Международные судебные учреждения и внутреннее право Российской Федерации. Монография

âчастности, в делах Handyside1 è Lehideux2, Суд стал применять сравнительный метод, обращая внимание на то, как решается данный вопрос в национальном законодательстве большинства европейских стран (правда, при этом Суд критически относится к законодательству, отличающемуся от большинства).

Âотношении системы разрешения споров ВТО и Европейской конвенции по правам человека отмечается интересная тенденция: целая система органов, включая Апелляционный суд, в рамках ВТО пришла на смену согласительным и третейским группам в ÃÀÒÒ-47;

âевропейской системе защиты прав человека была упразднена существовавшая вначале Комиссия по правам человека, выносившая рекомендации.

Делая упрек ЕСПЧ за то, что он в своем толковании конкретизирует обязательства, содержащиеся в Европейской конвенции по правам человека, не следует забывать о том, что тем же самым обычно занимаются и национальные конституционные суды, поскольку формулировки того или иного права в национальном законодательстве бывают не более конкретными, чем в Европейской конвенции. Это заметно и по тем работам, которые в нашей стране посвящаются тому или иному праву человека. Например, при сравнении диссертаций о праве на неприкосновенность частной жизни, подготовленных для защиты по разным специальностям, видно, что цели, которые ставят перед собой авторы, и их аргументация очень сходны3. Это говорит о том, что именно в области прав человека ощущается потребность в самой высокой степени точности. Регулирование должно быть таким точным, чтобы не оставлять сомнений в содержании той или иной нормы. Отсюда следует одинаковая функция и национальных судов, и Европейского суда по правам человека — поиск путем толкования наиболее точной нормы.

Âмеждународном торговом праве такой жесткой потребности нет. Значительная свобода усмотрения в применении права ВТО предоставлена государствам, и они, как правило, не придают нормам ВТО характера самоисполнимых, а предпочитают пропускать их через сито трансформации4.

1 Handyside v. United Kingdom, 1976, 24 Eur. Ct.H.R.(Series A), 1 E.H.R.R. 737. 2 Lehideux and Isorni v. France, 1998—VII Eur. Ct H.R 2864(1998).

3 Поливанова Д.З. Международно-правовые проблемы права человека на неприкосновенность частной жизни: Дисс. … канд. юрид. наук. М., 2010; Авдеев М.Ю. Конституционное право граждан Российской Федерации на неприкосновенность частной жизни и механизм его реализации в России: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2010.

4 Jackson J. H., Sykes A. eds. Implementing the Uruguay Round (N.-Y.: Clarendon Press, 1997).

141

Еще одно очень важное различие состоит в том, что ЕСПЧ, в отличие от Органа по разрешению споров ВТО, принимает к рассмотрению жалобы индивидов на действия государства, и это придает ЕСПЧ оттенок транснациональности. Отсюда следует, что государство не может избежать разбирательства в ЕСПЧ, а сам Суд становится совершенно независимым от государств.

ÌÎÒ

Следственная комиссия, созданная в рамках МОТ, отнюдь не относится к международным судебным учреждениям. Принимая во внимание характеристики ее образования и деятельности, ее можно отнести к квазисудебным учреждениям. Комиссия образована для рассмотрения жалоб государств-членов, делегатов Международной конференции труда или Административного совета1.

Впервые Комиссия была создана для единичного случая в 1984 г. — для рассмотрения жалобы польских рабочих на нарушение Польской Народной Республикой их права на создание профсоюза в ситуации объявления военного положения в 1981 г., хотя такое право не было прямо предусмотрено Уставом МОТ2. Комиссия отвергла довод Польши о том, что запрещение профсоюза «Солидарность» было предпринято для предотвращения гражданской войны в стране, и применила ратифицированные Польшей Международные пакты о правах человека, регулирующие порядок введения чрезвычайного положения, а также Хельсинкский Заключи- тельный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г.3 Следует также обратить внимание на то, что Комиссия привлекла для аргументации своей позиции также труды Межамериканского суда по правам человека, в частности, дело VelasquezRodriguez4, чтобы утвердить свое право возложить на одну из сторон бремя доказывания.

2. Воздействие судов на общее международное право

Главная роль в этом процессе принадлежит Международному суду, поскольку он наделен компетенцией самого общего характера и

1 См. официальный сайт МОТ: www.ilo.org/public/english/about/iloconst.htm).

2 Report of the Commission Instituted Under Article 26 to Examine the Complaint on the Observance by Poland of the Freedom of Association and Right to Organize, 67 ILO Official Bulletin, Series b, Special Supp (1984).

3 Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничества в Европе, принятый 1 августа 1975 г. http://www.osce.org/docs/english/1990—1999/ summits/helfa75e.htm.

4 Velásquez Rodríguez Case, Order of the Court of September 10, 1996, reprinted in 1996 Annual Report of the Inter-American Court of Human Rights [209], OEA/Ser.L/V/III.35, doc. 4 (1997).

142

вправе рассматривать споры, касающиеся любых источников международных обязательств. Существует обширная литература о вкладе Международного суда, от правил толкования договоров до определения элементов обычного международного права. Хотя ст. 59 Статута ограничивает обязательную силу решений Суда сторонами спора и только данным спором, любое его решение, самое ясное или достаточно спорное, становится объектом исследования судьями самого Международного суда и других судов на предмет использования в других решениях и других судах. Например, весьма популярно среди судей и юристов решение по делу Никарагуа, в котором Суд уделил много внимания обычному праву и его соотношению с Уставом ООН; праву на применение силы и праву на самооборону; концепции невмешательства и пределам коллективных контрмер, предпринимаемым в ответ на действия, не достигающих квалификации «вооруженного нападения»1.

Вклад Международного суда в материальное международное право значителен, даже в отношении таких богатых мелкими фактическими подробностями делах, как дела о разграничении, которых на его рассмотрении было больше всего. Разрешение Судом таких споров послужило и улаживанию специфических межгосударственных разногласий, и развитию права. Немалую роль сыграли здесь и мнения судей, которые в некоторых случаях позволяют подойти к толкованию международного права с новых позиций2.

Заслугой Суда является и развитие права международных организаций путем вынесения консультативных заключений. Иногда такие заключения носят обязательный характер в силу определенного договора, например, по Конвенции о привилегиях и иммунитетах ООН3. В целом ряде своих заключений Суд сформулировал важные юридические принципы, составляющие основу права международных организаций, в том числе концепцию правосубъектности международных организаций, принципы толкования учредительных документов (принцип эффективности, значение практики организации, концепцию подразумеваемых полномочий), а также вопрос об объеме привилегий и иммунитетов организации и

1 Мюллерсон Р.А. Решение Международного суда по делу Никарагуа против США и международное право // Советский ежегодник международного права. 1987. М.: Наука, 1989.

2 Merrills J.G. The International Court of Justice and the Adjudication of Territorial and Boundary Disputes // Leiden Journal of International Law. V. 13. 2000. P. 873.

3 Конвенция о привилегиях и иммунитетах ООН. Принята резолюцией 22 A Генеральной Ассамблеи от 13 февраля 1946 г. // UNTS. V. 16. article VIII. section 21(b).

143

обязанности государств по финансированию деятельности организации1.

Хотя в упомянутых заключениях Суда речь идет прежде всего об Уставе ООН, многие выводы применимы и к другим организациям. Следуя примеру Международного суда, другие судебные учреждения, прежде всего административные трибуналы, занимались развитием правовых норм относительно международной гражданской службы2.

Обращает на себя внимание тот факт, что в развитии правовых концепций главную роль сыграли не решения по конкретным делам, а консультативные заключения. В принципе в учредительных документах некоторых других судебных учреждений также предусмотрено право обращения за консультативными заключениями со стороны международных организаций, но практика таких обращений не очень обширна. Можно привести в качестве примера право Ассамблеи Международного органа по морскому дну на обращение в Международный трибунал по морскому праву. Совет и Комиссия европейских сообществ могут запрашивать консультации у Суда Европейского Союза; некоторые органы Организации американских государств имеют право обращения в Межамериканский суд по правам человека.

Неожиданно плодотворное использование консультативных заключений имеет место в работе Экономического суда Содружества Независимых Государств. Этот Суд создан в соответствии со ст. 5 Соглашения о мерах по обеспечению улучшения расчетов между хозяйственными организациями стран — участниц СНГ от 15 мая 1992 г. Соглашение о статусе Экономического суда СНГ и соответствующее Положение приняты 6 июля 1992 г.3

1 Reparation for Injuries Suffered in the Service of the United Nations, Advisory Opinion, 1949 ICJ Rep. 174; Conditions of Admission of a State to Membership in the United Nations, Advisory Opinion, 1948 ICJ Rep. 57; Competence of the General Assembly for the Admission of a State to the United Nations, Advisory Opinion, 1950 ICJ Rep. 4; Legal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia (South West Africa) Notwithstanding Security Council Resolution 276, Advisory Opinion, 1971 ICJ Rep. 16; Certain Expenses of the United Nations, Advisory Opinion, 1962 ICJ Rep. 149; Applicability of Article VI, Section 22, of the Convention on the Privileges and Immunities of the United Nations (the Mazilu case), Advisory Opinion, 1989 ICJ Rep. 177.

2 Amerasinghe C.F. Principles of the Institutional Law of International Organizations. Cambridge, U.K. and New-York: Cambridge University Press, 2005.

3 Сущность Экономического суда СНГ хорошо показана в статье М.И. Клеандрова «Нестандартные» споры в СНГ — кому их разрешать? // Государство и право. 1995. № 10. С. 146—156.

144

В учредительные документы данного Суда введены некоторые положения, которые могут парализовать его деятельность как независимого судебного органа. Так, судьи могут быть отрешены от должности только собственным правительством «за злоупотребление служебным положением», поэтому судьи лишены главного — независимости. Кроме того, любое решение Суда может быть обжаловано в Пленум Суда, который состоит кроме членов Суда также из председателей высших арбитражных или хозяйственных судов государств-участников. Пленум принимает решения консенсусом, поэтому Суд не может решать споры между государствами. И действительно, за более чем 15 лет существования Экономическим судом принято только 7 решений по разрешению споров между государствами.

Но этому Суду предоставлено право вынесения толковательных заключений. В этой области Суд ведет довольно активную деятельность: таких заключений им вынесено более 50, причем некоторые из них имеют большое значение для развития права СНГ, например, толкование понятий «член СНГ» и «участник СНГ», понятия косвенного налогообложения в законодательстве стран СНГ; порядок регулирования пенсионного обеспечения военнослужащих и т.п. Таким образом, данная функция вышла в Экономическом суде Содружества Независимых Государств на первый план и позволяет ему участвовать в развитии регионального права.

Большинство международных судебных учреждений, кроме Международного суда, довольно редко обращаются к толкованию общего международного права. Случаи такого обращения отмечаются в практике Органа по разрешению споров ВТО. В 1996 г. Апелляционный суд отметил, что торговый режим не находится «в клини- ческой изоляции от общего международного права»1, но уточнил, что стремится исследовать только относящиеся к делу положения соглашений ВТО, на которые ссылаются стороны в споре: ст. 7 Взаимопонимания по вопросу о правилах и процедурах урегулирования споров говорит, что жюри должны исследовать, в свете относящихся к делу положений соглашений ВТО, дело, представленное Органу по разрешению споров и применить каждое соглашение ВТО, на которое ссылаются стороны в споре. Некоторые авторы считают, что в этой статье, подобно ст. 38 Статута Международного суда, перечислены источники, к которым должен обращаться Орган

1 United States—Standards for Reformulated and Conventional Gasoline, AB-1996-1, WT/DS2/AB/R (April 29, 1966), at 17.

145

по разрешению споров1. Однако в той же ст. 7 предусмотрено, что цель Органа — выяснение сути этих соглашений в соответствии с обычно-правовыми нормами толкования общего международного права. В силу этого разъяснения жюри и Апелляционный суд ВТО неоднократно обращались к ст. 31 и 32 Венской конвенции о праве международных договоров. А в ст. 31 прямо сказано, что в процессе толкования следует учитывать, наряду с контекстом, также любые относящиеся к делу нормы международного права, применимые к отношениям между сторонами, — практически ко всему международному праву.

Следует еще учесть, что некоторые международные договоры прямо упоминаются в соглашениях ВТО. Например, к конвенциям о праве интеллектуальной собственности, в частности, Парижская конвенция 1967 г. и Бернская конвенция 1971 г., а также к документам мягкого права, таким как Кодекс Алиментариус или принятые Организацией экономического сотрудничества и развития Основные направления регулирования официально поддерживаемых экспортных кредитов2.

3. Воздействие судов на национальное право

Суд Европейского Союза

Воздействие судебных решений на национальное право наиболее очевидно в случае Суда Европейского Союза. Концепции прямого действия, приоритета и преюдициальной компетенции ставят нормы права Союза на один уровень с нормами, принимаемыми внутри государств. Когда действующие лица национального права представляют Суду Европейского Союза такое толкование права Союза, которое наиболее отвечает их интересам, представляют такие же аргументы национальному суду, просят национальные суды передать эти вопросы Суду Союза для вынесения преюдициального постановления, а затем применяют эти постановления Суда Союза для того, чтобы получить удовлетворение своих интересов на национальном уровне, тогда грань между международным и национальным правом стирается. Однако даже в рамках Союза и, несмотря на концепции прямого действия и приоритета, постановле-

1 Palmeter D., Mavroidis P.C. The WTO Legal System: Sources of Law// American Journal of International Law. V. 92. 1998. P. 413.

2 См. Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights, in Final Act, 33 ILM 1144 (1994), article I.3 (hereinafter TRIPS); Agreement on Subsidies and Countervailing Measures (SCM), id., Annex I(k), Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures (SPS), and the Agreement on Technical Barriers to Trade (TBT).

146

ние Суда Европейского Союза не всегда гарантирует изменение законодательства, не соответствующего праву Союза. Хотя в целом уровень имплементации в странах ЕС весьма высок, в разных странах он бывает разным. Некоторые правительства стран — членов Союза предпочитают просто выплачивать компенсации участнику процесса и не изменять законодательство; некоторые вносят лишь формальные изменения, но не доводят их до имплементации; иные откладывают внесение изменений; иногда необходимость изменений просто игнорируется, особенно если нет угрозы того, что лицо, ожидающее этих изменений, обратится снова в суд, теперь уже с просьбой о судебном обязательстве имплементации1.

Проблемы имплементации стоят гораздо острее в других правовых режимах, где не действуют принципы приоритета и прямого действия. В таких случаях перед международными судебными учреждениями нередко ставятся вопросы о соответствии международного и национального права. Так, Международный суд занимался вопросом о соответствии процедур банкротства по национальному праву Италии, договорам этой страны2. Подобными вопросами постоянно занимается Европейский суд по правам человека, как и Орган по разрешению споров ВТО.

Между решениями Европейского суда по правам человека и их вхождением в национальное право отмечается следующая зависимость: его решения оказываются столь же действенными, что и решения Суда Европейского Союза, если Европейская конвенция прямо инкорпорирована в национальное право. Но в этом случае воздействие решений ЕСПЧ на национальное право обусловлено не международным, а национальным правом, и попадает в зависимость от этого национального права. Прекрасным примером здесь служит Акт о правах человека Великобритании, который довольно широко критикуется в литературе3.

Однако многие международные судебные учреждения достигли такого же воздействия, которое дают концепции прямого действия и приоритета, хотя эти концепции не заложены в их процессе.

Концепция прямого действия, принятая в Европейском Союзе, характеризуется следующими элементами:

1) государство вынуждено отказаться от самого типичного и общепринятого в международном праве способа защиты своих ин-

1 Alter K.J. The European Union’s Legal System and Domestic Policy: Spillover or Backlash? // International Organizations. V. 54. 2000. P. 507—511.

2 Elettronica Sicula S.p.A. (ELSI) (United States v. Italy), 1989 ICJ Rep. 15.

3 Ewing K.D. The Human Rights Act and Parliamentary Democracy // Modern Law Review. V. 62. 1999. P. 79.

147

тересов, а именно — от основанных на взаимности контрмер, допускаемых Венской конвенцией о праве международных договоров для случаев нарушения материальных норм;

2)государство лишается выбора средств исполнения договорных норм, поскольку соответствующая норма уже не проходит обычный путь трансформации;

3)выбор средств исполнения остается за органом разрешения споров, т.е. за судом;

4)учитывая довольно простой доступ к Суду Европейского Союза, физические и юридические лица, а не только органы, предусмотренные учредительными договорами, могут ставить перед судом вопросы о соответствии национального законодательства и международного права.

Соглашения ВТО отнюдь не обладают прямым действием в таком же смысле, как право Европейского Союза, и большинство государств — участников системы ВТО отказались принять такое имплементирующее законодательство, которое бы сделало право ВТО непосредственно применимым в национальных судах. Однако многие черты, характерные для права ЕС, заметны благодаря решениям Органа по разрешению споров ВТО. Следует вспомнить, например, решение жюри о соответствии соглашениям ВТО Закона США о торговле 1974 г.1 Данный закон позволял представителю США в ГАТТ делать одностороннее заключение о несоответствии положений Закона и ГАТТ еще до того, как состоится решение ка- кого-либо органа. Жюри решило, что исключительное право решения о несоответствии принадлежит Органу по разрешению споров,

àсоответствующее положение Закона представляет собой prima facie нарушение Взаимопонимания о процедурах разрешения споров, поскольку оно может воздействовать на позиции не только других участников ВТО, но и на положение отдельных импортеров и экспортеров.

Жюри заявило, что обещание, обязательство не делать определений несоответствия до вынесения постановления в конкретном споре, взятое на себя участниками ВТО в соответствии со ст. 23 Взаимопонимания, влечет, согласно обязательству добросовестного исполнения обязательств по международному праву, обязанность воздерживаться от принятия национального законодательства, которое бы поощряло действия, запрещенные ГАТТ. Согласно мнению жюри, создание рыночных условий, благоприятных для частной предпринимательской деятельности, — одна из целей ГАТТ, а

1 United States—Sections 301—310 of the Trade Act of 1974, WT/DS152/R, December 22, 1999.

148

потому неблагоприятный эффект, который может быть оказан национальными актами, подобными американскому закону, не может не беспокоить ГАТТ, хотя правопорядок в рамках ГАТТ не рассчи- тан на прямое воздействие на частных предпринимателей.

В данном решении жюри ГАТТ очень близко подошло к тем че- тырем элементам концепции прямого действия, которая принята в ЕС. Ни одна из сторон в споре — ни истец (Европейский Союз), ни ответчик (США) — не подала апелляцию на решение жюри. Это говорит об их одобрении позиции жюри. Кроме того, США объявили, что в дальнейшем будут исполнять действующее национальное право «в соответствии с обязательствами США по соглашениям ВТО, и будут делать это в более прозрачной и гибкой манере»1.

Еще один способ установить наличие влияния решений международных судебных учреждений на национальное право — попытаться проследить, цитируются ли эти решения национальными судьями. Такие попытки уже делались в литературе, и приводилось довольно много примеров цитирования решений международных судов в решениях национальных судебных учреждений. Однако нельзя не признать, что само по себе такое цитирование не является доказательством такого влияния. Если национальный суд ссылается на решение, например, Международного суда только как на доказательство положений международного права в том случае, когда позиция Международного суда совпадает с позицией его правительства, или если он отказывается признать решение, которое предопределяет решение вопроса о гражданской ответственности, это показывает осведомленность суда, но не обязательно предполагает непосредственное воздействие решений международного суда на национальную судебную систему.

С другой стороны, отсутствие прямого цитирования может не означать того, что международные решения не имеют никакого влияния на национальное право; судьи могут иметь их в виду, не говоря об этом прямо. Такое цитирование может иметь место в силу принципа, обязывающего толковать национальное право так, чтобы оно по возможности не противоречило международному праву.

Судьи национальных судов вообще проявляют нежелание прямо опираться на международное право вообще и на решения международных судов в частности, хотя принимают их во внимание. Следует проявлять осторожность, оценивая перекрестные ссылки в решениях судов. Такие ссылки могут иметь место тогда, когда законодатель официально санкционировал введение норм какой-либо опре-

1 Murphy S. U.S. Implementation of WTO Turtle/Shrimp Decision// American Journal of International Law. V. 94. 2000. P. 361.

149

деленной отрасли международного права в национальное законодательство. Дж. Гарднер приводит пример из практики английских судов, которые стали активно цитировать решения Европейского суда по правам человека после принятия в Великобритании Акта о правах человека1. В таком случае можно говорить о влиянии международного права на правовую систему государства вообще, а не международных судов на национальную судебную систему.

В настоящее время влияние международных судебных решений на решения национальных судов за пределами Европейского Союза проявляется в тех случаях, когда соответствующее международное судебное учреждение открыто для доступа индивидов и его решения затрагивают индивидов, т.е. прежде всего там, где действуют региональные системы защиты прав человека в Европе и в Америке. Нужно учесть также, что доступ к международным судебным системам часто предусмотрен в региональных экономических объединениях.

Ч. Романо перечисляет следующие международные суды, куда допускаются физические и юридические лица: Суд Европейского Союза, Европейский суд по правам человека, Суд европейской ассациации свободной торговли, Центральноамериканский суд, Суд Андского сообщества, Суд Общего рынка для Восточной и Южной Африки (COMESA), Общий суд и арбитраж Организации для гармонизации корпоративного права в Африке (OHADA)2.

Кроме того, ограниченный доступ предоставлен индивидам к Судебному органу Организации арабских стран — экспортеров нефти, а также в Международный трибунал по морскому праву (только по вопросам толкования и применения контрактных обязательств или актов или упущений стороны контракта относительно деятельности в Международном районе морского дна). Место индивидов в процессах международных уголовных трибуналов ограничено ролью ответчиков.

Растет число решений международных судебных учреждений, которые касаются национального права, за пределами области защиты прав человека, причем вне зависимости от наличия или отсутствия прямого доступа индивидов к международному судебному разбирательству. Как показывает пример ВТО, даже те договорные положения, которые предназначены обеспечивать права государств,

1 Gardner J.P. (ed.). Aspects of Incorporation of the European Convention of Human Rights into Domestic Law (London: British Institute of International and Comparative Law, 1993).

2 Romano C.P.R. The Proliferation of International Judicial Bodies: The Pieces of the Puzzle, New-York University Journal of International Law and Policy. 1999. V. 31. P. 743, 744.

150