Международные судебные учреждения и внутреннее право Российской Федерации. Монография

вспомогательные органы (ст. 7), принимать правила процедуры и финансовые правила, выпускать постановления о сотрудничестве с надлежащими международными организациями или межправительственными органами, и устанавливать правила, касающиеся присоединения и статуса наблюдателей на его заседаниях. Рамочная Конвенция ВОЗ о борьбе с табаком также содержит почти идентичные положения (ст. 23).

Активное развитие таких органов управления международными отношениями, как конвенционные органы, ставит вопрос об уточ- нении и, возможно, расширении их полномочий1. Некоторые авторы полагают, что конвенционные органы, создаваемые на основании многосторонних природоохранных соглашений, настолько сильно напоминают международные организации, что к ним вполне применима концепция подразумеваемых полномочий, в связи с чем соответствующие соглашения могут получать дальнейшее развитие. Так, утверждается, что ст. 17 Протокола Киото, если и не прямо уполномочивает Комитет на создание обязывающих норм, то, во всяком случае, подразумевает это. Принятие норм о торговле выбросами — это форма внутреннего правотворчества. Правомерность такой аргументации сомнительна. Поскольку эти правила затрагивают межгосударственные сделки, вряд ли можно отнести их к чисто внутреннему праву. Утверждается также, что Комитет может опираться на правотворческие полномочия, вытекающие из общих полномочий, переданных ему, для того чтобы принимать меры, необходимые для достижения целей соответствующего соглашения, включая действия, лежащие на границе между внутренним и внешним правом2.

Принятие не обязывающих норм международными организациями или конвенционными органами

Такие действия международных организаций заслуживают внимания, поскольку существует потенциальная возможность влияния этих не обязывающих норм на развитие международного права, а также потому, что процессы принятия обязывающих и не обязывающих норм поразительно схожи.

Прямого влияния не обязывающих норм на международное право не может быть. Но косвенное влияние невозможно не заметить. Рекомендательные декларации принципов или кодексы пове-

1 Kartashkin V. A common Global Home/Human Rights for the 21st Century, Foundation for Responsible Hope: A US-Post Soviet Dialogue. N.-Y., 1993. P. 223—227.

2 Brunnée J. International Legislation // On-line Encyclopedia of Public International Law. www.mpepil.org.

71

дения подготавливают почву для принятия договоров, а также влияют на содержание обычных норм. Для примера обратимся к резолюциям Генеральной Ассамблеи ООН.

Ассамблея формально не может принимать нормы, обязывающие кого-либо, кроме органов ООН. Согласно ст. 10 Устава Генеральная Ассамблея уполномочивается обсуждать любые вопросы или дела в пределах настоящего Устава или относящиеся к полномочиям и функциям любого из органов, предусмотренных настоящим Уставом, и, за исключениями, предусмотренными ст. 12, давать рекомендации членам Организации Объединенных Наций или Совету Безопасности или / и членам Организации и Совету Безопасности по любым таким вопросам или делам. В прошлом о юридической силе резолюций Генеральной Ассамблеи велись довольно ожесточенные дискуссии1; в дальнейшем общепринятым стало мнение о том, что они не имеют обязательной силы, однако имеют юридический эффект2: резолюции отражают толкование государствами положений Устава, и, как подтвердил Международный Суд в решении по делу «О военной и полувоенной деятельности в Никарагуа»3 и в консультативном Заключении о правомерности использования ядерного оружия4, они могут быть доказательством существования opinio juris относительно тех или иных норм обычного права. Особый вес резолюциям Генеральной Ассамблеи придает характер ООН как универсальной организации, имеющей широкие полномочия.

Следует обратить внимание и на так называемые кодексы поведения — акты, принимаемые международными организациями для унификации практики государств в тех областях международного сотрудничества, где не удается сформировать договор или иной документ, имеющий обязывающую силу. Хорошей иллюстрацией этому служит Кодекс поведения относительно распространения и использования пестицидов, разработанный ФАО в 1985 г.5 Разработка Кодекса, который предусматривает систему предварительного оповещения о согласии, была вызвана озабоченностью со стороны

1 Yemin E. Legislative Powers in the UN and Specialized Agencies. (Sijthoff Leiden 1969). Р. 12—15.

2 Sloane B. General Assembly Resolutions Revisited (Forty Years Later) // 58 BritishYearbook of International Law, 1987. P. 39—150.

3 Case concerning Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua (Nicaragua v United States of America) (Merits) [1986] ICJ Rep 14.

4 Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons (Advisory Opinion) [1996] ICJ Rep 226.

5 International Code of Conduct on the Distribution and Use of Pesticides, UN Food and Agriculture Organization Conference Resolution 10/85 (28 November 1985) C 85/REP 62.

72

развивающихся стран тем, чтобы опасные вещества импортировались из развитых стран безопасными способами. В 1987 г. Кодекс был дополнен Лондонскими Основными направлениями об обмене информацией о химикатах в международной торговле, принятыми в рамках ЮНЕП1. Эти документы, не имеющие обязательного характера, не только были широко имплементированы государствами, но ими была подготовлена почва для принятия в 1998 г. обязывающего соглашения — Роттердамской конвенции.

Общее в процедурах образования обязывающих и не обязывающих норм

Международные органы нередко принимают целые наборы стандартов, которые весьма напоминают законодательные акты, но не обладают юридической силой. Они нередко сформулированы в императивных выражениях, языком, который более привычен для обязывающих документов («обязан»). Эти стандарты могут быть сформулированы для использования на межгосударственном уровне, или предназначены для местных властей, в некоторых случаях — для негосударственных образований. Во многих отношениях такие стандарты напоминают постановления или основные направления, принимаемые в национальном законодательстве. Некоторые авторы констатируют развитие так называемого «глобального административного права»2.

Интересно отметить, что и государства реагируют на не обязывающие стандарты, принятые международными органами, почти так же, как на обязательные нормы. Они также тщательно обсуждаются, и иногда государства заявляют оговорки к ним. Нередко не обязывающие стандарты имплементируются государствами так же добросовестно, как нормы международного права, с помощью административных или законодательных актов. Разделение властей внутри государства, которое имеет такое большое значение для имплементации обязывающих договоров, но еще более для разрастающейся массы не обязывающих, но могущих иметь значительные последствия стандартов.

Один из наиболее давних примеров принятия таких стандартов международной организацией — это практика МОТ. Ее пленарный

1 Русская аббревиатура — копия английской UNEP — United Nations Environment Programme, т.е.ь Программа ООН по окружающей среде. Это вспомогательный орган ООН.

2 Kingsbury B., Krisch N. Introduction: Global Governance and Global Administrative Law in the International Legal Order // 17 European Journal of International Law. 2006. P. 7.

73

орган уполномочен принимать рекомендации. Рекомендации не подлежат ратификации государствами, однако они принимаются почти по такому же процессу, как и обязывающие нормы (ст. 19), и, что еще более примечательно, требуют примерно таких же имплементационных действий со стороны государств: государства должны представить рекомендации уполномоченному национальному органу «с целью введения в действие национальным законодателем». Государства-члены обязаны информировать МОТ об их действиях по имплементации, а также, по требованию МОТ, докладывать о дальнейших шагах, предпринимаемых в отношении рекомендаций.

Рекомендации широко используются в рамках Совета Европы. Его Устав требует единогласия для принятия рекомендаций Комитетом министров (ст. 20). Однако, в связи с расширением Совета, государства-члены в 1994 г. согласились отказаться от требования единогласия. Рекомендации обычно содержат принципы и основные положения, которые оставляют государствам-членам значи- тельную свободу усмотрения, в частности, в их тексте вместо «shall» (должен) обычно употребляется «should» (следует). Таким образом, рекомендации позволяют сделать политику государств по их имплементации достаточно гибкой. Тем не менее, по содержанию рекомендации нередко напоминают скорее обязывающие документы. И Комитету министров предоставлено право запрашивать информацию о ходе выполнения рекомендаций (ст. 15). Более того, госу- дарства-члены сами проявляют к рекомендациям такое же отношение, как к обязывающим документам, например, нередко заявляют оговорки или делают заявления об условиях выполнения.

Подобная процедура разработана в рамках Договора об Антарктике. С момента его вступления в силу в 1961 г. Договор формально не изменялся. Вместо этого стороны принимали «рекомендованные меры». Некоторые из них сформулированы в императивных терминах, что фактически изменяет дух Договора, или даже ведет к изменениям в правах и обязанностях сторон. Такие меры, согласно Договору, должны приниматься единогласно на консультативном совещании сторон и вступать в силу после одобрения (не ратификации!) на национальном уровне всеми сторонами (ст. IX (4) Договора). Хотя далеко не все предложенные меры получили одобрение всех сторон, на практике государства-участники обычно приступают к их выполнению еще до достижения единогласного одобрения. Единого мнения сторон о юридической силе рекомендаций нет. На 19-м консультативном совещании в 1995 г. было принято решение, в котором сделана попытка провести разграничение между «мерами», содержащими положения, которые по форме выглядят обязывающими после одобрения сторонами, «решениями» по внутрен-

74

ним организационным вопросам, которые вступают в силу по своей процедуре, и «резолюциями», выдержанными в достаточно спокойном тоне. Необходимость такого обобщающего подхода показывает, что самые мягкие меры по установлению стандартов в рамках режима со временем признаются как более обязательные.

Такое развитие событий возможно и в связи со многими другими многосторонними договорами, особенно в области охраны окружающей среды. Достаточно указать на Протокол Киото, который уполномочивает конвенционный орган разрабатывать и принимать основные направления, правила и процедуры, необходимые для приспособления к текущим нуждам его центральных положений, как те, что относятся к обязательствам государств по предоставлению информации (ст. 2 и 7), и к механизмам продажи единиц выбросов (ст. 6, 12, 17). Пока нет общего мнения по поводу того, можно ли толковать эти положения как допускающие принятие обязательных решений конвенционным органом. Тем не менее, все эти решения были объектом подробного обсуждения, и многие из них сформулированы в терминах, которые чаще используются в обязывающих нормах, и в них широко используется термин «shall» (должен). Эти решения налагают на государства довольно обширные требования, которые государствам необходимо исполнять, чтобы продолжать свое участие в механизмах торговли выбросами. В некоторых случаях неисполнение этих решений могут повлечь существенные последствия для государства, в частности, отрешение от участия в торговле выбросами.

1.4. Юридическая сила резолюций Совета Безопасности ООН

Резолюции Совета Безопасности требуют отдельного рассмотрения, поскольку Совет в корне отличается от рассмотренных выше конвенционных органов. Хотя это главный орган ООН, но в нем нет полного представительства государств-членов; однако его 15 членов вправе принимать обязывающие решения для почти 200 государств ООН (п. 1 ст. 24 Устава ООН1). Кроме того, в процессе голосования особую роль играют голоса пяти постоянных членов, и каждый из этих пяти членов может поставить заслон принятию решения. Учитывая ту роль, которая принадлежит Совету в поддержании международного мира и безопасности, решения Совета всегда касаются самых острых и чувствительных моментов международной жизни.

1 Члены ООН «соглашаются в том, что при исполнении его обязанностей, вытекающих из этой ответственности, Совет Безопасности действует от их имени».

75

Устав ООН ясно наделяет Совет Безопасности полномочием на принятие обязывающих решений (ст. 251, 482 Устава). Однако до настоящего времени его решения не носили правотворческого характера, а концентрировались на отдельных конкретных обстоятельствах и отдельных государствах. Перемены наступили в 2001 г., после террористического акта в г. Нью-Йорке. В резолюциях Совета Безопасности3 проявлен другой подход. В принятой единогласно Резолюции 1373 предусмотрены широкие обязательства государств по борьбе с терроризмом. Некоторые из положений данной Резолюции прямо повторяют статьи Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма4, которая была принята в 1999 г. и на момент принятия резолюции Советом Безопасности еще не вступила в силу. Резолюция 1540 также была принята единогласно. Данная Резолюция требует от всех государств принятия различных мер с тем, чтобы предотвратить доступ физических и юридических лиц к оружию массового уничтожения или к средствам их доставки. Обе резолюции не имеют конкретного адресата и налагают на государства широкие и неконкретные обязательства. Именно поэтому и сами государства, и многие исследователи стали называть Совет «мировым законодателем»5.

Учитывая значительные полномочия Совета Безопасности, многими наблюдателями стала высказываться озабоченность тем, что Совет явно вышел за пределы своих полномочий по главе VII Устава ООН, которые состоят только в подавлении угрозы миру или нарушения мира и безопасности6. Многие также подчеркивают, что Совет Безопасности пренебрегает обычным процессом переговоров, предшествующим формированию обязательств такого рода, как предусмотрены в приведенных резолюциях Совета7.

1 «Члены Организации соглашаются, в соответствии с настоящим Уставом, подчиняться решениям Совета Безопасности и выполнять их».

2 «1. Действия, которые требуются для выполнения решений Совета Безопасности в целях поддержания международного мира и безопасности, предпринимаются всеми членами Организации или некоторыми из них, в зависимости от того, как это определит Совет Безопасности».

3 UNSC Resolution 1373 (2001) of 28 September 2001; UNSC Resolution 1540 (2004) of 28 April 2004.

4 Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма. Принята резолюцией 54/109 Генеральной Ассамблеи ООН от 9 декабря 1999 г.

5 Rosand E. The Security Council as «global legislator»: ultra vires or ultra innovative?// Fordham International Law Journal. V. 38.

6 Frowein J., Krisch N. Introduction to Chapter VII // The Charter of the United Nations: A Commentary. (Simma B. ed.) 2002. Р. 706.

7 Franck T.M. Recourse to Force: State Action Against Threats and Armed Attacks (2002).

76

По мнению многих специалистов, нельзя не учитывать и мало- численность Совета, что делает его недостаточно репрезентативным для создания источников международного права1.

Пока еще трудно судить, насколько широко будут распространяться «законодательные» полномочия Совета Безопасности. Скорее всего, политические факторы, действующие в международных делах, ограничат эти полномочия.

1.5. Правотворчество в региональных

интеграционных объединениях

В Европейском Союзе предусмотрены некоторые особенные способы правотворчества, отличные от общепринятых в международном праве. Как и другие международные организации, Европейский Союз имеет пленарный межгосударственный орган, Совет министров (ст. 237 Договора о функционировании Европейского Союза), который играет центральную роль в правотворчестве. Но, в отличие от других международных организаций, здесь могут участвовать административные органы: Европейская комиссия (ст. 245 Договора о функционировании Европейского Союза), и избираемый прямо Европейский парламент. Как и во всех международных объединениях, полномочия органов ЕС базируются на международном договоре, поэтому в определенном смысле правотворческие полномочия органов являются последствием развитием договора. Тем не менее, нельзя не признать, что методы правотворчества в Союзе в значительной степени отличны от общего международного права. Иногда ЕС называют наднациональной организацией и даже говорят о его движении к федерализму.

Обязывающие юридические акты, принимаемые органами Союза, наиболее близко подходят под определение международного законодательства.

В последнее столетие, особенно во второй половине ХХ века, получили развитие многие методы международного правотворчества, гораздо более разнообразные, чем существовавшие прежде. Такой тренд вызван потребностями растущей взаимозависимости между государствами и продолжающейся институционализации процесса международного правотворчества, в частности, в рамках международных организаций и конвенционных органов. В новых усло-

1 Krisch N. The Rise and Fall of Collective Security: Terrorism, US Hegemony, and the Plight of the Security Council // Terrorism as a Challenge for National and International Security: Security versus Liberty? (Christian Walter et al. eds., 2003).

77

виях вполне правомерно говорить о международном законодательстве.

Данный новый термин можно расшифровать как юридически обязывающее, принятое международным органом большинством при голосовании решение общего характера и рассчитанное на неопределенный круг субъектов и неопределенный срок действия.

Такие акты принимаются очень небольшим числом международных организаций, но их число растет, и можно ожидать развития этого тренда.

78

Глава 2

Международные судебные учреждения как организации

2.1. Краткая история возникновения

международных судебных учреждений

Международные судебные учреждения — это «произведение» ХХ века. В XIX в. идею создания международного суда трудно было бы вообразить себе.

Зарождение и развитие института использования независимых международных органов для разрешения споров между суверенами не было изолировано от общего развития международных отношений. Вплоть до XIX в. господствующим оставалось убеждение в том, что война сохраняется как последнее средство международной политики, хотя некоторые выдающиеся личности, как, например, основоположник современного международного права Г. Гроций, высказывали идеи о том, что войну лучше предотвращать1.

Э. Ваттель писал: «Если ни одна из спорящих наций не найдет нужным отступиться от своих прав или претензий, то естественное право, которое предписывает им мир, согласие и милосердие, обязывает их применить самые мирные средства для разрешения их разногласий»2. Таковыми он считал признаваемые и в наше время действенными переговоры, посредничество и арбитраж, а также реторсии и репрессалии3. Если же эти средства окажутся безрезультатными, считал Ваттель, «тогда должно последовать объявление войны. Война — это состояние, в котором своего права добиваются силой»4.

Уже в самом конце XIX в. немецкий юрист А.В. Гефтер писал: «Международные споры вообще не имеют иной гарантии, кроме силы правового дела и фактического могущества спорящих сторон. Последнее или крайнее средство, способное охранить непризнавае-

1 Гроций Г. О праве войны и мира. М., 1956. С. 539—541. В данном случае есть возможность опереться на прекрасный анализ развития международного права, начиная со Средних веков, сделанный Д.Б. Левиным (Указ. соч. С. 21—30).

2 Ваттель де Э. Право народов. М., 1960. С. 405.

3 Причисление к мирным средствам реторсий и репрессалий, которые по сути являются принудительными мерами, показывает, что насилие считалось вполне законной мерой в международных отношениях.

4 Ваттель де Э. Указ. соч. С. 421, 425.

79

мые или нарушаемые права, — это употребление силы с целью или простой обороны, т.е. отражения наступления, или, напротив, нападения, чтобы получить удовлетворение, в котором отказано1. Войну он характеризует как средство достижения «справедливого и полного удовлетворения за причиненные оскорбления и нарушенные права»2. В то время не отвергал войну и замечательный российский юрист Ф.Ф. Мартенс3, хотя и оставлял ее на самый крайний случай: «Ранее нежели прибегнуть к насильственным мерам, государства, в собственных своих интересах, должны использовать другие миролюбивые и менее насильственные и опасные средства, находящиеся в их распоряжении: дипломатические переговоры, добрые услуги и посредничество, третейское разбирательство, блокаду и т.п. Война — последнее и крайнее средство для восстановления нарушенного права и достижения поставленных целей»4.

Но конец XIX в. — это время, когда разные народы стали осознавать свою взаимосвязанность; шел активный поиск новых методов организации международных отношений5. Множились постоянные дипломатические представительства, но становилось все более ясно, что дипломатических контактов недостаточно для обеспе- чения эффективного функционирования всей международной системы, и появилась идея проведения регулярных международных конференций как формы расширенной дипломатии. Начало этому было положено еще Мирной Вестфальской конференцией 1648 г., которая завершила тридцатилетнюю религиозную войну в Центральной Европе и формально положила начало Европе, состоящей из национальных государств. Можно назвать еще ряд конференций, которыми обычно заканчивались войны. Состоявшийся в 1856 г. (после Крымской войны) Парижский дипломатический конгресс отличался от своих предшественников тем, что, приняв регулирование относительно закончившейся войны, он принял некоторые обязательные положения на будущее. Так, в Мирный трактат была включена ст. 8, которая предусматривала в случае споров между Турцией и другими участниками трактата обращение спорящих сторон к участникам трактата за посредничеством до момента об-

1 Гефтер А.В. Европейское международное право. СПб., 1880. С. 203, 204. 2 Там же. С. 217.

3 Пустогаров В.В. «…С пальмовой ветвью мира». Ф.Ф. Мартенс — юрист, дипломат, публицист. М., 1993.

4 Мартенс Ф.Ф. Современное международное право цивилизованных народов. Т. II, СПб., 1888. С. 448, 449.

5 Amerasinghe C.F. Principles of the Institutional Law of International Orpnisations. Cambridge, 1996.

80