Постатейный комментарий к Федеральному закону от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами»

Статья 2. Правовое регулирование в области безопасного обращения...

Законодательство Российской Федерации в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами регулирует отношения, возникающие при осуществлении государственного управления в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами, а также при разработке, производстве, реализации, хранении, транспортировке, применении, обезвреживании, утилизации, уничтожении, захоронении, при ввозе в Российскую Федерацию и вывозе из Российской Федерации пестицидов и агрохимикатов.

Комментарий

1. Законодательство РФ в области обращения с пестицидами и агрохимикатами состоит из трех блоков:

1) комментируемый Федеральный закон; 2) законы и иные нормативные правовые акты Российской Феде-

рации; 3) законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

Кчислу федеральных законов в рассматриваемой сфере можно отнести

— Водный кодекс Российской Федерации от 03.06.2006 № 74-ФЗ;

— Федеральный закон от 15.07.2000 г. № 99-ФЗ «О карантине растений»;

— Федеральный закон от 29.12.2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства»;

— Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»;

— Федеральный закон от 02.01.2000 № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов»;

— Федеральный закон от 16.07.1998 № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» и др.

Как отмечается в литературе, такие акты, определяя права и обязанности сельскохозяйственных коммерческих организаций по выращиванию новых сортов растений, направляют их деятельность на повышение урожайности сельскохозяйственных культур, устанавливают требования к качеству сельскохозяйственной продукции, работ, услуг, регулируют ценообразование на сортовые семена* (7).

Кчислу подзаконных актов можно, в частности, отнести постановление Правительства РФ от 30.06.2004 г. № 327 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору», приказ Роспотребнадзора от 01.08.2006 г. № 225 «О санитарноэпидемиологической экспертизе пестицидов и агрохимикатов» и др.

11

Глава I. Общие положения

В соответствии с принципом федерализма к источникам нормативного регулирования относится и законодательство субъектов РФ. Следует сказать, что уже большое количество субъектов РФ приняли свои нормативные акты в сфере обращения с пестицидами и агрохимикатами.

Так, например, действует Республиканская целевая программа «Экология и природные ресурсы Республики Башкортостан (на 2004–2010 годы и период до 2015 года)» (утв. Указом Президента РБ от 18.02.2004 № УП-103), в рамках которой на утилизацию в 2009 году было отправлено 50 т. пестицидов с истекшим сроком действия и запрещенных к применению, в том числе 12 т. — жидких.* (8)

В Республике Татарстан действует постановление КМ РТ от 17.09.2007 № 467 «Об упорядочении обращения с пестицидами и агрохимикатами на территории Республики Татарстан». Ввоз пестицидов

иагрохимикатов на территорию Смоленской области регламентируется нормами постановления Администрации Смоленской области от от 02.12.2003 № 310. В Кемеровской области действует распоряжение Администрации Кемеровской области от 26.02.2004 № 260-р «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами на территории Кемеровской области». В Саратовской области ежегодно утверждаются постановления главного государственного санитарного врача по Саратовской области от 29.03.2011 № 5 «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами».

Вотличие от Федерального закона в актах регионального уровня, в частности, более подробно определяется компетенция специально уполномоченных органов регионального уровня.

На определенном этапе региональные нормативные акты вступали в противоречие с нормативными актами федерального уровня.* (9) Однако в них были внесены изменения, которые устранили указанную проблему. В этой связи следует обратить внимание на необходимость строгого соблюдения соответствия указанных нормативных правовых актов федеральному законодательству.

Так, например, областными целевыми программами «Утилизация

изахоронение непригодных и запрещенных к применению пестицидов в Саратовской области на 2006–2008 годы», «Сохранение и восстанов-

ление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния Саратовской области на 2006–2010 годы», «Содействие развитию персонала в Саратовской области на 2005–2007 года» предусматривались, в частности:

агрохимическая мелиорации почв, авансирование в размере

30 процентов от стоимости работ;

12

Статья 2. Правовое регулирование в области безопасного обращения...

инвентаризация непригодных и запрещенных к применению пестицидов, имеющихся на территории области;

разработка проектно-сметной документации на проведение работ по утилизации и захоронению непригодных и запрещенных к применению пестицидов и связанных с этим мероприятий;

работа по утилизации и захоронению непригодных и запрещенных к применению пестицидов и связанных с этим мероприятий;

оплата кредиторской задолженности; мероприятия по защите растений (химическая обработка сельско-

хозяйственных угодий против особо опасных вредителей и вредителей, имеющих массовое распространение, проведение фитосанитарного мониторинга ФГУ «Станция защиты растений Саратовской области»).

Поскольку данные положения нормативного акта субъекта РФ, устанавливающие случаи предоставления субсидий из областного бюджета юридическим лицам приняты законодателем субъекта РФ с превышением полномочий, установленных законодательством, имеющим большую юридическую силу, постановление субъекта РФ было признано судом частично недействующим.

Подробнее см. Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 21 ноября 2007 г. № 32-Г07–16.

Как указывает М. М. Бринчук, законотворчество в субъектах Российской Федерации целесообразно ориентировать на:

а) совершенствование эколого-правовых механизмов; б) установление при необходимости более жестких экологических

требований; в) формулирование своих экологических требований с учетом

региональных экологических, природно-климатических, экономических, культурных и иных особенностей. Одновременно субъекты РФ заинтересованы в наиболее полной реализации своих прав на участие

вфедеральном нормотворчестве* (10).

Снашей точки зрения, региональное законодательство должно быть направлено на решение следующих задач:

1) восполнение пробелов, существующих на федеральном уровне;

2) учет региональной природно-климатической специфики. Следует сказать, что в судебной практике возникали вопросы,

связанные с региональным законодательством.

Так, п. 1.3 постановления правительства Пермского края от 13 февраля 2009 г. № 66-п «О государственной поддержке сельскохозяйственного производства» был утвержден Порядок предоставления государственной поддержки сельскохозяйственного производства.

13

Глава I. Общие положения

Пунктами 1.11 и 3.21 Приложения 5 были предусмотрены ставки субсидий на приобретение таких средств защиты растений, как «Топтун» и «Грандсил-Ультра».

Заместитель прокурора Пермского края обратился в суд с заявлением о признании недействующими данных нормативных предписаний, сославшись на то, что не допускается возможность выплаты субсидий на приобретение гербицидов «Топтун» и «Грандсил-Ультра», не внесенных в Государственный каталог пестицидов и агрохимикатов, разрешенных к применению на территории Российской Федерации. Его заявление было удовлетворено (см. подробнее определение Верховного Суда РФ от 16.12.2009 г. № 44-Г09–39).

2. Законодательство Российской Федерации в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами регулирует следующие группы общественных отношений:

1)возникающие при осуществлении государственного управления

вобласти безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами;

2)разработку, производство, реализацию, хранение, транспортировку, применение, обезвреживание, утилизацию, уничтожение, захоронение пестицидов и агрохимикатов;

3)отношения, возникающие при ввозе в Российскую Федерацию и вывозе из Российской Федерации пестицидов и агрохимикатов.

Таким образом, регулируются административные и гражданскоправовые отношения, причем последние могут быть осложнены иностранным элементом.

Именно поэтому регулирование рассматриваемых отношений возможно также гражданским и административным законодательством. Гражданское охватывает, например, реализацию пестицидов, собствен- ностьвотношениипестицидовиагрохимикатов,административное—во- просы государственного управления, привлечение к административной ответственности за нарушение законодательства в области обращения

спестицидами и агрохимикатами. Так же, как и законодательство в области обращения с пестицидами и агрохимикатами, административное законодательство находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ.

Есть несомненные различия в составе законодательства об обращении с пестицидами и агрохимикатами и гражданского законодательства. В соответствии с Конституцией РФ гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации, в то время как законодательство об обращении с пестицидами и агрохимикатами находится

всовместном ведении РФ и субъектов РФ.

Состав гражданского законодательства определен в ст. 3 ГК РФ.

14

Статья 3. Оборотоспособность пестицидов и агрохимикатов

Гражданское законодательство состоит из Гражданского кодекса РФ и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих имущественные и личные неимущественные отношения. Нормы

гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ. В состав гражданского законодательства также могут входить указы Президента РФ, постановления Правительства РФ.

Министерства и иные федеральные органы исполнительной власти могут издавать акты, содержащие нормы гражданского права, в случаях и в пределах, предусмотренных ГК РФ, другими законами и иными правовыми актами.

Следует сказать, что многие нормы самого ГК РФ имеют опосредованное значение для обращения пестицидов и агрохимикатов: нормы об объектах гражданских прав, о собственности, ряд договорных обязательств, право интеллектуальной собственности.

В целом же в настоящее время нельзя недооценивать роль гражданского права в регулировании имущественных отношений агропромышленного комплекса, несмотря на то, что ГК РФ прямо не регулирует отношения в сфере производства и использования пестицидов и агро-

химикатов.

Статья 3. Оборотоспособность естицидов и агрохимикато

Пестициды и агрохимикаты могут свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, если они не изъяты из оборота или не ограничены в обороте.

Не допускается оборот пестицидов и агрохимикатов, которые не внесены в Государственный каталог пестицидов и агрохимикатов, разрешенных к применению на территории Российской Федерации.

Оборот пестицидов ограниченного использования, которые имеют устанавливающуюся в результате регистрационных испытаний пестицидов и агрохимикатов повышенную вероятность негативного воздействия на здоровье людей и окружающую среду, осуществляется на основании специального

разрешения.

Комментарий

1. Комментируемый Закон рассматривает пестициды и агрохимикаты как объекты имущественных прав. Поэтому они могут свободно

15

Глава I. Общие положения

отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, если они не изъяты из оборота или не ограничены в обороте.

Гражданское законодательство рассматривает оборотоспособность как юридическое свойство, присущее всем объектам гражданских прав (ст. 129 ГК РФ).

Все объекты гражданских прав свободны в обращении, за исключением изъятых из оборота или ограниченных в обороте (ст. 129 ГК РФ). Ограничение гражданских прав допускается в соответствии с абз. 2 п. 2 ст. 1 ГК РФ только на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Изъятые из оборота объекты должны быть прямо указаны в законе. Эти объекты могут принадлежать только России. В отношении таких объектов не могут быть совершены гражданско-правовые сделки, они не переходят от одного лица к другому. Ограниченные в обороте объекты должны быть определены в порядке, предусмотренном законом. Эти объекты могут принадлежать только определенным участникам оборота. Гражданско-правовые сделки с такими объектами допускаются по специальному разрешению* (11).

2. В соответствии с комментируемым Законом не допускается оборот пестицидов и агрохимикатов, которые не внесены в Государственный каталог пестицидов и агрохимикатов, разрешенных к применению на территории Российской Федерации.

Каталог является официальным документом, содержит перечень пестицидов и агрохимикатов, разрешенных для применения гражданами и юридическими лицами в сельском, лесном, коммунальном и личном подсобном хозяйствах и устанавливает основные регламенты применения пестицидов и агрохимикатов.

Допуском к обороту (ввоз в Российскую Федерацию, вывоз из Российской Федерации, производство, реализация, реклама, применение, хранение, транспортировка, уничтожение) пестицидов и агрохимикатов, является их государственная регистрация с последующим внесением в Каталог.

Пестициды в Каталоге расположены по группам согласно их назначению, внутри групп — в алфавитном порядке по названиям их действующих веществ.

Названия действующих веществ пестицидов указаны по номенклатуре ИСО (ISO) или ИЮПАК (IUPAC).

16

Статья 3. Оборотоспособность пестицидов и агрохимикатов

Обозначения международных названий действующих веществ приведены в русской транскрипции.

Информация о пестицидах дана в виде таблицы. В колонке 1 указаны название пестицида, его препаративная форма, содержание действующего вещества, регистрант, номер государственной регистрации, ограничения и дата окончания срока регистрации, сведения о гражданах и юридических лицах, осуществляющих расфасовку пестицидов для личного подсобного хозяйства.

Цифровые обозначения через дробь от (1) до (4) после названия регистранта означают классы опасности препаратов. В числителе указывается класс опасности для человека, в знаменателе — для пчел в полевых условиях. Расшифровка классов опасности для пчел и соответствующие им условия применения препаратов приведены в Приложении 2.

Вколонке 2 указаны нормы применения пестицидов (по препарату): для твердых препаративных форм — в кг/га (для протравителей семян — в кг/т), для жидких препаративных форм — в л/га (для протравителей семян — в л/т). В остальных случаях нормы применения, приведенные в других единицах измерения, указаны рядом с числовым значением нормы применения пестицида.

Вколонке 3 таблицы указаны культуры.

Можно привести и примеры из судебной практики по поводу рассматриваемых положений.

Так, например, в обоснование иска ООО «Селекта» указало, что поставленный ответчиком препарат «ризоторфин» в нарушение Федерального закона от 19.07.1997 № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» не прошел государственную регистрацию в Государственном каталоге пестицидов и агрохимикатов, разрешенных к применению на территории Российской Федерации, и, следовательно, оборот названного препарата на территории России не допускается.

Решением арбитражного суда иск был удовлетворен. (см. подробнее определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 28.06.2008 г.

№8010/08).

3.Комментируемая статья прямо предусматривает определенные изъятия для оборота пестицидов и агрохимикатов. Оборот пестицидов

ограниченного использования, которые имеют устанавливающуюся в результате регистрационных испытаний пестицидов и агрохимикатов повышенную вероятность негативного воздействия на здоровье людей и окружающую среду, осуществляется на основании специального разрешения. В данном случае требуется наличие лицензии.

17

Глава I. Общие положения

Всоответствии со ст. 2 Федерального закона от 04.05.2011 г.

№99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» лицензирование отдельных видов деятельности осуществляется в целях предотвращения ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности. Осуществление лицензирования отдельных видов деятельности в иных целях не допускается. К лицензируемым видам деятельности относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение указанного ущерба и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием.

Задачами лицензирования отдельных видов деятельности являются предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическим лицом, его руководителем и иными должностными лицами, индивидуальным предпринимателем, его уполномоченными представителями требований, которые установлены настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Соответствие соискателя лицензии этим требованиям является необходимым условием для предоставления лицензии, их соблюдение лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности.

18

ГЛАВА II. ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

ВОБЛАСТИ БЕЗОПАСНОГО ОБРАЩЕНИЯ

СПЕСТИЦИДАМИ И АГРОХИМИКАТАМИ

Статья 4. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами

Кполномочиям органов государственной власти Российской Федерации

вобласти безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами относятся: принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов

вобласти безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами; проведение в Российской Федерации единой государственной политики

вобласти безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами;

осуществление государственного надзора за исполнением законодательства Российской Федерации в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами;

абзац пятый утратил силу; организация регистрационных испытаний, экспертизы результатов

регистрационных испытаний пестицидов и агрохимикатов, государственной регистрации пестицидов и агрохимикатов и определение федерального органа исполнительной власти в области испытания и регистрации пестицидов и агрохимикатов;

абзац седьмой утратил силу; осуществление международного сотрудничества в области безопасного

обращения с пестицидами и агрохимикатами; осуществление других полномочий, предусмотренных законодательством

Российской Федерации.

Комментарий

Комментируемая статья посвящена определению полномочий органов государственной власти РФ в сфере регулирования безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами.

19

Глава II. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации...

Под полномочиями следует понимать права, обязанности, ответственность того или иного органа. Более широким термином, по сравнению с термином «полномочия», является компетенция. Компетенция — это правовая сфера деятельности того или иного органа, его полномочия.

Полномочия России в области регулирования безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами основываются на ст. 71 и ст. 72 Конституции РФ.

Все полномочия федерального уровня в области регулирования безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами условно можно разделить на следующие группы

1)принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами и надзор за исполнением;

2)проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами;

3)организация регистрационных испытаний, экспертизы результатов регистрационных испытаний пестицидов и агрохимикатов, государственной регистрации пестицидов и агрохимикатов и определение

федерального органа исполнительной власти в области испытания

ирегистрации пестицидов и агрохимикатов;

4)осуществление международного сотрудничества в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами.

Характерно, что перечень полномочий является открытым. Обращает на себя внимание, что комментируемая статья говорит

ополномочиях органов государственной власти в целом. А, как известно, органы государственной власти подразделяются на органы законодательной, исполнительной и судебной власти.

Вместе с тем, непосредственное управление в сфере безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами осуществляют именно органы исполнительной власти.

Компетенция Федерального Собрания и его палат установлена в ст. 102, 103, 105 и 106 Конституции РФ. Статус этих органов и порядок реализации их компетенции предусмотрены также в ст. 97–101, 104, 107 и 108 Конституции РФ. Основная форма участия законодательных (представительных) органов РФ в регулировании общественных отношений — это принятие законов, иных нормативных правовых актов.

Президент РФ определяет систему и структуру федеральных органов исполнительной власти.

Федеральные органы исполнительной власти представляют собой сложную иерархическую, разветвленную, многоотраслевую функцио-

20