Политический диалог в многосоставных обществах. Монография

ки, где разные культурные, расовые и этнические группы якобы «тают вместе» в общем «плавильном котле», т. е. теряют интерес к своим этнокультурным корням, традициям, ценностям с целью обрести общую, более значимую для себя идентичность – стать американцами. Второй подход предполагает признание существующих различий между этнокультурными группами, соответственно, отношение к каждой группе как самоценной и уникальной. В рамках нашего исследования мы будем опираться на второй подход, так как считаем его перспективным в плане достижения этнокультурной солидарности в многосоставных обществах, подобных России и Нигерии.

В начале этого исследования мы отметили, что конфликты и кризисные ситуации весьма вероятны между этническими и культурными группами в многосоставных политиях. Например, Югославия, имевшая полиэтнический состав населения

истремившаяся после распада СССР к разъединению, пережила на этом пути ряд политических потрясений и конфликтов, что в начале 1990-х гг. привело к кровавому разрыву между этнокультурными сегментами страны. Только военное вмешательство

имиротворческие акции со стороны международного сообщества смогли привести враждующих сербов и боснийцев за стол переговоров. В данном случае с целью мирного разъединения сегментов многосоставного общества была реализована идея миротворчества (peacemaking), оказано содействие в предотвращении конфликта и развала страны после гражданской войны. В контексте рассмотрения преимуществ политического диалога как способа урегулирования противоречий в многосоставных обществах следует подчеркнуть, что войны в Боснии и Герцеговине спровоцировали в этом регионе долгосрочный экономический и политический кризис, последствия которого сказываются до сих пор. В связи с этим есть ещ¸ один важный факт, заслуживающий внимания, – мирное соглашение, которое было достигнуто между оппозиционными группами в южном и северном Судане в январе 2005 г. после длительных мирных переговоров и миротворческих миссий, что указывает на ведущую функциональную роль политического диалога.

Однако бывают ситуации, когда степень интеграции в многосоставных обществах очень низка. В таком случае разделение или разъединение сегментов остается лучшим вариантом для поддержания демократии и предотвращения кровопролития.

61

Классический пример – упомянутый «бархатный развод» Чехии

иСловакии в 1990-х гг. [Hilde, 1999]. После бескровной революции 1989 г., которая установила демократическое правительство, положив конец коммунистической партии Чехословакии, стало ясно, что чехи и словаки больше не хотят жить вместе в рамках общей федерации. Следовательно, стремление к мирному разъединению или разделению стало для них единственным выходом. Посредством мирных демонстраций, миротворческих действий

идиалога, разъединение произошло с принятием Конституционного Закона ¹ 542 от 25 ноября 1992 г. [Crawford, 1999], т. е. без насилия. Но до сих пор Чехословакия остается единственной из бывшим социалистических стран, в которой развод этнокультурных сегментов осуществился исключительно мирным путем

[Henderson, 1995]. Добавим к этому, что Словакия, как и Чехия, – это страны, которые на сегодняшний день отличаются устойчивым развитием, политической стабильностью и процветанием.

По сходному политическому сценарию развивалась ситуация в Судане, где гражданская война продолжалась более пяти десятков лет и в настоящее время считается самой длительной и драматичной во всей африканской политической истории. Соответственно, и миссия по урегулированию данного вооруженного конфликта рассматривается сегодня как одна из наиболее длительных миротворческих миссий нашего века [Giroux et al., 2009]. Именно поэтому большим политическим достижением стало мирное разрешение конфликта, в результате которого было достигнуто соглашение о прекращении огня и разделении власти с предложением предоставить Южному Судану автономию. Последующий за этим раскол привел к разделению Южного и Северного Судана, а в 2011 г. – к созданию новой страны «Южный Судан». Это подтверждает нашу гипотезу о том, что в ситуации, когда этнические и культурные расколы представлены в избытке, а кровопролитие становится неизбежным, лучшим прагматичным решением становится мирное размежевание соответствующих сегментов. В этой связи можно утверждать, что Южный Судан был создан в результате политического диалога (консультаций, миротворческих действий и др.) на разных уровнях. В данной стране, несмотря на нынешний гуманитарный и внутренний кризис, есть возможности для мирного, конструктивного развития.

62

Итак, на примере упомянутых конфликтов в Чехословакии, Югославии и Судане можно сделать предварительный вывод, что мирное решение этнических и общинных конфликтов действительно эффективнее, чем военное.

В каких формах протекает обычно политический диалог на самом низком его функциональном уровне, когда надо выйти из ситуации острого политического конфликта или даже гражданской войны? Наиболее известным видом политического диалога выступает здесь примирение (peace talks), представляющее собой переговоры в форме конференций, встреч для обсуждения – помимо средств недискурсивного характера, которые сводят участников переговоров за одним столом, в частности, применение мер по прекращению боевых действий (прекращение огня) [James, 1990, p. 33]. Примирение всегда является сложным процессом с высоким уровнем риска – по той причине, что это происходит во время конфликта или на пороге эскалации ситуации, когда все стороны находятся в состоянии аффекта и напряжения [Flint, De Waal, 2008, p. 88]. В этой связи примирение часто инициируются или опосредуется международным сообществом с целью укрепить доверие и обеспечить нейтральность, что особенно необходимо в ходе миротворчества. Мировая практика показывает, что примирение как вид политического диалога активно применялось и применяется в самых разных конфликтных точках мира. Эта практика особо востребована в странах с этнокультурной сегментаций, к примеру, в Мьянме или Колумбии, когда

вусловиях острых конфликтов необходимо обеспечить политическую стабильность и демократию [Min Zaw, 2014].

Схожей с примирением диалогической дискурсивной практикой является медиация (mediation), которая представляет собой динамичный и одновременно структурированный интерактивный процесс. В нем нейтральная (третья) сторона выступает для того, чтобы помочь участникам конфликта достичь договоренности путем использования специальных методов общения [Cremin, 2007, p. 32]. В условиях этнокультурной сегментации населения основная задача независимого медиатора заключается

всоздании условий, при которых непременно все участники медиации поощряются к активному участию в этом процессе с целью достижения соглашения и восстановления добрососедских отношений между конфликтующими группами. Однако в ходе

63

медиации, как и в процессе других форм политического диалога, необходимо соблюдение ряда институциональных условий.

Миротворческие институты политического диалога, отвечающие его наиболее низкому (по степени сближения сторон) уровню, представляют собой оригинальное (и конкретное для каждого случая) сочетание формальных и неформальных институтов.

Следует заметить, что сегодня в многонациональных и сложных обществах, таких как Россия, Нигерия и Мьянма, существует множество формальных политических институтов, которые способствуют регулированию межэтнических и межрелигиозных взаимодействий. Их целью является достижение и поддержание стабильных (и в идеале) демократических политий, поощрение социальной сплоченности, а также обеспечение социальнополитического порядка.

В Российской Федерации главными правовыми нормами и институтами, регулирующими этнополитические отношения, являются:

– Федеральная целевая программа Российской федерации «Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов России (2014 – 2020)» [ФЦП «Укрепление …, 2013];

– Указ Президента Российской Федерации от 19.12.2012 г. ¹ 1666 о «Стратегии государственной национальной политики Российской федерации на период до 2025 г.» [Стратегия государственной…, 2012];

– «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г.» (2009) [Стратегия национальной …, 2009]; – «Стратегия государственной культурной политики на период до 2030 г.» (2016) [Стратегия государственной культур-

ной …, 2016]; – Совет по национальным отношениям при президенте РФ.

Важно отметить, что наряду с данными правовыми нормами и институтами в России существуют и другие, ориентированные на гармонизацию этнокультурного взаимодействия граждан, развитие конструктивного межэтнического диалога, партн¸рства, этнополитического воспитания молод¸жи.

В Нигерии представлены следующие аналогичные формальные институты:

64

– «Президентский консультативный комитет по национальному диалогу», который был образован правительством Нигерии в 2014 г.

– «Центр проблем мира и разрешения конфликтов» в Нигерии на базе министерства иностранных дел Нигерии [The Institute for Peace …., 2017];

– Конституция Нигерии 1999 г. (в частности ст. 42) [Constitution of the Federal …, 1999];

Наряду с этим в Нигерии существуют и другие формальные институты, а также выработан целый ряд нормативно-правовых документов, регламентирующих этнокультурные отношения граждан. Причем правительство Нигерии продолжает инициировать создание различных социальных и политических институтов в целях гармонизации межэтнических отношений.

ВМьянме, наряду с многочисленными институтами, регулирующими этнополитику и выполняющими миротворческие функции, существуют такие, как:

– «Общенациональное соглашение о прекращении огня» (ОСПО) [Ceasefire …, 2015].

– Международный комитет при ООН по примирению в Мьянме [Haacke, 2009].

– «Национальный центр примирения и мира», а также многие другие неправительственные организации с аналогичными целями.

Вконтексте нашего исследования ситуация в Мьянме заслуживает пристального внимания, так как эту страну в последнее время захлестнула волна насилия, возникшая в результате конфликтов между этническими группами. Свежим эпизодом этой серии трагических событий стал совершенный в феврале 2021

г.военный переворот [Cities Terrorized …, 2021]. Причем конфликт в Мьянме постепенно выходит за пределы ее государственных границ, что, по мнению некоторые уч¸ных, угрожает не только региональной безопасности, но и мировому порядку в целом [Lake, Rothchild, 1998, p. 145; Lake, Rothchild, 1996; Ikelegbe, 2005].

Необходимо подчеркнуть, что насильственный конфликт в Мьянме, как и большинство конфликтов, имевших место в современном мире, имеет культурную подоплеку и сформировался вдоль этнических, национальных и религиозных разделительных линий. В этой связи рассмотрим особенности этнического

65

состава Республики «Союз Мьянма», известной также как Бирма. На территории этой страны проживает 135 различных этнических групп. Среди них есть этносы, доминирующие по численности, имеющие ряд иных преимуществ и оказывающие существенное влияние на политику государства. Так, 60 % населения Мьянмы составляет народ Бурмана или Бамара. Эта этническая группа занимает в стране лидирующие позиции. Е¸ представители стремятся продвигать свои социальные, культурные, религиозные и политичекие ценности, навязывать остальным свой образ жизни и систему взаимоотношений, причем как на социально-бытовом уровне, так и на уровне государственной политики. Следствием этого является недовольство других этнических групп Мьянмы, что выражается в продолжительных бунтах, которые подпитываются тем, что народ Бурмана продолжает, несмотря на кровопролитие, успешно лоббировать свои социально-политические, экономические и прочие интересы.

При этом около 40 % населения Мьянмы составляют сотни этнических меньшинств [Renard, 1987]. Семь из них являются наиболее крупными: аракан, чин, качин, каренни, карен, мон и шан. Народ рохинжа также является этническим меньшинством Мьянмы, однако от остальных подобных групп его отличает отсутствие гражданства и соответствующих прав и свобод. Это закреплено законом о гражданстве в Мьянме от 1982 г., который фактически делает этот народ апатридами [Southwick, 2015, p. 137]. По оценкам ООН, народ рохинжа является одним из наиболее преследуемых меньшинств в мире [Kironska, 2016, p. 213]. В последние годы международное сообщество проявляло большой интерес к проблеме рохинжа, особенно после конфликта между мусульманами и буддистами в штате Ракхине в 2012 г. Этническую ситуацию в Мьянме усугубляет также тот факт, что состав упомянутых меньшинств (насчитывающих 40 % населения) не является гомогенным. Внутри каждой этнической группы есть много маленьких подгрупп, имеющих свои традиции, обычаи, культурные ценности. Это порождает дополнительное социальное напряжение, осложняет конфликтные ситуации и разнообразные противоречия внутри каждой группы-меньшинства.

Сложные этнические конфликты, сопровождающиеся регулярными военными столкновениями, спровоцировали установление в Мьянме военной диктатуры, которая длилась более 50 лет. Известно, что со времен Второй мировой войны в этой стране

66

наблюдался почти непрерывный конфликт. Этнические мятежи, несмотря на существующую военную диктатуру, были самыми устойчивыми и разнообразными, в сравнении с любой другой страной мира. Такой порядок вещей в Мьянме имел разрушительные последствия для ее политики, экономики и инфраструктуры. В силу этого на уровне как внешней, так и внутренней политики был разработан комплекс мер, направленных на предотвращение мятежей. Это стало необходимым условием для продвижения ценностей демократии, принципов построения правового государства, соблюдения прав человека и гражданина.

В 2015 г. в Мьянме был установлен демократический режим (парламентаризм), а 8 ноября 2015 г. проведены всеобщие выборы, на которые разные партии выдвинули своих кандидатов. Эти выборы были открытые, построенные по принципу гласности, граждане страны приняли в них реальное участие. Однако самым важным социально-историческим фактом стало то, что данные выборы были проведены в Мьянме впервые после открытых выборов 1990 г. В течение последующих 15 лет вс¸ решалось военным путем, а не с помощью демократических инструментов. Итак, в результате выборов 2015 г. победила партия «Национальная лига за демократию». Именно эта партия заняла абсолютное большинство мест в обеих палатах национального парламента. Отметим, что лидер партии Аун Сан Су Чжи, известный приверженец демократии и лауреат Нобелевской премии, которая была ей вручена как борцу за мир и будущее своей страны. Блестящая победа «Национальной лиги за демократию» на всеобщих выборах 2015 г. усилила надежду на успешный мирный переход от жесткой военной диктатуры к свободной демократической системе.

Однако переход Мьянмы к демократии сопровождался этническим насилием, которое в той или иной форме продолжается и по сей день. В октябре 2015 г. правительство страны подписало с восемью вооруженными этническими группами общенациональное соглашение о прекращении огня («nationwide cease-fire agreement», далее – ОСПО). ОСПО состоит из семи глав, предусматривающих условия прекращения огня, исполнения соглашения, мониторинга по контролю за исполнением, а также дорожную карту для осуществления политического диалога и достижения мира. Во время подписания соглашения о прекращении огня тогдашний президент Мьянмы Тейн Сейн заявил, что обще-

67

национальное соглашение о прекращении огня является историческим подарком нынешнего поколения страны ее будущим поколениям. Он подчеркнул, что «данное соглашение является нашим наследием, и сегодня открыт путь к будущему миру в Мьянме» [Zin, 2015]. Это соглашение было признано и одобрено международным сообществом, учеными и политическими деятелями, участвующими в процессе мирного урегулирования ситуации в Мьянме. Так, Кофи Аннан, бывший генеральный секретарь Организации Объединенных Наций, заявил, что «все стороны переговоров заслуживают похвалы за их постоянные усилия, направленные на то, чтобы положить конец самому продолжительному гражданскому конфликту в мире» [Thawnghmung, 2017].

Важно отметить, что «Общенациональное соглашение о прекращении огня» от 2015 г. содержит основные принципы, признающие территориальную целостность государства и приверженность «принципам демократии и федерализма», а также принципы, поощряющие многообразие народов и культур в «светском государстве» [Oo, 2014]. Одновременно в ОСПО утверждается, что сепаратизм или ирредентизм неприемлемы [Ceasefire…, 2015]. Сверх того, соглашение предусматривает создание совместного органа по наблюдению за прекращением огня. В то же время вооруженным группам де-факто предоставляются полномочия для оказания влияния на когда-то подконтрольную им территорию в целях установления порядка в переходный к федерализму период.

За этим соглашением должен последовать «политический диалог», состоящий из так называемой мирной конференции для достижения всеобъемлющего мирного соглашения, которое станет «основой для внесения поправок, отмены и добавления положений конституции и законов страны в соответствии с согласованными процедурами через законодательный орган» [Debating …, 2014]. Затем последуют разоружение воевавших групп и реформы в сфере безопасности. Таким образом, как продукт миротворческих усилий ОСПО 2015 г. стремился к достижению договоренностей между правительством Мьянмы и этническими вооруженными организациями, что открывало путь к миростроительству и национальному диалогу.

Однако необходимо отметить, что соглашение стало результатом переговоров, которые длились более двух лет и проходили в формате, установленном ОСПО, а именно, в форме конфе-

68

ренции по политическому диалогу [Debating …, 2014]. Конференция, в которой приняли участие с одной стороны представители 15 вооруженных этногруппировок, а с другой – правительство Мьянмы, состоялась в период с 30 октября по 2 ноября 2013 г. Это мероприятие было организовано в городе Лайза, в штаб-квартире «Организации независимости Качина» – Качинской независимой армии. По итогам конференции руководители вооруженных этнических групп создали «Национальную группу по координации прекращения огня». Вместе с этим была сформирована рабочая группа, которая представляла интересы вооруженных этнических групп и получила название «Комитет по миротворческому процессу». Представители этого Комитета вели дальнейшие переговоры с правительством страны.

Однако, как подч¸ркивают некоторые эксперты, сделка в форме «Общенационального соглашения о прекращении огня» не оправдала ожиданий всех сторон конфликта, поскольку консенсус был достигнут только с половиной (восемью) повстанческими группами, участвовавшими в конференции [Pettersson, Wallensteen, 2015]. В то же время ещ¸ семь групп отказались подписать соглашение на том основании, что сочли его ущемляющим их интересы. Помимо этого, назрела необходимость провести мирные переговоры между народом рохинжа и правительством Мьянмы, чтобы предотвратить дальнейшее кровопролитие.

Очевидно, что после подписания ОСПО любой возникший конфликт между правительственной армией и многочисленными вооруженными этническими группами «был бы катастрофическим для зарождающихся политических реформ в Мьянме» [Bünte, 2016]. Не допустить подобного конфликта было очень сложно, так как остались проблемы, препятствующие политической стабильности. К их числу относятся: вмешательство вооруженных сил во внутренние дела страны, притеснение правительством этнических меньшинств, особенно мусульман-рохинжа, а также медленный темп конституционной реформы, трудности в установлении общей национальной идентичности вследствие фрагментарного характера различных этнических групп и слаборазвитые демократические институты. Однако, несмотря на существующие политические проблемы и противоречия, начиная в 2015 г. и до недавнего времени, прилагались различные миротворческие усилия, в частности, предпринимались попытки организовать устойчивый политический диалог в целях урегули-

69

рования конфликтных ситуаций и развития демократии. Инициаторами выступали международное сообщество, правительство Мьянмы и формирующееся в стране гражданское общество.

Прежде всего, правительство через свой секретариат по вопросам мира, а также «Национальный центр по примирению и миру» координировало исполнение ОСПО. Так, 15–17 октября 2015 г. была проведена первая совместная сессия Комитета по исполнению ОСПО. Кроме того, были учреждены различные комитеты по осуществлению надзора над мирным процессом: совместный комитет по мониторингу, отвечающий за военные вопросы и вопросы о прекращения огня, «Объединенный комитет по мирному диалогу», уполномоченный для проведения политического диалога между партиями конфликта. В частности, 8 декабря 2015 г. комитетом по осуществлению надзора над мирным процессом была проведена совместная законодательная сессия, результатом которой стала ратификация ОСПО и придание данному соглашению официального правового статуса. Вскоре после этого, 15 декабря 2015 г., были согласованы рамочные условия политического диалога, включая мандат, повестку дня, методы работы и пропорции представителей, которые должны быть включены в диалог. Затем, 12–16 января 2016 г. состоялась Первая Всесоюзная мирная конференция Мьянмы. Это стало предпосылкой к проведению второй мирной конференции под названием «Панлонская конференция XXI века», которая длилась шесть дней с 24 по 29 мая 2017 г. и проходила в городе Най-Пий-Тау. Именно эта конференция впервые в истории Мьянмы породила ряд союзных соглашений о мире.

Во время Панлонской конференции были приняты важные решения. Так, в общей сложности 37 принципов, основанных на ОСПО, были включены в союзное соглашение Мьянмы и подписаны всеми участниками конференции: представителями вооруженных этнических групп, а также представителями правительства, парламента, армии и политических партий. Государственный советник Аунг Сан Су Чжи, которая также выступила председателем центрального оргкомитета конференции и Объединенного комитета Союза мирного диалога, приветствовала подписание всеми участниками союзного соглашения. Она назвала его важным шагом на пути к миру, национальному примирению и демократическому федеральному союзу. Аунг Сан Су Чжи призвала все организации и отдельных лиц, которые еще не уча-

70