Международные судебные учреждения и внутреннее право Российской Федерации. Монография

не наделяются самостоятельной компетенцией на создание протоколов, они только служат организационными рамками. Протоколы являются самостоятельными договорами, которые принимаются, подписываются и ратифицируются так же, как и другие договоры.

Возможность изменения договора

Традиционно изменение текста договора регулируется ст. 39 Венской конвенции о праве международных договоров1 и вполне соответствует процессу первоначального принятия договора. Элемент законодательства здесь не просматривается. Например, внесение поправок в Рамочную конвенцию ООН об изменении климата2 в соответствии со ст. 15 принимается на заседании Конференции сторон, обычно консенсусом или, в крайнем случае, тремя четвертями голосов и вступает в силу только после принятия поправок тремя четвертями участников и только для государств, ратифицировавших поправки.

Консенсус — это предпочтительный метод для принятия поправок к соглашениям об охране среды; во многих других случаях поправки принимаются простым большинством. Так, в Устав Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН3 поправки, вводящие новые обязательства для государств, принимаются большинством в две трети поданных голосов, при условии, что в этом числе представлено более половины членов ФАО. Они вступают в силу (по статье ХХ) для принявших государств после принятия двумя третями членов ФАО. Несколько по-другому действует Международный союз электросвязи4. Поправки в его Устав могут, в соответствии со ст. 55, быть приняты большинством в две трети, а в саму Конвенцию — даже простым большинством (ст. 42). Более того, для ускорения принятия поправок пороговое условие опущено, и по ст. 55 Устава и ст. 42 Конвенции поправки начинают действовать между принявшими государствами.

1 «Договор может быть изменен по соглашению между участниками. Нормы, изложенные в части II, применяются в отношении такого соглашения, если только договор не предусматривает иное».

2 United Nations Framework Convention on Climate Change (with Annexes) (adopted 9 May 1992, entered into force 21 March 1994) 1771 UNTS 107.

3 Аббревиатура, используемая для обозначения данной организации, — ФАО — происходит от английского названия UN Food and Agricultural Organization.

4 Международный союз электросвязи (МСЭ) — международная организация, в рамках которой правительствами и частным сектором координируются глобальные сети и услуги электросвязи. Основан в Париже в 1865 г. как Международный телеграфный союз. МСЭ получил свое нынешнее название в 1934 г.

61

В отношении других многосторонних договоров межгосударственная природа процесса внесения поправок еще более очевидна, а роль соответствующего международного органа еще более ограни- чена. Например, ст. 13 Конвенции о запрещении применения, накопления запасов, производства и передачи противопехотных мин и об их уничтожении1 требует созыва специальной конференции для обсуждения и принятия поправок.

Такие модели принятия поправок к договорам, где поправки действуют для ратифицировавших их государств, могут привести к мозаичности правового режима, создаваемого договором, поскольку обязательства участников будут разными. Поэтому в некоторых договорах специально предусмотрены положения, регулирующие пересмотр договора или внесение в него поправок таким образом, чтобы обеспечить целостность договора и равные обязательства участников.

Примером из давнего времени может служить Мирный договор с Германией, заключенный после Первой мировой войны2. Это была часть Версальского договора, и в нем говорилось о возможном изменении Статута Лиги Наций и Устава МОТ. В обоих случаях предусмотрено, что поправки вступают в силу после ратификации их определенным числом членов организации. Ни одно государст- во-участник не может быть обязано без его согласия, но отказ от ратификации поправок прекращает членство этого государства. В настоящее время подобный подход обнаруживается в отношении некоторых, считающихся особенно важными, поправок к Чикагской конвенции о международной гражданской авиации3 в ее ст. 94, а также в Конвенции о Международной морской организации (ст. 52)4.

1 Convention on the Prohibition of the Use, Stockpiling, Production and Transfer of Anti-Personnel Mines and on Their Destruction (заключена 18 сентября 1997 г., вступила в силу 1 марта 1999 г. Россия в ней не участвует) // 2056 UNTS 211.

2 Treaty of Peace (signed 28 June 1919, entered into force 10 January 1920) 225 CTS 188.

3 Конвенция о международной гражданской авиации. Подписана в г. Чикаго 7 декабря 1944 г. (Документ IСАО 7300/3, 1963 г.)

4 ИМО образована 6 марта 1948 г. в Женеве с принятием Конвенции о межправительственной морской консультативной организации (ИМКО) (англ. InterGovernmental Maritime Consultative Organization, IMCO). Конвенция вступила в силу 17 марта 1958 г., и вновь созданная организация приступила к своей практической деятельности. На 9-й сессии Ассамблеи этой организации (Резолюция A.358(IX)) ее название было изменено, и с 22 мая 1982 г. действует ее нынешнее название.

62

Ограничительные положения включены и в Устав ООН. Согласно ст. 1081 è 1092 Устава поправки к Уставу должны быть одобрены двумя третями от общего числа членов Генеральной Ассамблеи ООН и вступают в силу для всех членов Организации после ратификации двумя третями от общего числа членов, включая постоянных членов Совета Безопасности.

Подобные положения использованы в ст. 36 Устава МОТ и для изменения уставных документов нескольких других специализированных учреждений ООН, в том числе Всемирной организации здравоохранения (ст. 73 Устава), Всемирной метеорологической организации (ст. 28 Конвенции ВМО), а также ЮНЕСКО (в случае внесения фундаментальных изменений или новых обязательств для государств-членов) (ст. XIII Устава). Также подобные правила включены в учредительные документы и других организаций: Лиги арабских государств (ст. 19 Устава)3, Совета Европы (ст. 41 Устава).

Такой подход основан на учете позиции каждого государства- участника, но принцип большинства делает возможным формирование обязательств для отдельного государства без его специального согласия. Единственным средством избежать этого становится выход из организации, учитывая, что по ст. 56 Венской конвенции о праве договоров выход всегда возможен4. В некоторых случаях та-

1 Поправки к настоящему Уставу вступают в силу для всех членов Организации, после того как они приняты двумя третями голосов членов Генеральной Ассамблеи и ратифицированы, в соответствии с их конституционной процедурой, двумя третями членов Организации, включая всех постоянных членов Совета Безопасности.

2 1. С целью пересмотра настоящего Устава может быть созвана Генеральная конференция членов Организации Объединенных Наций в срок и в месте, которые должны быть определены двумя третями голосов членов Генеральной Ассамблеи и голосами любых девяти членов Совета Безопасности. Каждый член Организации будет иметь на Конференции один голос.

2.Любое изменение настоящего Устава, рекомендованное двумя третями голосов участников Конференции, вступит в силу по ратификации, в соответствии с их конституционной процедурой, двумя третями членов Организации, включая всех постоянных членов Совета Безопасности.

3.Если такая Конференция не состоится до десятой ежегодной сессии Генеральной Ассамблеи, считая со вступления настоящего Устава в силу, предложение созвать такую Конференцию включается в повестку дня этой сессии Генеральной Ассамблеи, и Конференция созывается, если это будет решено простым большинством голосов членов Генеральной Ассамблеи и голосами любых семи членов Совета Безопасности.

3 Pact of the League of Arab States (signed 22 March 1945, entered into force 10 May

1945) 70 UNTS 237.

4 «Участник уведомляет не менее чем за двенадцать месяцев о своем намерении денонсировать договор или выйти из него».

63

кая ситуация прямо предусмотрена учредительными документами, например, ст. 19 Пакта Лиги арабских государств.

В этих случаях соответствующий орган принимает стандарты или поправки большинством. Они становятся обязательными для всех участников договора, кроме тех, кто в письменной форме выражает намерение не брать на себя такое обязательство, причем это должно быть сделано в определенный срок. В этом случае каждый участник сохраняет за собой право контроля над своими обязательствами, хотя согласие на поправки презюмируется и может быть устранено только специальным актом. Здесь явно выраженное согласие заменяется подразумеваемым. В этих условиях возрастает значение решения международного органа. Поэтому некоторые авторы считают, что этот способ внесения поправок можно отнести если не к законодательным, то к квазизаконодательным мерам1.

Однако вспомним, что ст. 11 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г., говоря о формах согласия государств на обязательность договора, допускает подписание, подписание ad referendum или парафирование представителями этих государств текста договора или заключительного акта Конференции, содержащего этот текст. Поэтому такой метод принятия поправок следует считать упрощенной формой правотворчества сторон.

Рассматриваемый метод часто используется для принятия или пересмотра административных или технических стандартов, поскольку такие стандарты считаются менее политически отягощенными, чем материальные обязательства по договору. Кроме того, они могут требовать частого и незамедлительного усовершенствования. Примерами включения таких методов в текст договора могут служить Венская конвенция об охране озонового слоя2, Рамочная конвенция об изменении климата (ст. 16) и Протокол Киото (ст. 21), Конвенция о биологическом разнообразии (ст. 30), Базельская конвенция (ст. 18), а также Стокгольмская конвенция о стойких органических загрязнителях3.

Вариации приведенного метода можно также обнаружить в методах установления стандартов международными организациями, например, в Чикагской конвенции о международной гражданской авиации. Совет ИКАО устанавливает стандарты безопасности, регу-

1 Koskenniemi M. International Legislation Today: Limits and Possibilities // 23 Wisconsin International Law Journal. 2005. P. 61—92.

2 Вена, 22 марта 1985 г. Конвенция вступила в силу для СССР 22 сентября 1988 г. // 1513 UNTS 324.

3 Конвенция была принята 22 мая 2001 г. в г. Стокгольм (Швеция) и вступила в силу 17 мая 2004 г.

64

лярности и эффективности воздушного движения (ст. 37), включая их в приложения к Конвенции (ст. 54). Приложения принимаются или изменяются голосованием в две трети членов Совета и затем представляются всем государствам-участникам. Они начинают действовать в течение трех месяцев, если только большинство участников не заявит о своем несогласии с Советом (ст. 90). Отдельные государства-участники, не согласные с некоторыми или всеми стандартами, вправе отклонить их (ст. 38).

Процедура принятия решения при воздержании одного из членов используется в некоторых рыболовных комиссиях — международных органах, наделенных функциями управления рыболовством в отдельных районах Мирового океана. Так, Рыболовная комиссия Северо-Восточной Атлантики1 и Североатлантическая рыболовная организация2 вправе принимать рекомендации или предложения для совместных действий большинством голосов. Принятые таким образом меры имеют обязывающий характер для всех сторон, кроме тех, кто выражает явное несогласие с ними.

По Уставу Международного союза электросвязи всемирные конференции по международным телекоммуникациям могут пересматривать постановления о международной связи (ст. 25), которые являются обязательными актами Союза. Государства-члены могут сделать оговорки при подписании актов о пересмотре. Акты вступают в силу для принявших их государств и применяются временно для тех государств, которые подписали, но не ратифицировали их, кроме тех из них, кто выразил возражение против такого временного применения в момент подписания. Через 36 месяцев, если подписавшее государство не известило о своем решении относительно согласия с актом о пересмотре, оно считается согласившимся с пересмотром.

Статья 21 Устава ВОЗ уполномочивает Ассамблею Организации принимать постановления по вопросам общественного здравоохранения большинством голосов. Эти постановления обязывают все государства-члены, кроме тех, которые их явно отвергли или заявили к ним оговорки. В 1951 г. Ассамблея приняла ряд постановлений, которые должны были заменить действовавшие 13 конвенций с целью приспособить их к новым требованиям времени. В постановлениях, в частности, содержалось требование к Ассамблее при-

1 North-East Atlantic Fisheries Convention (with Annex) (подписана 24 January 1959, вступила в силу 27 июня 1963 г.) // 486 UNTS 157.

2 Convention on Future Multilateral Co-operation in the Northwest Atlantic Fisheries (with Annexes) (заключена 24 октября 1978 г., вступила в силу 1 января 1979 г.) // 1135 UNTS 369.

65

знавать оговорки государств-участников. Если одно из государств- участников настаивает на своей оговорке, несмотря на возражения Ассамблеи, соответствующее постановление не отменяет ее.

Еще одна версия этой процедуры предусмотрена Конвенцией Всемирной метеорологической организации. Конгресс (главный орган ВМО) вправе принимать обязательные постановления по вопросам метеорологической деятельности большинство в две трети голосов (ст. 7 Конвенции ВМО). Но стороны обязаны только «сделать все возможное для имплементации решений Конгресса» и могут заявить, что они считают их «неэффективными» временно или на постоянной основе (ст. 8).

Подобный подход принят в нескольких конвенциях, принятых в рамках ИМО (Международной морской организации), в том числе в Конвенции по облегчению международного морского судоходства1 для стандартов, зафиксированных в Приложении. В соответствии с Конвенцией стороны могут указать, что считают «неэффективным» применение некоторых стандартов (ст. VI—VIII). Однако главный орган может решить двумя третями голосов, что эти стандарты такого свойства, что не принимающее их государство перестает быть участником Конвенции. Пересмотр или внесение изменений в саму Конвенцию вступает в силу для всех участников, кроме тех, которые предварительно уже заявили о непринятии.

Таким образом, процедура принятия решения при воздержании одного или более участников создает условия для развития договора. Далее, поскольку формальное согласие сторон не требуется, новые или измененные стандарты могут вступить в силу без использования требующего много времени механизма внутригосударственного одобрения. Именно поэтому данная процедура может иметь значительные последствия для разделения властей во внутригосударственном правопорядке. По меньшей мере, в тех государствах, где заключенные договоры требуют одобрения законодательной власти, данная процедура может сместить эту операцию на уровень исполнительной власти. Поскольку соответствующие стандарты — технические по природе, это смещение не должно вызвать проблемы. Однако зачастую трудно провести разграничительную линию между техническими и более существенными вопросами. Например, если в приложении к природоохранному соглашению перечислены вещества, затронутые соглашением, этим фактически устанавливаются пределы обязательства по договору. Поэтому в некоторых природоохранных соглашениях предусматриваются приложения

1 Convention on Facilitation of International Maritime Traffic (подписана 9 April 1965 г., вступила в силу 5 марта 1967 г.) // 591 UNTS 265.

66

разных категорий. Так, хотя Протоколом Киото допускается процедура воздержания отдельных участников в отношении чисто техни- ческих вопросов, там специально установлено, что процедура внесения изменений относится к приложениям А и В (ст. 21). В Приложении А перечислены парниковые газы, к которым применимы положения Протокола; в Приложении В содержится список коли- чества выбросов для каждого участника, т.е. определены обязательства каждого участника по сокращению выбросов.

Формирование обязывающих норм международными организациями и конвенционными органами

Международное правотворчество более всего напоминает законодательство в тех случаях, когда какой-либо международный орган принимает нормы, непосредственно обязывающие государства-участники. Именно потому, что такой метод нормотворчества резко отличается от классического, основанного на соглашении, этот способ используется довольно редко и в очень ограниченных пределах. Соответствующие договоры обычно содержат исчерпывающий список вопросов, к которым такой способ может применяться; подразумеваемые полномочия, в принципе общепризнанные за всеми международными организациями, здесь не учитываются.

Ряд учредительных договоров международных организаций допускают создание обязывающих норм в очень ограниченных пределах. Можно привести три примера. Устав ФАО содержит комбинированную модель. Обязательные поправки могут быть приняты двумя третями голосов членов главного органа, если они не создают новые обязательства для государств-участников и ассоциированных членов, и принимаемые поправки не требуют индивидуального одобрения (ст. 2). Если стоит вопрос о новых обязательствах, требуется осуществить формальную процедуру принятия поправок.

Поправки к Уставу ЮНЕСКО, которые не вносят фундаментальные изменения в цели организации и не создают новые обязательства для участников, могут быть приняты большинством в две трети голосов главного органа и станут обязательными для всех членов (ст. XIII).

Несколько более пространные положения содержатся в Уставе Совета Европы. Статья 41 Устава предусматривает формальную процедуру принятия поправок; но на практике предпочтением пользуется иной способ. Устав позволяет Комитету министров принимать так называемые «уставные резолюции», которые дополняют Устав, не затрагивая и не изменяя его основные положения. Если они не касаются специально указанных вопросов, для решения которых требуется единогласие, эти резолюции могут приниматься

67

большинством в две трети голосов. Впрочем, на практике такие резолюции принимаются консенсусом.

Некоторые из таких соглашений уполномочивают главный орган делать положения договоров обязательными для всех участников. Наиболее часто в литературе указывают на ст. 2 Монреальского протокола, которая допускает определенные изменения путем «приспособления» к соответствующим приложениям, которые предписывают контрольные меры относительно веществ, уже регулируемых протоколом. Если невозможно достичь консенсуса, протокол позволяет принятие голосованием в две трети, включая большинство присутствующих и участвующих в голосовании индустриальных и развивающихся стран-участниц. Принятые изменения обязательны для всех участников протокола. Хотя все изменения до сих пор принимались консенсусом, остается вероятность того, что какая-либо из сторон будет обязана решением большинства, которое она не поддерживала.

Подобные положения содержатся и в других многосторонних соглашениях по вопросам охраны окружающей среды. Разница заключается только в том, что соответствующее решение должно быть принято консенсусом, и в договоре нет специального регулирования на этот счет. Для иллюстрации приведем ст. 16 Протокола к Конвенции ООН 1979 г. о трансграничном загрязнении на большие расстояния и о дальнейшем сокращении выбросов серы1, а также ст. 11 Протокола о борьбе с окислением метана2 к той же Конвенции. Поскольку они включены в технические приложения, содержащиеся в них стандарты, строго говоря, не являются обязательными. Однако, учитывая то, что приложения касаются таких вопросов, как предельные нормы выбросов для веществ, регулируемых обязательными положениями Протокола, разницу уловить трудно.

Подобно этому, в соответствии со ст. 22 Роттердамской конвенции о процедуре предварительного обоснованного согласия в отношении отдельных опасных химических веществ и пестицидов в международной торговле3, решение, принятое консенсусом, может изменить приложение, содержащее список веществ, регулируемых

1 Protocol to the 1979 Convention on Long-Range Transboundary Air-Pollution and Further Reduction of Sulphur Emissions (done 14 June 1994, entered into force 5 August 1998) // (1993) 33 ILM 1540.

2 Protocol to the 1979 Convention on Long-Range Transboundary Air Pollution to Abate Acidification, Eutrophication and Ground-Level Ozone (signed 30 November 1999, entered into force 17 May 2005) [2004] BGBl II 885.

3 Convention on the Prior Informed Consent Procedure for Certain Hazardous Chemicals and Pesticides in International Trade (подписана 11 сентября 1998 г., вступила в силу 24 февраля 2004 г.) // (1999) 38 ILM 1.

68

Конвенцией. Картахенский протокол также предусматривает, что согласие на перемещение через границу некоторых веществ требует определенной процедуры предварительного согласия (живых генетически измененных организмов). В этом случае протокол обязывает принять решение консенсусом, или, в крайнем случае, решением большинства главного органа для определения организмов, изымаемых из-под действия процедуры (ст. 7).

Согласно ст. 17 Протокола Киото создаваемый главный орган «определяет соответствующие принципы, правила и основные направления, в особенности для подтверждения, извещения и отчетности в торговле выбросами». Учитывая слово «правила», некоторые авторы квалифицируют данное положение как предоставляющее право главному органу формулировать обязательные нормы. Однако это сомнительный вывод: приведенная формулировка не слишком ясно говорит о предоставлении таких полномочий, которые на настоящий момент в международном праве остаются исключительным случаем. Возможно, практика применения Протокола внесет ясность. В настоящее время ст. 17 Протокола Киото — лишь один пример того, как положения договора делают возможным его развитие путем установления стандартов главным органом.

В дополнение к участию в принятии новых правил для госу- дарств-членов международные организации наделены также определенными полномочиями в отношении вопросов организации их внутренней жизни. По общему мнению, внутреннее право международной организации включает в себя правила, которые регулируют деятельность самой организации, ее персонала и представителей при организации, создание вспомогательных органов, процедурные вопросы, финансирование, либо административные проблемы, например, соглашения с государствами пребывания или сотрудниче- ство с другими международными организациями. Учредительные документы обычно неоспоримо предоставляют полномочия на внутреннее правотворчество. Самый простой пример: ст. 17 Устава ООН позволяет Генеральной Ассамблее право одобрения бюджета Организации, а также финансовых и бюджетных отношений со специализированными учреждениями. Ассамблея также вправе принимать собственные правила процедуры (ст. 21) и создавать вспомогательные органы (ст. 22). Помимо прямо установленных полномочий международным организациям принадлежат также подразумеваемые полномочия для принятия правил, необходимых для их эффективной деятельности.

Многие авторы утверждают, что внутреннее право адресовано только органам организации, ее представителям или персоналу. Однако эти правила неизбежно затрагивают права и обязанности

69

государств в пределах организации а, возможно, и за ее пределами. Здесь нельзя не вспомнить события вокруг миротворческих сил в Конго (Заире). В начале 1960-х годов в этой стране развернулась жестокая гражданская война. Из-за противоречий между постоянными членами Совета Безопасности этот орган не смог принять решение о проведении миротворческих операций. Решение было принято Генеральной Ассамблеей ООН. Позднее возник вопрос о возмещении расходов на операции, проведенные по решению Ассамблеи. Международный суд в своем консультативном заключении «О некоторых расходах ООН»1 подтвердил полномочия Генеральной Ассамблеи включать расходы на проведение миротворческих операций в соответствующую статью своего бюджета, как это предписывает ст. 17 Устава. Данное консультативное заключение непосредственно касалось внутреннего права Организации, тем более что миротворческие операции не предусмотрены Уставом прямо, поэтому нет прямого установления, какой из органов ООН должен принимать подобное решение. Хотя по Уставу ООН главная ответственность за поддержание мира и международной безопасности возложена на Совет Безопасности (ст. 24)2, Генеральная Ассамблея также обладает полномочиями обращать внимание на любые события, подпадающие под сферу действия Устава (ст. 10)3. Таким образом, некоторое совпадение полномочий органов ООН может быть разрешено в отношении нефинансируемой деятельности, что в итоге означает воздействие на многие вопросы международного права, а не только затрагивает внутреннее право ООН.

Положения о полномочиях на формирование внутреннего права встречаются также в многосторонних соглашениях, регулирующих создание постоянных конвенционных органов. Например, Рамоч- ная конвенция ООН об изменении климата уполномочивает комитет, созданный для мониторинга исполнения Конвенции, создавать

1 Certain Expenses of the United Nations (Article 17, Paragraph 2, of the Charter) (Advisory Opinion) [1962] ICJ Rep 151.

2 «Для обеспечения быстрых и эффективных действий Организации Объединенных Наций ее члены возлагают на Совет Безопасности главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности и соглашаются в том, что при исполнении его обязанностей, вытекающих из этой ответственности, Совет Безопасности действует от их имени».

3 «Генеральная Ассамблея уполномочивается обсуждать любые вопросы или дела в пределах настоящего Устава или относящиеся к полномочиям и функциям любого из органов, предусмотренных настоящим Уставом, и, за исключениями, предусмотренными статьей 12, делать рекомендации членам Организации Объединенных Наций или Совету Безопасности или / и членам Организации и Совету Безопасности по любым таким вопросам или делам».

70