониторинга импорта и утилизации таких химических веществ.

В связи с этим ЮНЕП и ФАО приступили в середине 1980-х годов к разработке и популяризации программ добровольного обмена информацией. ФАО ввела в действие в 1985 году Международный кодекс поведения в области распределения и применения пестицидов, а ЮНЕП приняла в 1987 году Лондонские руководящие принципы обмена информацией о химических веществах в международной торговле. В 1989 году обе организации, действуя совместно, включили в эти два документа добровольную процедуру предварительного обоснованного согласия (ПОС). Упомянутые документы в своей совокупности помогают обеспечивать необходимую информацию, позволяющую правительствам оценивать риски, связанные с опасными химическими веществами, и принимать обоснованные решения об их будущем импорте.

Осознавая необходимость введения обязательного контроля, должностные лица — участники Саммита Земли, который проводился в Рио-де-Жанейро в 1992 году, приняли главу 19 Повестки дня на XXI век, содержащую призыв разработать к 2000 году юридически обязательный документ по процедуре ПОС. Откликаясь на этот призыв, Совет ФАО (в 1994 году) и Совет управляющих ЮНЕП (в 1995 году) поручили своим административным руководителям организовать проведение соответствующих переговоров. В результате таких пе-

138

Статья 26. Международные договоры Российской Федерации в области...

реговоров, начавшихся в марте 1996 года и завершившихся в марте 1998 года, был окончательно доработан текст Конвенции о процедуре предварительного обоснованного согласия в отношении отдельных опасных химических веществ и пестицидов в международной торговле. О срочной необходимости решения вопросов международной торговли опасными химическими веществами явно говорил тот факт, что правительства завершили переговоры по Конвенции всего за два коротких года, опередив также на два года сроки, поставленные Саммитом Земли

вРио-де-Жанейро. Роттердамская конвенция была принята на дипломатической конференции, проводившейся в Роттердаме 10 сентября 1998 года. Она вступила в силу 24 февраля 2004 года, 90 дней спустя после сдачи на хранение 50-го документа о ратификации. В период между принятием Конвенции и ее вступлением в силу она применялась на добровольной основе в качестве временной процедуры предварительного обоснованного согласия.

Цель данной Конвенции заключается в том, чтобы способствовать обеспечению общей ответственности и совместным усилиям Сторон

вмеждународной торговле отдельными опасными химическими веществами для охраны здоровья человека и окружающей среды от потенциально вредного воздействия и содействовать их экологически обоснованному использованию путем облегчения обмена информацией об их свойствах, закрепления положений об осуществлении на национальном уровне процесса принятия решений, касающихся их импорта и экспорта, и распространения этих решений среди Сторон.

Иными словами, Конвенция создает условия, позволяющие странам мира проводить мониторинг и контроль торговли отдельными опасными химическими веществами. Она не является рекомендацией по запрещению глобальной торговли определенными химическими веществами или их утилизации. Конвенция наделяет Стороны полномочиями принимать обоснованные решения о химических веществах, которые они желают получать, и об исключении тех, безопасное регулирование которых они не в состоянии обеспечивать. В случаях же осуществления торговых операций введение обязательной маркировки и представления информации о потенциально вредном воздействии на здоровье человека и на окружающую среду будет стимулировать безопасную утилизацию таких химических веществ.

4.22 мая 2001 г. на Конференции полномочных представителей была принята Стокгольмская конвенция о стойких органических загрязнителях. Российская Федерация подписала Стокгольмскую конвенцию 22 мая 2002 г. (на основании постановления Правительства Российской Федерации от 18.05.2002 г. № 320 «О подписании Стокгольмской кон-

139

Глава VI. Международные договоры Российской Федерации..

венции о стойких органических загрязнителях»). Конвенция вступила в силу 17 мая 2004 года.

Стокгольмская конвенция нацелена на сокращение использования, прекращение производства и последующую полную ликвидацию веществ — стойких органических загрязнителей, включенных в приложения к Конвенции. Используемый в Конвенции термин «стойкие органические загрязнители» (далее — СОЗ) охватывает широкий спектр химических соединений. Часть из них, несмотря на токсичность, широко используется в промышленности, особенно в развивающихся странах, другие — являются побочными продуктами промышленных технологических процессов, третьи — специально созданные токсичные вещества (пестициды и др.). СОЗ обладают токсичными свойствами, проявляют устойчивость к разложению, биологически аккумулируются и являются объектом трансграничного переноса по воздуху, воде и мигрирующими видами рыб, животных и птиц. Накапливаясь в экосистемах, СОЗ вызывают значительные негативные последствия для здоровья человека и окружающей среды.

Основными целями ратификации Российской Федерацией Стокгольмской конвенции являются:

охрана здоровья человека и охрана окружающей природной среды от негативного воздействия СОЗ;

обеспечение международно-правовой базы полноправного участия Российской Федерации в процессе дальнейшего развития Стокгольмской конвенции и выполнения ее положений;

сочетание административных и экономических механизмов стимулирования субъектов хозяйственной и иной деятельности для предотвращения загрязнения окружающей среды и ее восстановления;

эффективное участие в международном сотрудничестве для решения региональных, национальных и международных экологических проблем с учетом интересов Российской Федерации;

активное привлечение общественности, научно-производственных объединений и средств массовой информации для решения проблем, регулируемых Стокгольмской конвенцией, на национальном и международном уровне.

Согласно положениям Стокгольмской конвенции запрещены к использованию следующие вещества — альдрин, хлордан, дильдрин, эндрин, гептахлор, гексахлорбензол, мирекс, токсафен, полихлорированные дифенилы (ПХД). Ограничен к использованию ДДТ, а требования по сокращению и ликвидации выбросов при непреднамеренном производстве распространяются на полихлорированные дибензо-п-диоксины (ПХДД), полихлорированные дибензофураны (ПХДФ).

140