Накопление денежного капитала в России. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Финансы и кредит»

Структура государственного долга в 1990-е годы состояла из 20 видов задолженности.

Таблица 4.1. Структура государственного долга России, %

Структура государственного долга России была нестандартной; это было вызвано в основном спецификой перехода к рыночной экономике. Кроме того, структура задолженности была обременена специфическими долгами, которые перешли к России от СССР.

Однако все большую роль в формирования государственного долга до 1998 г. начали играть государственные облигации, хотя выпускали их в основном на весьма короткие сроки.

91

Дело в том, что перспективы снижения государственного долга в России в 1990-е годы оказались проблематичными. Как известно, конечным источником покрытия по государственному долгу являются налоги. Однако, как показала практика 1993—1998 гг., правительство было неспособно собрать налоги, особенно с юридических лиц, и не только покрыть государственного долг, но и не могло даже покрыть расходы, связанные с выплатами заработной платы, пенсий, пособий.

Так, за 7 месяцев 1996 г. доходная часть бюджета была выполнена только на 39,6%, а расходная на 43,3%. При этом бюджетный дефицит составил 4,3% вместо предполагаемого 3,8% ВВП. Максимально возможное выполнение бюджета 1996 г. составло 70% при дефиците в 4,6% ВВП. Федеральный бюджет 1996 г. — это третий бюджет России, который, как и предыдущие, базируется на пороч- ной базе, так как базовый размер доходов и расходов, несмотря на их реальное содержание, предусматривает конкретный коэффициент — дефляторы. Как правило, они были взяты ниже, чем действительный рост цен. На переговорах с МВФ, как правило, устанавливался предельный дефицит. Денежная эмиссия с учетом этой договоренности и все планируемые расходы уменьшались, кроме защищенных статей. Правительство, как правило, не проводило каче- ственного анализа происходящих изменений в экономике, оценки структурных реформ, не устанавливало конкретных целей.

Но самое главное то, что правительство утратило контроль над бюджетом прежде всего по налогам, проще говоря, из-за очень высоких налогов. Поэтому их недоплачивали даже крупные предприятия и компании.

Существует также другое обстоятельство: на протяжении всех 1990-х годов длился экономический спад, существовала взаимная задолженность предприятий и государства, поэтому брать прибыль было неоткуда, и в ряде случаев она просто отсутствовала.

Кроме того, в России существовало много налоговых льгот либо освобождений от налогов. Налоговые освобождения давались на 23 трлн руб. в 1996 г. и на 9 трлн в 1997 г., гарантий поручи- тельств на 33,3 трлн, товарных кредитов 13—15 трлн руб. Практи- чески невозможно было собирать налоги с ГКО, бартера, дебиторской задолженности.

Однако главным негативным фактором в развитии государственного долга был продолжающийся глубокий экономический спад, который характеризовался коллапсом промышленности и сельского хозяйства, низкой ликвидностью предприятий, началом банкротства банков и других кредитно-финансовых институтов, продолжаю-

92

щейся инфляцией. Поэтому экономическое положение в России в 1990-е годы можно характеризовать как стагфляционное. При этом государственный долг имел постоянную тенденциею к росту, так как низкие доходы или их отсутствие означали сокращение или невыплату налогов, трудности размещения в будущем государственных займов и их дальнейшее погашение правительством.

Рассматривая финансовую и денежно-кредитную политику тех лет, следует отметить, что она также не способствовала позитивному разрешению проблемы государственного долга. Финансовая политика характеризовалась неэффективной как бюджетной, так и налоговой политикой. Происходило постоянное наращивание государственных расходов, покрытие которых осуществлялось лишь частично за счет налогов и облигационных займов. Налоговая политика до конца 1990-х годов характеризовался большим количеством налогов, сложностью и запутанностью налоговой системы, неспособностью правительства собрать налоги. Правительство не имело долгосрочной налоговой и бюджетной политики. Наряду с этим денежно-кредитная политика была направлена в основном на сдерживание инфляции в соответствии с рекомендациями МВФ. Период 1992—1995 гг. характеризовался гиперинфляцией. Уменьшения темпов инфляции удалось достигнуть только в 1996 г., но за счет невыплаты заработной платы, пенсий, пособий, действия валютного коридора (ограничения роста курса доллара и немецкой марки с 1995 г.), снижения депозитных ставок, некоторого ограни- чения государственных расходов, дополнительного получения международных кредитов.

Однако экономическая ситуация в России была такова, что она не могла быстро ликвидировать некоторые антиинфляционные достижения. Несмотря на валютный коридор, продолжалось повышение курса доллара и марки по отношению к рублю. Цены продолжали подниматься под курс иностранной валюты, что служило потенциальной основой повышения цен. Обещание выплаты задолженности правительства в размере 51 трлн руб. стало также потенциальным источником роста цен. Другим инфляционным фактором продолжал быть высокий уровень банковских ставок. Кроме того, наличие высоких налоговых ставок в конце 1990-х годов заставляло производителей компенсировать выплату налогов путем повышения цен.

На протяжении всех 1990-х годов для правительства России основной задачей бюджетной политики было регулирование государственного долга, т.е. его сокращение. Внутренний государственный долг составлял свыше 300 трлн руб. В то же время в России продолжала увеличиваться и внешняя задолженность, и она резко воз-

93

росла в условиях построения рыночной экономики. Если в 1990 г. внешняя задолженность составляла 59,8 млрд долл., то в 1993 г. — 80 млрд, на начало 1996 г. — 130 млрд, на конец 1990-х годов — 150 млрд долл. Значительная часть этого долга приходилась на долги СССР.

С 1991 по 1996 г. Россия получила кредиты: от МВФ — 11 млрд долл., от Всемирного банка — 5 млрд, ЕВРР — 2,5 млрд, от стран ОЭСР — 19 млрд долл. При этом правительство России продолжало переговоры с Западом о дальнейшем заимствовании. По существу, внешняя задолженность также стала государственным долгом. Поэтому проблема урегулирования государственного долга объясняется еще и тем, что увеличивался как внутренний, так и внешний долг. Однако последний можно было оплачивать не только из бюджета, но также из официальных золотовалютных резервов, которые в первой половине 1990-х годов росли весьма медленно.

Сумма российской внешней задолженности была приблизительно равна внешнему долгу развивающихся стран. Поэтому возврат хотя бы части задолженности этих стран позволил бы сократить как внешний, так и внутренний долг России. Однако в 1990-х решение этого вопроса оставалось проблематичным, так как эти страныдолжники не располагали финансово-экономическими возможностями погасить долг в размере 400 млрд долл. в ближайшем будущем. Кроме того, возврат российских частных капиталов, ушедших на Запад, также позволил бы снизить внутренний и внешний государственные долги. Однако существующая законодательная база по вызову капитала не позволяла сделать этого и продолжала способствовать утечке капитала в западные страны.

Налоговая политика тесно соприкасается с урегулированием государственного долга. Налоги являются конечными источниками погашения государственного долга. Поэтому налоговая политика должна была формироваться с учетом этого фактора. Однако в России налоговая политика в условиях рыночной экономики оказалась малоэффективной. Это проявилось прежде всего в большом коли- честве налогов, высоких налоговых ставках, крупных налоговых льготах. В результате с учетом этого и кризисного состояния экономики собираемость налогов на протяжении нескольких лет оказалась очень низкой. В результате покрытие расходов бюджета до августа 1998 г. происходило за счет выпуска государственных облигаций, что вело к наращиванию долга. Поэтому России нужна была такая налоговая система и налоговая политика, которая позволила

94

бы обеспечить собираемость налогов, а правительству необходимо было выделить в новом налоговом кодексе такие налоги, которые бы обеспечивали их реальную собираемость и покрытие бюджетных расходов. В этих условиях доля госзаймов будет снижаться и это будет способствовать в конечном счете уменьшению государственного долга.

О постоянном росте внешнего государственного и внутреннего долга свидетельствуют данные табл. 4.2.

Таблица 4.2. Государственный долг РФ (1991—2000)

1 Паритет покупательной способности. Расчет по материалам Госкомитета России, Минфина РФ.

Данные таблицы показывают, что на протяжении 1990-х годов внешний долг России имел неуклонную тенденцию к росту. При этом повышалась его доля в ВВП России, так как он имел обратную тенденцию к снижению. Кроме того, увеличивался также неуклонно и внутренний государственный долг. Таким образом, образовалось двойное давление на федеральный бюджет России. Это также свидетельствует о довольно близорукой позиции как правительства России, так и новых деловых кругов, которые явно не желали анализировать негативную ситуацию с государственным долгом.

Важное место в проблеме урегулирования государственного долга занимает рынок ссудных капиталов, созданный в начале 1990-х годов. В связи с ростом выпуска различных видов государ-

95

ственных облигаций их размещение осуществлялось на рынке капиталов, т.е. на финансовом рынке. Основными покупателями этих бумаг в России стали кредитно-финансовые институты (коммерческие, сберегательные банки, страховые компании, пенсионные фонды и инвестиционные компании). Однако главная роль здесь принадлежит коммерческим банкам и Сберегательному банку России. Основными государственными бумагами с которыми работали эти институты, являются ГК, ОФЗ, СБО. Именно за счет этих бумаг обеспечивался основной приток средств через государственные займы. Большой спрос на эти бумаги объясняется их надежностью, высокой ликвидностью, а также относительно большим объемом на рынке таких частных ценных бумаг, как акции и облигации. Поэтому финансовый рынок в лице инвесторов обеспечивал значительный приток денежных средств на покрытие бюджетного дефицита. Однако и здесь постепенно стала нарастать напряженность. Государству надо было погашать эти краткосроч- ные облигации. Однако у него становилось все меньше средств для этого. Поэтому правительство делало все новые эмиссии, чтобы покрыть старые. В результате государство все больше начинало создавать для себя финансовую пирамиду. Кроме того, государство, забирая большую часть денежного капитала на финансовом рынке, сокращало мобилизацию капитала для инвестиций в производство, правительство заставляло отвлекать ресурсы рынка капитала и на другие свои нужды. Так, в 1994 г. коммерческие банки под давлением правительства выдали централизованный кредит на нужды сельского хозяйства. Но возвращать эти средства правительство не торопилось. Лишь под давлением Ассоциации банков вернуло половину, а другая часть была переоформлена правительственными векселями для учета в Центральном банке. Это еще раз свидетельствует о том, что правительство активно использовало рынок капитала для своих узких целей. Коммерческие банки и некоторые другие кредитно-финансовые институты, которые не имеют низких рисков вложений капитала в экономику, вынуждены были держать значительную часть своих активов в государственных ценных бумагах.

В результате возникла парадоксальная картина: банки и другие финансовые посредники не способствовали переливу капитала в наиболее эффективные отрасли российской экономики, а отвлече- ние денежного капитала на непроизводительные нужды государства приводило к увеличению стоимости капитала, росту процентных ставок и ограничивало инвестиции. Поэтому рост государственного долга подрывал, третировал еще довольно слабый российский ры-

96

нок капитала. Россия могла бы пойти по пути рефинансирования государственного долга, однако это было практически невозможно в условиях той экономической ситуации, а также из-за отсутствия разработанного механизма такого рефинансирования, который существует в ведущих западных странах.

Исходя из этого можно сделать следующие выводы:

•развитие рыночной экономики в России в 1990-х годов характеризовалось увеличением внутреннего государственного долга и слабой эффективностью налоговой и бюджетной политики;

•в основе роста государственного долга лежит комплекс при- чин и факторов объективного и субъективного характера;

•рост государственного долга происходил в условиях падения производства и инфляции;

•финансовая и денежно-кредитная политика предшествующих лет не способствовала сокращению долга;

•его сокращение было возможно за счет возврата России внешних долгов, изменения налоговой политики, сокращения заимствований на рынке капитала, также за счет введения системы рефинансирования государственного долга;

•увеличение государственного долга и неспособность правительства погашать его привели в августе 1998 г. к дефолту, выразившемуся в финансовом кризисе и приведшему к глубокому банковскому кризису и банкротству около 400 бан-

êîâ.

Государственный долг России оказал негативное воздействие на развитие российской экономики в 1990-х годов. Огромный объем выпуска государственных ценных бумаг и постоянное его наращивание привело к тому, что это вид бумаг доминировал на рынке ценных бумаг России до августа 1998 г., когда произошел дефолт. В свою очередь, коммерческие банки и другие кредитнофинансовые институты были вынуждены поглощать государственные ценные бумаги (ГКО, КО, ОФЗ, ОСБЗ) по той причине, что рынок межбанковских кредитов оказался разрушен из-за введения валютного коридора в 1995 г.

Поэтому сегмент финансового рынка — рынок государственных облигаций стал концентрировать значительные денежные ресурсы и других кредитно-финансовых институтов. В последующем им стало выгодно приобретать такие бумаги, так как правительство регулярно погашало их и вычитывало проценты. В связи с этим образовалась с начало взаимная заинтересованность, перераставшая затем в круговую поруку, так как правительство покрывало дефицит феде-

97

рального правительства, а банки получали хорошую прибыль. Государственный долг также негативно повлиял на инвестиционный процесс, поскольку шел интенсивный отток денежных средств в доходные и менее рискованные ценные бумаги. Около 80—90% свободных денежных средств рынка капитала помещалось правительственными бумагами. С начала 1990-х годов объем инвестиций сократился более чем на 3—4% и составил всего 24,4% уровня 1990 г.

Кроме того, негативное воздействие на развитие экономики оказала огромная административная задолженность правительства. Это касается прежде всего оплаты государственных займов, невыплаты заработной платы работникам бюджетной сферы, которая только на конец 1996 г. достигла 47 млн руб., т.е. 2% ВВП. Например, задержка оплаты государственного заказа — одна из при- чин проблемы неплатежей, так как один рубль долга порождает 6—7 рублей неплатежей между предприятиями.

Другой негативной стороной является рост реальных процентных платежей и рост расходной статьи по его обслуживанию. Размещение большого объема государственных ценных бумаг на рынке ценных бумаг способствовало увеличению стоимости обслуживания государственного долга и росту нереальных процентных ставок (до 150—200%), поскольку доходность на рынке государственных бумаг была определяющей.

Кроме того, одновременно росли расходы бюджета по обслуживанию долга, и в 1996 г. они составили 58,2 трлн руб., тогда как размещение новых выпусков составило 56,1 трлн руб., или 65,6% всего бюджетного дефицита. Таким образом, возникала постоянная дополнительная нагрузка на федеральный бюджет России.

Рост государственного долга оказывал также инфляционные давления на экономику. Во-первых, на рынке действовали такие денежные суррогаты, как векселя, связанные с аграрным сектором, долговые обязательства, решение по которым переоформлено их задолженностью перед федеральным бюджетом по товарному кредитую. Во-вторых, возросла доля государственных ценных бумаг, которые приобретали Центральный и Сберегательный банки на вторичном рынке, В портфеле первого находилось 36,8%, в портфеле второго — 44% ГКО и ОФЗ. В-третьих, основными кредиторами до августа 1998 г. были коммерческие банки, размещение в которых вело к расширению денежной массы с помощью увеличения депозитов. Кроме того, рост государственного долга способствовал его трансформации во внешний долг. Это было связанно с тем, что определенная часть ГКО и ОФЗ была

98

приобретена иностранными инвесторами, было осуществлено размещение российских еврооблигаций на рынке евровалют, что позволило привлечь дополнительные средства в федеральный бюджет России. Но в конечном итоге это способствовало дополнительному нарастанию достаточно большого долга, что стало также довольно серьезной обузой для федерального бюджета страны в тот период. В отличие от внутреннего долга, который правительство может постоянно рефинансировать, внешний долг по истече- нию срока заимствования должен быть обязательно возвращен вместе с процентами.

Более того, значительный приток иностранных инвесторов на рынок государственных ценных бумаг России (около 20% объемов рынка ГКО, ОФЗ в начале 1997 г.) повысил спрос на них и тем самым снизил их доходность и удешевил обслуживание долга со стороны государства.

Существуют два принципиально разных аспекта политики формирования и использования федерального бюджета. Один из них заключается в том, чтобы обеспечивать необходимые расходы государства, вытекающие из его различных функций, доходами. При этом главная цель состоит в сведении бюджетного баланса, по возможности, с превышением доходами расходов либо в крайнем случае с минимальным дефицитом. Второй подход, активный, состоит в таком маневрировании бюджетными расходами и доходами, чтобы повлиять на состояние экономики и темп накопления денежного капитала. При этом фискальный результат, т.е. балансирование бюджета, не играет решающей роли, а главной задачей является преодоление либо спада производства, либо неумеренной инфляции.

Однако, хотя пассивный подход не ставит своей задачей воздействовать на состояние экономики, между деловой активностью и бюджетом всегда имеется взаимозависимость. Расходная часть бюджета в своей значительной части состоит либо в закупках государством товаров и услуг, создаваемых экономикой, либо в финансировании части внутренних капиталовложений, либо, наконец, в денежных трансфертах частным лицам или предприятиям. Во всех этих случаях государство прямо или косвенно дополняет внутренний спрос на продукцию экономики, способствуя расширению внутреннего рынка. Вместе с тем доходную часть бюджета оно могло бы израсходовать на приобретение товаров и услуг и накопления сбережений экономики, т.е. стимулировать сужение внутреннего рынка.

99

Если расходы государства выше доходов, то чистым результатом его экономической деятельности является влияние дополнительного денежного спроса в экономику. Если, наоборот, государственные расходы меньше доходов, то происходит чистое изъятие из экономики части денежного спроса, государственное накопление денежного капитала. Отсюда следует, что наличие бюджетного дефицита способствует росту экономики, в которой производственные мощности полностью не используются. И наоборот, наличие профицита сдерживает рост экономики, не давая ей полностью реализовать свой производственный потенциал.

Существует и противоположный эффект. Финансируя бюджетный дефицит через заимствование кредитных средств в частном секторе, государство уменьшает ресурсы, необходимые для частных капиталовложений. И наоборот, наличие профицита в принципе расширяет возможности для таких капитальных инвестиций. Все зависит, однако, от того, как используются эти средства: в одном случае — государством, а в другом — частным сектором. Если государство пускает средства, оторванные от частных капиталовложений, на свое текущее потребление, то в конечном счете это неизбежно ведет к замедлению роста экономики. Но такой же результат достигается, если частный сектор не полностью использует находящиеся у него ресурсы и отправляет излишки капитала за границу или тратит их на финансовые спекуляции и накопление денежного капитала.

При всех условиях доходы государства прямо зависят от состояния экономики. Кризис в экономике автоматически сокращает бюджетный доход, а экономический подъем их автоматически увеличивает. Поскольку, с другой стороны, бюджетные расходы, как правило, прямо не зависят от экономического положения, спады в экономике неизбежно ведут к бюджетным дефицитам, а подъемы в экономике — к профицитам. И поскольку дефициты играют стимулирующую роль в кризисах, а профициты — сдерживающую роль в подъемах, сам бюджетный механизм заключает в себе элемент циклической стабилизации.

На этой почве в США родилась концепция (ее автор Роберт Айснер), согласно которой государство не должно стремится к ежегодному балансированию бюджета, а делать это только на протяжении целого цикла, допуская дефициты при спадах и набирая профициты в подъемах. Такая политика давала бы возможность избегать роста государственного долга, но при этом проводить достаточно гибкую антициклическую политику.

100