Международные судебные учреждения и внутреннее право Российской Федерации. Монография

которые могут выноситься на судебное разрешение только государствами и которым не придана характеристика «прямого действия», могут привести к изменениям в национальном праве или к их имплементации.

Для того чтобы попытаться сделать выводы относительно будущего развития взаимодействия международных и национальных судов, необходимо обратить внимание на то, что существуют разные способы описания того, как международные судебные и квазисудебные учреждения оказывают воздействие на развитие права, кроме перечисленных выше четырех категорий права.

Их нормативный вклад можно описать по-разному, например, перечисляя методы, как международные суды:

1) уточняют юридические обязательства государств в рамках специфических правовых режимов (например, определяя, что зна- чит «обеспечивать права человека» в межамериканской системе или «предоставлять национальный режим» в системе ВТО);

2)расширяют или сокращают материальные права тех, кто является бенефициарием данного правового режима (например, давая суженное толкование понятиям «подобный продукт», или, напротив, расширенное толкование права не быть подвергнутым пыткам);

3)определяют пределы самого понятия «разрешение споров» (например, давая креативное толкование понятию «компетенция на установление наличия компетенции», в частности, открывая нали- чие бремени доказывания);

4)уточняют пределы самого правового режима (например, принимая или отвергая ссылки на нормы, принадлежащие к разным правовым режимам или к общему международному праву). Если даже нормативный вклад судебных и квазисудебных орагнов невелик, очевидно, что общий их вклад значителен и часто относится к таким вопросам, относительно которых неясно, включены ли они в договор.

Одно только разнообразие компетенций, переданных судебным и квази-судебным органам, общий контекст учредительного договора той организации, в которую они встроены, а также внутренняя структура каждого из них поднимают ряд проблем. Самая очевидная из них — потенциальная опасность единству и единообразию общего международного права, порождаемая возможными расходящимися толкованиями, особенно в тех случаях, когда одно из них или несколько рассматриваются как обладающие широким нормативным влиянием, распространяющимся за пределы разрешаемого спора. Данная проблема возникает потому, что нет механизма, который позволял бы различным международным судебным учреждениям прибегать к апелляции в какой-либо единый судебный орган, например Международ-

151

ный суд. Правда, обширное исследование, проведенное Дж. Чарни, показывает, что эти опасения преувеличены1. В большинстве случаев он установил совпадение мнений по таким вопросам, как источники права, право договоров, ответственность государств. Примерно такое же мнение высказывалось Меррилсом2.

Тем не менее, даже в 1999 г., когда Дж. Чарни писал свою работу, отмечались некоторые различия между решениями судебных учреждений, которые потенциально могли привести к конфликту мнений; с течением времени логично предположить их расширение, поскольку число судебных учреждений неуклонно растет. Теперь стали заметны некоторые различия в подходах судов к международным проблемам. В подтверждение можно привести несколько примеров из исследования, сделанного Б. Кингсбери. Он отмечает, что Межамериканский суд по правам человека и Международный уголовный трибунал по бывшей Югославии, очевидно, считают, что государства должны проявлять больше ответственности в принятии мер, обеспечивающих права человека, чем, скажем, Международный суд3.

Европейский суд по правам человека отверг территориальное ограничение юрисдикции государств в отношении прав человека, что в целом характерно для Международного суда4.

Телеологическое толкование договорных норм, которое делает более вероятным признание допустимости тех действий государства, которые не запрещены непосредственно, — более вероятное и часто встречающееся явление в региональных судах по правам че- ловека, чем в других судебных учреждениях5.

Международный трибунал по бывшей Югославии и Международный суд явно разошлись в установлении критерия, который должен быть применен к установлению факта участия государства, через подставные образования, в экстерриториальном применении силы6.

1 Charney J.F. The Impact on the International Legal System of the Growth of International Courts and Tribunals // New-York University Journal of International Law and Policy. V. 31. 1999. P. 705.

2 Merrills J.G. The Development of International Law by the European Court of Human Rights. (Manchester, U.K. and New-York: Manchester University Press, 1988). Р. 12.

3 Kingsbury B. Foreword: Is the Proliferation of International Courts and Tribunals a Systemic Problem? // New-York University Journal of International Law and Policy. V. 31. 1999. P. 681.

4 Ibidem.

5 Ibidem.

6 Prosecution v. Dusko Tadic, Appeals Chamber, Case No. IT-94-1-A, Judgment, July 15, 1999. Р. 115—45.

152

Вполне возможно, что со временем проявятся и другие конфликты, скажем, относительно принципа предосторожности в обычном международном праве, как он может быть определен различными судебными учреждениями. Например, Международный суд не подвергает сомнению наличие этого принципа, в то время как Орган по разрешению споров ВТО в решении по делу о гормонах подверг сомнению наличие этого принципа как части обычного международного права1, а Международный трибунал по морскому праву в постановлении о принятии временных мер правовой защиты в деле о южном голубом тунце2 предположил, что принцип предосторожности — это формирующийся принцип международного обычного права.

Есть отличия и в определении понятия «геноцид» в трудах Международного суда, Международного уголовного трибунала по бывшей Югославии и Международного уголовного трибунала по Руанде, Международного уголовного суда и даже национальных судов3. Разноречия в позициях судов относительно подобных понятий международного уголовного права довольно неожиданны, поскольку одна из идей, лежащих в основе создания международных уголовных трибуналов, — обеспечить единообразие в применении международного права к конвенционным преступлениям4.

Б. Кингсбери отмечает также значительные расхождения относительно обязательной силы постановлений о временных мерах правовой защиты в мнениях тех судов, которые наделены компетенцией на принятие таких постановлений5.

В последнее время оживились споры о том, могут ли подвергаться судебному пересмотру решения Совета Безопасности. Международный суд в решении по делу Локерби6, а также Международный уголовный трибунал по бывшей Югославии в решении по делу Тадича заняли разные позиции. Недавние труды Суда Евро-

1 EC—Measures Concerning Meat and Meat Products (Hormones), WT/DS26/R and WT/DS26/AB/R (February 13, 1998).

2 Southern Bluefin Tuna N.Z. v. Japan, Austl. v. Japan), Provisional Measures Order, ITLOS Case Nos. 3 and 4 (August 27, 1999); см. также: Dupuy P.-M. The Danger of Fragmentation or Unification of the International Legal System and the International Court of Justice // New-York University Journal of International Law and Policy. V. 31. 1999. P. 807.

3 Kingsbury В. Op. cit. P. 683.

4 Alvarez J.E. Crimes of States / Crimes of Hate: Lessons from Rwanda // Yale Law Journal of International Law. V. 24. 1999. P. 365, 366.

5 Kingsbury B. Op. cit. P. 685.

6 Lockerbie Case ICJ Rep. 1992. Р. 3.

153

пейского Союза по делу Кади также поднимают много вопросов, поскольку этот Суд настаивает на том, что решение Совета Безопасности не может прямо применяться на территории стран — членов Союза.

Практика судов последнего времени показывает, что иногда перед международными судебными учреждениями возникают непростые вопросы распределения конкурирующих юрисдикций; с этим вплотную столкнулся Международный трибунал по морскому праву в деле О южном голубом тунце, поскольку Трибунал должен был только принять постановление о временных мерах правовой защиты, а по существу дело должно было быть передано арбитражу.

Международное сообщество пока не пришло к единому мнению об окончательной организации международного правосудия. Подход, заложенный в Конвенции ООН по морскому праву, когда на выбор сторон предлагается целый спектр судебных органов, обладающих обязательной компетенцией, иногда называют «кафетерием», имея в виду выбор, представленный в меню; противоположность этому подходу составляет Орган по разрешению споров ВТО, где из обязательных средств предлагается только Апелляционный суд. Промежуточным подходом можно назвать тот, что заложен в учредительных документах международных уголовных трибуналов: трибуналы по Югославии и Руанде отдают предпочтение международной процедуре, а Международный уголовный суд ставит во главу угла разбирательство в национальном суде.

Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. содержит редко встречающееся положение о необходимости предварительного исчерпания местных средств правовой защиты до обращения в Европейский суд по правам человека (п. 2 ст. 35). Суд может определить иск как неприемлемый, если дело уже рассматривалось другой судебной инстанцией, и новых обстоятельств в деле не появилось. Это значит, что ЕСПЧ отдает приоритет национальному суду: дело может быть принято им к рассмотрению только в том случае, если национальный суд этого не сделал.

Подобной иерархии нет между самими международными судебными учреждениями. Если дело слушалось в одном суде, оно может поступить в другой. Здесь решающим критерием может быть только компетенция суда.

154

3.2. Решения международных судов и национальное право государств

Как было установлено выше, международные суды, международные трибуналы и международные арбитражи представляют собой частный случай международных организаций, а потому и взаимосвязь между решениями международных судов и национальным правом составляет часть взаимосвязи между международными организациями и национальным правом.

Эта взаимосвязь начала развиваться после Второй мировой войны в связи со все более частой передачей международным организациям функций управления международными отношениями. В силу этого международные организации наделяются полномо- чиями на создание юридических инструментов от резолюций и рекомендаций до оперативных решений и юридически обязывающих текстов; все это оказывает влияние на применение национального права внутригосударственными судами и административными органами1.

Международные суды и трибуналы выносят авторитетные решения по поводу применения и толкования норм международного права, в особенности права договоров, эти решения иногда незамедлительно применяются национальными судами. Поскольку такие решения выносятся в связи с отдельным юридическим спором, их влияние на национальное право порождает некоторые вопросы.

Остановимся сначала на более разработанном в теории вопросе о действии решений международных организаций в правопорядках государств.

Понятие решения международных организаций, в том числе международных судов

Понятие решения международной организации очень многозначно, в него обычно включают:

•постановления, выносимые органами региональной или глобальной организации (или суда), и прямо применимые в этой организации, в том числе в ЕС, ЕФТА, ИКАО, ВОЗ;

•рекомендации Генеральной Ассамблеи ООН;

•решения Совета Безопасности ООН и Совета Европы и т.д.

1 Stein E. Application and Enforcement of International Organization Law by National Authorities and Courts // Schwebel S.M. (ed) The Effectiveness of International Decisions: Papers of a Conference of the American Society of International Law and the Proceedings of the Conference. Leiden 1971. P. 66—70.

155

В ст. 38 Статута Международного суда1, которую многие авторы считают перечислением источников международного права2, решения международных организаций не упомянуты. И.И. Лукашук объясняет такую ситуацию тем, что ст. 38 была сформулирована сразу после Первой мировой войны, еще для Постоянной палаты международного правосудия и без изменений включена в Статут Международного суда3. Тем не менее, общепризнано, что некоторые документы, принимаемые международными организациями (наделенными правотворческими функциями), способны оказывать влияние на формирование международного права. В 1970-х годах в рамках ООН обсуждался вопрос о расширении списка источников международного права, но форму нормативного документа это обсуждение не приняло4.

Влияние решений международных организаций на развитие международного права вполне объяснимо, если учесть, что органы международных организаций в процессе принятия решения уделяют немало внимания буквально всем отраслям национального и международного права. Следует отметить, что права человека, гуманитарное право, транспорт и связь, правовое сотрудничество, особенно в региональном аспекте, экономическое право особенно часто становятся предметом рассмотрения.

1 1. Суд, который обязан решать переданные ему споры на основании международного права, применяет:

а) международные конвенции, как общие, так и специальные, устанавливающие правила, определенно признанные спорящими государствами; б) международный обычай как доказательство всеобщей практики, признанной в качестве правовой нормы;

в) общие принципы права, признанные цивилизованными нациями; г) с оговоркой, указанной в статье 59, судебные решения и доктрины наиболее

квалифицированных специалистов по публичному праву различных наций в качестве вспомогательного средства для определения правовых норм.

2. Это постановление не ограничивает право Суда разрешать дело ex aequo et bono, если стороны с этим согласны.

2 Капустин А.Я. Глава 5. Источники международного права // Международное право. М., 2008. С. 66. См. также: Черниченко С.В. Глава XI. Международное нормотворчество // Международное право / Отв. ред. Е.Т. Усенко и Г.Г. Шинкарецкая. М., 2003. С. 159—179.

3 Лукашук И.И. Глава 4. Источники международного права // Международное право: Учебник / Отв. ред. В.И. Кузнецов, Б.Р. Тузмухамедов. М., 2007. С. 111.

4 См.: Док. ООН А/8382. 1971. 15 сент.

156

Взаимосвязь решений международных судов и национального права

Для выяснения статуса международных документов в национальном праве следует проводить разграничение между теми документами, которые в соответствии с учредительными документами международных организаций или судов имеют обязательный характер, но могут не быть имплементированы немедленно.

Документы, которые могут не имплементироваться немедленно, встречаются не очень часто. Это, например, прямо применимые постановления и решения Европейского Союза или международные санитарные правила ВОЗ. Некоторые акты ЕС (прежде акты Европейского сообщества) прямо применяются в государствах — членах ЕС1.

Вторая категория — это множество документов, принимаемых международными организациями, для имплементации которых требуется принятие актов национального права. Их статус в национальном праве определяются юридическими и административными мерами, которые их имплементируют.

Впрочем, принятие формального имплементирующего акта — это скорее исключение, чем правило, например, нормативный акт для исполнения внутри государства решения Совета Безопасности ООН по главе VII Устава ООН. Многие решения международных организаций касаются только международного сотрудничества, например, принятие в члены международной организации или создание вспомогательного органа; для таких решений не требуется принятия никаких мер национальной имплементации. Даже те решения, которые содержат положения, предназначенные для действия внутри государств, как, например, некоторые типы рекомендаций, обычно предписывают только принципы деятельности или устанавливают результат, который должен быть достигнут, и оставляют на усмотрение каждого государства способы имплементации. Виды мер, принимаемых в целях имплементации, в значительной степени зависят от типа решения и его значения для данного конкретного государства. Следует подчеркнуть, что отсутствие формальной имплементации не означает, что органы государства не будут ссылаться на это решение, особенно если это решение Международного суда, в котором он толкует право данного государства. В итоге в отсутствие специфических мер имплементации одним из наиболее важных факторов для эффективного действия решений международных организаций и международных судов в национальном праве

1 См. статьи 288—292 Договора о функционировании Европейского Союза.

157

является готовность национальных властей осуществить решение международного органа.

Конституционное регулирование

Международное право не может войти во внутренний правопорядок государства, минуя его конституцию1. Любая норма может быть допущена к действию на территории государства только специальным актом, принятым органом государственной власти2. Но соответствующие формулировки в конституциях государств сильно различаются между собой, поэтому международная норма может принимать довольно разные значения в процессе ее имплементации. Для обеспечения наиболее эффективного господства права было бы полезно, чтобы все конституции содержали ясные положения относительно имплементационных обязательств в отношении решений международных организаций и международных судов. Логично, чтобы юридический статус, придаваемый таким решениям в национальном праве, был бы таким же, как статус признанных источников международного права, например договоров.

Конституции Нидерландов3 и Португальской Республики4 дают такие примеры. Голландская конституция предусматривает, что решения, выносимые международными организациями, основанные на международном праве, имеют тот же статус, что и договоры. Если они применимы непосредственно и не противоречат основополагающим ст. 65 и 66 Конституции Нидерландов, такие решения не только имеют общее применение в Голландии, но и обладают приоритетом перед не соответствующими им нормами национального права.

Статья 8 Конституции Португалии допускает автоматическую имплементацию решений международных организаций в национальное право, если их прямая применимость предусмотрена в уч- редительных документах организации.

Однако такие примеры единичны. Большинство конституций не содержат никаких специальных постановлений относительно статуса решений международных организаций или судов в национальном праве. С целью определить конституционный базис для нормативной силы решений Международного суда некоторые авторы предлагают под-

1 Лукашук И.И. Международное право и конституции государств // Журнал российского права. 1998. № 1. С. 38.

2 Марочкин С.Ю. Соотношение юридической силы норм международного и внутригосударственного права в правовой системе Российской Федерации // Российский юридический журнал. 1997. № 2. С. 76.

3 http://worldconstitutions.ru/archives/143/3.

4 http://worldconstitutions.ru/archives/141/5.

158

ходить к ним как к приложениям к договорам. Тот факт, что международные организации и суды почти всегда создаются на основе договора, рассматривается как привязка к положениям Конституции, регулирующим применение договоров внутри страны.

В европейских странах включение в конституцию положений, относящихся к передаче полномочий от государств к международной организации, — обычное явление (см. ст. 9 Федерального конституционного закона Австрийской республики1, ст. 20 Конституции Королевства Дании2, ст. 23 и 24 Основного Закона ФРГ3, ст. 11 Конституции Итальянской республики4, ст. 7 Конституции Словакии5, ст. 5 Конституции Швеции6). Такие положения, касающиеся

âосновном (но не исключительно) Европейского Союза, составляют юридическую основу не только для передачи ответственности, но и для прямого и автоматического применения права Евросоюза

âправовых системах государств-членов, если это предусмотрено правом ЕС. В этих странах в свое время шли дискуссии относительно потенциальных ограничений передаваемых полномочий, особенно в Германии, Италии и Франции. Вопрос ставился прежде всего относительно возможного ограничения конституционных прав и свобод. Если полномочия международной организации можно ограничить, то любое положение, содержащееся в праве и решениях организации, противоречащее внутригосударственным конституционным принципам фундаментального значения, объявлялось неприменимым в национальном праве.

Законодательное регулирование

Правовые нормы, разрабатываемые в рамках наднациональных организаций, начинают прямо действовать в государствах-членах после публикации в официальном издании организации. Другие организации уполномочены принимать квазизаконодательные акты, для которых необходима имплементация в национальное право. Например, стандарты ИКАО, принимаемые в форме приложений к Конвенции о международной гражданской авиации 1944 г.7, имплементируются путем принятия внутригосударственного законода-

1 http://worldconstitutions.ru/archives/160.

2 http://www.r-komitet.ru/law/faith/foreighn/razdel/denmark.

3 http://www.jursites.ru/osnovnoi_zakon_frg_194.html.

4 http://revolution.allbest.ru/law/00214308_0.html.

5 http://worldconstitutions.ru/archives/110/3.

6 http://www.sweden4rus.nu/rus/info/juridisk/konstitucija_shvecii.asp.

7 Конвенция о международной гражданской авиации. Подписана в Чикаго 7 декабря 1944 г. (Документ IСАО 7300/3, 1963 г.).

159

тельства и распоряжений исполнительных органов либо путем отсылок к ним, включаемых в уже действующее национальное законодательство. В других случаях постановления, принимаемые международными организациями, просто публикуются в официальном правительственном издании. Так обычно имплементируются постановления ВОЗ, а также многие решения Совета EFTA (Европейской ассоциации свободной торговли)1.

В тех случаях, когда постановления международных организаций вводятся в национальное право путем принятия законодательных актов или распоряжений исполнительных органов, не возникает вопросов об их юридической силе в национальном праве. Если же такая имплементация не совершается, вопрос о юридической силе решается по-разному. В некоторых случаях суды отказываются применять, например, приложения к Конвенции ИКАО; в других случаях они спокойно применяют эти приложения, не ставя вопрос об имплементации; некоторые авторы полагают, что в этих случаях суды просто считают их частью Конвенции2.

Учредительные документы некоторых международных организаций, как, например, Международного валютного фонда3 (ст. XXIX Соглашения о создании МВФ), Международного банка реконструкции и развития4 (ст. IX Соглашения о создании МБРР), Международной финансовой корпорации5 (ст. VIII Соглашения о создании МФК) и Международной ассоциации развития6 (ст. Х Соглашения о создании МАР), предусматривают порядок официального толкования специально уполномоченным органом. Некоторые из этих официальных толкований используются в юридических процессах во внутригосударственных судах, даже в отсутствие их формальной инкорпорации в национальное право.

Внутреннее право международных организаций, особенно нормы, относящиеся к персоналу, не имплементируются в национальное право по очевидным причинам. Тем не менее, национальные суды могут иногда опираться на нормы, относящиеся к персоналу, с целью отграничить свою собственную юрисдикцию или разрешить конфликт обязательств по нормам национального права и

1 Economidès P. The Relationship between International and Domestic Law (Council of Europe, Strasbourg, 1994).

2 Polakiewicz J. International Law and Domestic (Municipal) Law, Law and Decisions of International Organizations and Courts//www.mpepil.org.

3 http://www.un.org/ru/ecosoc/imf/.

4 http://www.worldbank.org/eca/russian/.

5 http://www.ifc.org/russian.

6 http://bse.sci-lib.com/article074941.html.

160