Политический диалог в многосоставных обществах. Монография

ствовали в конференции, присоединяться к историческим усилиям в направлении мирного демократического федеративного союза [Peace Сommittee …, 2017]. На этом примере видно, что политический диалог – это длительный, сложный, непрерывный процесс, который имеет множество разнообразных форматов и этапов.

Важно подчеркнуть, что для эффективного политического диалога необходима подготовка и всесторонняя предварительная аналитическая работа, включающая мониторинг, реализацию инклюзивного подхода, а также использование методик социальной диагностики, моделирования, прогнозирования. Соответственно, мьянманский мирный процесс является очень сложным, учитывая большое количество вовлеченных участников, высокую скорость изменений политических обстоятельств, а иногда и отсутствие прозрачности в процессе. Поэтому ОСПО стало лишь первым шагом в длительном процессе, необходимом для достижения всеобъемлющего мирного соглашения. Еще до военного переворота в феврале 2021 г. в Мьянме оставались нерешенными многие острые вопросы, в том числе вопрос о наиболее оптимальном для страны типе федерализма, а также о том, какими способами будут распределяться доходы, каков будет статус вооруженных групп, возможна ли их интеграция в армию и др. Кроме того, оставались открытыми ряд технических вопросов, в частности, порядок мониторинга мер по прекращению огня.

Исходя из вышесказанного, можно заключить, что до определенного времени наблюдался прогресс на пути превращения Мьянмы в мирную, стабильную и демократическую страну. Это происходило благодаря миротворческим институтам политического диалога, которые участвовали в мониторинге ОСПО, а также выступали медиаторами в ходе мирных переговоров. Однако, помимо основных миротворческих акторов и институтов политического диалога страны (правительственной команды по поддержанию мира, группы ополченцев, организационного, правого и морального обеспечения их деятельности и т. д.), в этом процессе также активно участвовали и другие миротворческие акторы и институты политического диалога. Среди них – международное сообщество, неправительственные организации (НПО), негосударственные посредники (медиаторы), а также обеспечивающие работу этих игроков нормативные акты и ценностные установки. В целом, по данным независимого неправительственного аналитического учреждения Мьянмы «Центра стратегии и поли-

71

тики», число организаций, активно участвующих в мирном процессе, составляло более пятидесяти [Petrie, South, 2013]. Целью их деятельности было урегулирование существующих противоречий посредством диалога, а также оказание содействия органам государственной власти в установлении демократии и гармонизации этнокультурного взаимодействия. В частности, они осуществляли медиацию и выступали посредниками между различными вооруженными этническими группировками и правительством.

Однако, несмотря на все усилия, предпринимаемые миротворческими институтами политического диалога, существуют факторы, по-прежнему препятствующие мирному процессу.

Во-первых, это опасения некоторых этнических группировок по поводу того, что определенные политические решения, скорее всего, будут навязаны, а не приняты консенсуальным путем, а также регулярные и иногда интенсивные боевые действия, между этническими вооруженными группами на северо-востоке страны. Во-вторых, большинство диалогических платформ мирного процесса локализованы на уровне центрального правительства. Это создает впечатление у некоторых (неправительственных) участников диалога, что центральные власти страны предпочитают односторонний подход в рамках очень формализованной институциональной структуры, а также монотонное, рутинное течение переговоров, когда участникам заранее известны их роли, а нужные решения уже подготовлены. Вследствие этого у отдельных игроков возникают сомнения по поводу равного доступа к информации и получению исчерпывающих консультаций узких специалистов (например, юристов) по интересующим их вопросам. Так, международный наблюдатель (от Европейского Союза) на переговорах в Мьянме заявил, что строгая формализованная структура общения сторон конфликта часто не позволяет им открыто выражать свои мысли, чувства и требования. Наблюдатель также заметил, что подобным образом происходит исключение из диалога некоторых этнических групп, представителей гражданского общества, а также отдельных социальнодемографических и гендерных групп (женщин и молодежи). Эти и многие другие факторы подрывают стабильность и доверие к мирному процессу в Мьянме.

Напомним, что во второй главе первого раздела нашего исследования мы пришли к выводу, что институты политического диалога могут быть как формальными, так и неформальны-

72

ми, однако при этом они могут быть взаимодополняющими. Соответственно, мы рекомендуем в целях развития миротворческих институтов политического диалога и повышения эффективности диалогического процесса в целом применять в Мьянме более неформальный подход к организации данного процесса. Этот подход может быть реализован двояким образом: путем приобщения к политическому диалогу неформальных акторов и посредством использования потенциала неформальных институтов.

Это подразумевает, прежде всего, включение в политический диалог местных общественных и религиозных лидеров (активистов). Дело в том, что мьянманское общество всегда было традиционным и строилось вокруг авторитета старейшин, которые и сегодня продолжают пользоваться значительным доверием и уважением среди местного населения [Robertson, Joelene, Dunn, 2015]. Соответственно, помимо использования «модели профессионального аутсайдера», акцентирующей нейтральность и профессионализм при посредничестве между конфликтующими сторонами, считаем необходимым использовать также модель «надежного инсайдера», которая успешно применяется в многосоставных политиях России и Нигерии. В качестве «надежных инсайдеров» в традиционном обществе Мьянмы могут выступать общественные лидеры. Это могут быть старейшины, но также прочие религиозные, этнические авторитеты, которые одновременно выступают «лидерами мнения» в конкретном этнокультурном сообществе и пользуются там доверием, авторитетом, признанием. Прежде всего, именно они способны найти компромисс или достичь консенсуса, создать перспективы гармоничного общественного бытия разных групп многосоставного общества Мьянмы. Так, неформальные акторы и связанные с ними неформальные аккомодационные институты могут значительно усилить формальные рамки политического диалога.

Следует заметить, что реальный эффект деятельности неформальных игроков и институтов может выходить за функциональные рамки низшего уровня политического диалога в многосоставных политиях. Имеет место как бы воплощенная в этих игроках и институтах направленность (интенция) политического сознания на более высокие уровни диалога. Случай Мьянмы как раз показывает, что успешное функционирование миротворческих институтов политического диалога может быть обеспечено только при воплощенной в них интенции сознания участни-

73

ков общения на кооперативные и интегративные институты диалога – независимо от того, насколько эта интенция будет реализована в дальнейшем политическом процессе.

По словам Д. Норта, «сущность понимания той роли, которую играют институты в обществе, заключается в признании того, что они воплощают в себе интенциональность нашего сознания» [Норт, 2010, c. 232]9. В данном случае это значит, что политические игроки соотносят свои актуальные миротворческие усилия с перспективой не просто сохранения, но развития национальной государственности многосоставного общества. Такая направленность сознания политических игроков выражается не только в соответствующих намерениях, но и в общем эмоциональном (ментальном) фоне, за которым стоят какие-то общие для взаимодействующих сторон традиции, верования, общие сюжеты исторической памяти и т. п. Такого рода интенциональность помогает, по крайней мере, обеспечить участникам политического диалога мирный развод. Но в идеальном случае она создает предпосылки для дальнейших шагов в сторону интеграции плюралистического общества. Типичным примером интенциональности, выраженной в миротворческих институтах политического диалога, может служить не только концепт гражданской нации, взятый на вооружение участниками диалога, но и более общая система философских воззрений – как общая установка на диалог, в том числе диалог ценностей, «моральный диалог». В случае среднего и высокого уровня политического диалога упомянутая интенциональность выражается уже в едином названии формируемой национально-государственной общности («россияне», «нигерийцы» и т. п.). Как замечает Э. А. Паин, утверждение единого на-

9  Учитывая, что понятие интенциональности человеческого сознания (игроков, целей) Д. Норт использует вслед за Дж. С¸рлем, мы подразумеваем под интенциональностью свойство ментальных состояний, посредством которых они направлены на объекты внешнего мира. Соответственно, мы учитываем, вслед за С¸рлем, что интенциональность не тождественна осознанности; намеренность (интенция) совершить что-то представляет собой лишь один из видов интенциональности как общего свойства сознания; интенциональные состояния репрезентируют объекты в том же самом смысле, в котором репрезентируют их речевые акты; во многих интенциональных состояниях объект, на который это состояние направлено, может и не существовать; если нет объекта, который выполняет пропозициональное или репрезентативное содержание интенционального состояния, тогда это состояние не может быть выполнено. См.: [Серль, 1987].

74

звания выступает верным индикатором сдвигов в гражданской и культурной консолидации общества [Паин, 2004, c. 172].

Итак, организация миротворческого процесса как первого уровня политического диалога в многосоставных политиях целесообразна в соответствии с моделью «надежного инсайдера». Это будет длительный, но одновременно и более устойчивый и эффективный процесс, что подтверждает позиция эксперта из независимого неправительственного аналитического учреждения Мьянмы «Центра Стратегии и политики» Аунг Тху Нейн: «Правительству необходимо организовать более неформальные встречи». Эксперт, сославшись на концепцию неофициальных переговоров, рекомендовал также правительству признать роль уважаемых местных посредников в достижении согласия между разными этническими группами, соответственно, расширить полномочия таких посредников [Gravers, 2015]. В этой связи мы также предлагаем трансформировать место диалогового общения: из жестко локализованного на уровне центрального правительства следует превратить его в мобильную площадку, передвигающуюся по всей территории страны. Соответственно, проводить диалоги (хотя бы в форме переговоров) надо не только на правительственном уровне в столице, но и в регионах, с участием всех заинтересованных сторон и независимых наблюдателей.

Еще одним фактором, который заслуживает нашего внимания в рамках обсуждения вопроса о повышении эффективности миротворческого процесса Мьянмы, является исключение некоторых этнических групп, таких как «Национальная лига Шана за демократию» и народа рохинджа из диалогового процесса.

Ранее, раскрывая вопрос об условиях эффективного политического диалога во второй главе первого раздела нашего исследования, мы установили, что диалог невозможен без равенства, инклюзивности и доверия. Несомненно, обсуждение важных вопросов, затрагивающих интересы всех жителей Мьянмы, без участия значимых этнических групп этой страны может привести только к военным действиям и даже создать ситуацию, когда раздор и недовольство могут серьезно нарушить правопорядок. Соответственно, укрепление социального доверия в обществе Мьянмы возможно лишь при создании равных условий для всех этнокультурных групп. Это требует разработки на основе политического сетевого подхода национальной идеологии, ориентированной на примирение.

75

Стоит отметить, что случай Мьянмы хорошо показывает эффективность применения сетевого подхода при анализе институтов политического диалога. Ведь, как отмечалось выше, политическая сеть представляет собой набор относительно стабильных отношений, которые имеют неиерархический и взаимозависимый характер, связывая множество субъектов, разделяющих общие интересы в отношении политики и обменивающихся ресурсами для достижения общих интересов. Структуры реализации решений в рамках политической сети менее формальны по сравнению с жесткими организационными структурами, а отношения в этих структурах менее авторитарны. При этом социальные структуры, которые являются частью структур реализации решений, более динамичны и изменчивы.

Особое значение имеет то, что политические сети обеспечивают арену нестратегических, коммуникативных действий для преодоления тупиковых ситуаций и проблем коллективных действий. За счет этого сетевой подход решает проблему симметричности / асимметричности политической коммуникации в условиях сетевого взаимодействия акторов в обществах с этнокультурным разнообразием. В этом смысле «governance как коммуникативные отношения предполагает, что политическая власть не всегда является инструментом для создания препятствий или ограничений, она также может содействовать или снимать запреты, выступая единственным механизмом осуществления принципов свободы и равенства в обществе. Именно поэтому реализация диалога и кооперации становится решающим критерием для оценки успеха governance» [Подшибякина, Тимкук, 2015]. Исходя из вышеизложенного, мы считаем, что сетевой подход в его прагматической проекции может быть востребован и в Мьянме при создании там национальной идеологии, ориентированной на примирение. Это, помимо прочего, позволит определить и статус народа рохинже.

В этой связи существует два пути. Первый – предоставить данному народу гражданство, а также соответствующие права и свободы; второй – «отправить» его в независимость.

Еще раз подчеркнем: мы не приветствуем сепаратизм, однако, опираясь на опыт «бархатного развода» Чехословакии, считаем, что в случае, когда согласие недостижимо вследствие низкой интеграции сегментов многосоставного общества и противоречий, накопившихся в течение затяжного политического кон-

76

фликта, наиболее приемлемым для всех способом оказывается мирное размежевание. Подобный вариант мы предлагаем и народу шана. Причины этого состоят в постоянных вооруж¸нных конфликтах как между различными этническими группами внутри штата, где проживает этот народ, так и между отдельными этническими группировками шана и правительством Мьянмы. Ситуация осложняется ещ¸ и тем, что территория штата, где проживает этот народ, достаточно большая и некоторые е¸ районы абсолютно не подконтрольны центральному правительству. Соответственно, правительству Мьянмы необходимо организовать диалог с целью обсуждения предложений о мирном размежевании или предоставлении статуса автономного региона штату, где проживает народ шан. Это позволит предотвратить гражданскую войну в Мьянме.

Другим важным аспектом демократизации Мьянмы является вопрос федерализма. Отметим, что со времен обретения независимости страны в 1948 г. фундаментальным требованием этнических меньшинств была автономия. На протяжении последующих десятилетий военные правительства выступали против идеи федерализма, которая была истолкована как равнозначная распаду страны. Но такое толкование постепенно менялось. В 2011 г. избранный президентом Мьянмы Тейн Сейн неоднократно выступал в поддержку федерализма, а в 2015 г., с приходом к власти партии «Национальная лига за демократию», было предложено институционализировать федерализм.

Мы считаем целесообразным становление федерализма в Мьянме, так как это позволит сохранить все различные культуры и федеративные единицы, создать атмосферу мира и стабильности, наладить конструктивное сотрудничество между центром и регионами. При этом мы считаем перспективным использовать опыт России и Нигерии как многосоставных обществ, в которых принципы федерализма – при всех имеющихся дефицитах – относительно успешно реализованы, позволяя обеспечивать «единство в многообразии». Однако значимой предпосылкой для установления федерализма в Мьянме должно стать искоренение этнонационализма, зачастую выражающегося в манипуляциях этническим самосознанием граждан, провокациях, призывах к вооруженному насилию. Это возможно посредством реформ, суть которых заключается в создании политических механизмов общей гражданской идентичности. Наряду с этим необходимо га-

77

рантировать малым группам меньшинств, проживающим в семи штатах Мьянмы и опасающимся политического господства этнического большинства, что им будут предоставлены равные условия. В этой связи необходимо применить принцип «федерального характера», реализованный в Нигерии. Он заключается в справедливом распределении государственных должностей и экономических ресурсов между различными субъектами нигерийской федерации.

В заключение необходимо подчеркнуть, что согласие народов Мьянмы не может быть достигнуто без создания механизмов формирования общей гражданской идентичности. В этой связи, по нашему мнению, целесообразно в некоторой мере опираться на опыт России. Речь ид¸т о «Стратегии национальной безопасности РФ» [Стратегия национальной …, 2009], содержащей раздел о национальных ценностях, поощряющих единство российской культуры и принцип толерантности как условия национальной безопасности страны [Стратегия национальной …, 2009]. Кроме этого, для Мьянмы представляет интерес российская стратегия построения гражданской нации. В ней содержится важная идея формировании общероссийской национальной идентичности посредством реализации ценностей гражданской политической культуры.

Таким образом, на основании проведенного нами анализа кейсов (согласно типологии deviant or extreme case studies) мы считаем необходимым в целях развития миротворческих институтов политического диалога в Мьянме опираться на неформальных политических акторов и неформальные политические институты. В частности, следует применять модель «надежного инсайдера» и включать на правах равных участников мирного процесса «лидеров мнения» или общественных лидеров, которыми в традиционном обществе Мьянмы являются старейшины и прочие неформальные авторитеты. Это, во-первых.

Во-вторых, при участии лидеров мнения необходимо создать национальную идеологию Мьянмы, ориентированную на примирение. Целесообразно организовать процесс мирного выхода народа рохинджа из состава Мьянмы вследствие неразрешимых противоречий, народу шан в силу сходных причин предложить такое же решение либо предоставить ему автономию.

В-третьих, Мьянме необходимо федеративное устройство государства, для чего можно использовать, помимо прочего, опыт

78

Нигерии (принцип «федерального характера»), а также Российской Федерации (стратегию национальной безопасности и национальную стратегию построения гражданской нации). В то же время в Нигерии, являющейся традиционным обществом, в целях предупреждения и профилактики этнических конфликтов необходимо широко внедрять модель «надежного инсайдера». России же нужно активнее пропагандировать ее вековой опыт межэтнического и межкультурного сотрудничества, проводить конференции, форумы, круглые столы и т. п. в целях обмена опытом со странами, которым тоже присуще этнокультурное многообразие.

Глава 2.2. Кооперативные институты политического диалога в многосоставных обществах: случаи России и Нигерии в сравнительной оценке материалов экспертных интервью

Основной функцией кооперативных институтов политического диалога является обеспечение долгосрочной стабильности и мирного сосуществования сегментов плюралистического общества. В формальном смысле относительно стабильной может быть не только авторитарная, но и тоталитарная система господства; однако нас в данной работе интересует стабильность демократических политий, соответственно, мы употребляем концепт стабильности в смысле Г. Экштейна и А. Лейпхарта.

Как и в случае с миротворческими институтами политического диалога, мы охарактеризуем его кооперативные институты

вединстве формальных и неформальных структур.

Кформальным институтам этого уровня политического диалога следует, прежде всего, отнести институты сообщественной демократии. Для многосоставных обществ сообщественная демократия является не «второсортной», а единственно возможной формой демократии. Но она не является второсортной и по отношению к демократии большинства в европейских странах, если исходить из того, что для демократии «принцип полноценного политического участия гораздо важнее, чем принципы правления большинства и наличия сильной политической оппозиции» [Лейпхарт, 1997, c. 28]. Эта мысль, как известно, перекликает-

79

ся с теорией полиархии, развитой Р. Далем10. Соответственно,

инаш концепт политического диалога, отвечающий специфике многосоставных обществ, мы развиваем с опорой на идеи Даля

иЛейпхарта.

Необходимость сотрудничества элит как требование многосоставных обществ делает их политический диалог не одним из качеств, а необходимым условием демократии в условиях многосоставного общества. Реализуется же это условие, прежде всего, в рамках большой коалиции.

Эта коалиция есть важнейший – отчасти формальный и отчасти неформальный – институт политического диалога, который возможен на любом его функциональном уровне. Но особенно востребована большая коалиция в качестве стабилизационного и интегративного политического института.

Как убедительно показывает А. Лейпхарт вслед за Г. Алмондом и С. Верба, модель малой коалиции как игры с нулевой суммой, когда «победитель получают вс¸», подразумевает создание коалиции с минимальным количеством участников. Это количество способно лишь обеспечить победу, но не более (чтобы не делиться добычей со многими) [Лейпхарт, 1997, c. 61]. Такая практика не предполагает широкомасштабного политического диалога, да и сама модель игры с нулевой суммой не относится к диалоговым моделям коммуникации, как было указано выше. Напротив, структура многосоставного общества как бы принуждает его к выбору именно такой, диалоговой модели как игры с ненулевой суммой. Ведь «в политической системе с отчетливо выраженными противоречивыми и потенциально враждебными друг другу группами населения принятие практически любого решения может стать игрой с очень высокими ставками, и тогда власть большинства ставит под угрозу цельность и благополучие системы в целом» [Лейпхарт, 1997, c. 63–64].

Даже в европейских странах в период кризисов формируются большие коалиции. В странах же с этнокультурной сегментацией риск масштабного политического кризиса, ставящего под вопрос само существование государства, присутствует всегда. По точному замечанию А. Лейпхарта, «в многосоставных обществах сам их характер является таким фактором кризиса» [Лейп-

10  Р. Даль видел в сообщественной (консоциативной) демократии один из вариантов решения проблемы установления режима полиархии в странах с «широким плюрализмом культур». См.: [Даль, 2003, c. 390].

80