Международные судебные учреждения и внутреннее право Российской Федерации. Монография

сударствами-участниками. Это связано, во-первых, с тем, что имеющаяся у него информационная база для сбора и анализа докладов довольно узка; во-вторых, Комитет не имеет права давать толкование норм, закрепленных в статьях Конвенции; в-третьих, сама система наблюдения нечетко разработана и продумана.

Можно однозначно сказать, что государства относятся серьезно к тем решениям комитетов, которые вынесены в их адрес. Это выражается, в частности, в том, что государства считают необходимым серьезно реагировать на них: государства нередко заявляют о своем несогласии с ними с точки зрения права или факта.

Интересно, что отмечается разное отношение к решениям комитетов со стороны разных ветвей государственной власти. Негативное отношение заметно со стороны исполнительной ветви власти государств; суды более склонны учитывать их, но выражают определенно отрицательную позицию в тех случаях, когда позиции комитетов расходятся с их собственными.

Поэтому возникает вопрос: можно ли расценивать решения комитетов в качестве источников международного права, обязательных к применению в правовой системе Российской Федерации?

Ни один из договоров по правам человека не возлагает на соответствующий комитет полномочия давать договору официальное толкование, и практика, по крайней мере некоторых государств, не показывает признания за ними таких полномочий. В то же время можно утверждать, что комитеты считают себя вправе толковать договоры, когда это необходимо для выполнения ими своих задач.

В предыдущем параграфе уже цитировалась ст. 31 Венской конвенции о праве международных договоров, где изложено общее правило толкования. Напомним только, что в соответствии с п. 3 при толковании договора наряду с контекстом учитываются: a) любое последующее соглашение между участниками относительно толкования договора или применения его положений; б) последующая практика применения договора, которая устанавливает соглашение участников относительно его толкования; в) любые соответствующие нормы международного права, применяемые в отношениях между уча- стниками.

Можно предположить, что решения комитетов составляют «последующую практику», как это предусмотрено процитированным выше п. 3 b, а также что эти решения могут приниматься во внимание как дополнительные средства толкования в смысле ст. 32 Венской конвенции, которая гласит:

«Возможно обращение к дополнительным средствам толкования, в том числе к подготовительным материалам и к обстоятельствам заключения договора, чтобы подтвердить значение, вытекаю-

51

щее из применения статьи 31, или определить значение, когда толкование в соответствии со статьей 31:

a)оставляет значение двусмысленным или неясным; или

b)приводит к результатам, которые являются явно абсурдными или неразумными».

Сами решения комитетов не могут квалифицироваться как практика государств. Однако в качестве практики могут расцениваться отклики отдельных государств или государств-участников в целом на решения комитетов. Кроме того, позитивная реакция государства или группы государств на каждое отдельное решение либо молчаливое признание государствами решений комитетов также могут составить «последующую практику».

Венская конвенция о праве международных договоров не отражает специфику договоров о правах человека; в частности, как отмечалось в литературе, именно для этих договоров характерно наличие бенефициария — индивида, а также особенный характер процедуры оговорок. Поэтому «последующая практика» не должна ограничиваться только актами государств.

Например, общие комментарии и общие рекомендации комитетов направляются всем государствам-участникам, обычно в форме годового отчета комитета перед Генеральной Ассамблеей ООН или ЭКОСОС. У государств вследствие этого существует возможность выразить свои мнения по поводу правильности толкования. Такая возможность открывается для них и в их докладах по отдельным договорам и в ходе обсуждения их докладов в комитетах.

Некоторые государства-участники действительно выражали несогласие с общими комментариями, принимавшимися Комитетом по правам человека. В частности, можно назвать Общие комментарии относительно права на жизнь в связи с наличием ядерного оружия, а также Общие комментарии этого Комитета об оговорках.

Относительно других документов, приминаемых комитетами, таких реакций государств не отмечено, поэтому можно утверждать, что имеет место молчаливое признание этих документов со стороны государств-участников, и таким образом складывается общее соглашение, предусмотренное п. 3b ст. 31 Венской конвенции. Кроме того, государства нередко используют решения комитетов в своей аргументации перед самими комитетами, а также перед другими международными органами, например, перед Международным судом.

Поскольку суды государств являются государственными органами, их решения также составляют «последующую практику». А если суды разных стран постоянно следуют или заявляют о признании того или иного решения комитета, можно констатировать формирование соглашения сторон в духе ст. 31 Венской конвенции.

52

Фраза «соглашение сторон в пункте 3b статьи 31» также сформулирована не совсем четко. Необходимо ли соглашение всех государств — участников договора? Может ли возражение непосредственно затронутого государства сделать нелегитимным при соглашении всех других сторон? Комиссия международного права высказывала мнение о том, что должна приниматься во внимание практика «сторон в целом». Этот принцип широко применяется в процессе констатации признания той или иной нормы в качестве обычноправовой.

Из всех видов реакции государств на решения комитетов следует, по нашему мнению, выделить реакцию на те решения, которые адресованы непосредственно конкретным государствам. Возможно, что если государство хочет продемонстрировать свое согласие с таким решением, ему придется принять меры для нового слушания по делу, признанному комитетом неправосудным. Пока очень немногие государства ввели в свою правовую систему процедуры, предназначенные для исполнения решений комитетов (Колумбия, Чехия, Словакия и некоторые другие).

В практике государств уже отмечались случаи, когда то или иное лицо, чья жалоба была признана комитетом обоснованной, пыталось получить удовлетворение путем нового рассмотрения его дела национальным судом.

Широко известно дело Kavanagh v.Ireland1, когда Дж. Кавана, после признания Комитетом по правам человека приговора в его отношении нарушением Пакта о гражданских и политических правах, пытался добиться нового рассмотрения его дела ирландскими судами, но получил отказ.

Подобные дела в Испании были пересмотрены благодаря специально предусмотренной в Конституции процедуре пересмотра судебных решений, хотя эта процедура не создана специально для имплементации решений Комитета2.

Примечательно положение, введенное в Уголовно-процессуаль- ный кодекс Венгрии: решение международного органа по правам человека должно рассматриваться как «новое свидетельство» и может вести к пересмотру дела.

Привести все решения национальных судов, в которых затрагивались решения комитетов, невозможно. Можно лишь сказать, что они весьма многочисленны. В литературе приводятся примеры из практики судов Австралии, Белиза, Великобритании, Венгрии, Гер-

1 Kavanagh v. Ireland, Human Rights Committee, Communication № 819/1998.

2 См. дела: Hill & Hill v. Spain. Communication № 526/1993, views of April 1997, para 16; Gomez Vazquez v. Spain, Communication № 701/1996, 11 August 2000.

53

мании, Голландии, Гонконга, Зимбабве, Индии, Канады, Латвии, Маврикия, Намибии, Нигерии, Новой Зеландии, Норвегии, Польши, Словакии, США, Танзании, Финляндии, Чехии, Южной Африки, Японии и других стран1.

Отношение национальных судов к материалам комитетов позволяет сделать вывод о том, что суды считают возможным использование в ходе толкования конституционных и законодательных гарантий прав человека. Хотя в общем национальные суды не готовы признать, что они формально связаны толкованием, даваемым комитетами положениям договоров, тем не менее, большинство судов признает, что этим толкованиям следует придавать значи- тельный вес при определении соответствующего права или наличия нарушения — как документам, составляемым экспертами, облеченными доверием государств.

При этом можно вывести несколько тенденций:

•используются большей частью те решения и тех комитетов, которые касаются индивидуальных жалоб, а также рекомендаций, принимаемых по докладам отдельных государств. Ча- ще всего в материалах судов фигурирует Комитет по правам человека;

•суды прибегают, как правило, к материалам, которые могут быть им полезны при разрешении конкретных споров. Поэтому весьма часто они используют прецеденты, выбирая из них ситуации, аналогичные тем, которые фигурируют в разбираемых делах;

•суды чаще используют материалы комитетов, которые существуют в течение длительного времени. Реже всего цитируется Комитет против пыток, который создан относительно недавно;

•негативное отношение к решениям комитетов заметно со стороны исполнительных властей государств; суды более склонны учитывать их, но выражают определенно отрицательную позицию в тех случаях, когда позиции комитетов расходятся с их собственными.

1.3. Международное законодательство

Вопрос о международном законодательстве стал привлекать интерес в последние десятилетия в связи с активным развитием международного права и появлением множества источников норм международного права, обязательных для государств. Общепринятого

1 www.abo/fi/instut/imr/.

54

понятия международного законодательства не существует, хотя еще М.О. Хадсон озаглавил введение к своему Собранию текстов договоров «Международное законодательство» и в нем предложил определение: международное законодательство охватывает и процесс, и итог сознательных усилий, направленных на дополнение или изменение международного права1. После него международное законодательство традиционно рассматривалось в контексте целенаправленного развития международного права, и многие авторы называли его кодификацию, производимую с помощью правотворческих договоров, наиболее близким эквивалентом законодательства в международной системе2.

Позднее понятие международного законодательства стали применять к процессу установления международных стандартов, т.е. рекомендательных норм, различными международными органами. Однако большинство авторов относят к нему принятие международными органами норм, прямо обязывающих государства.

При этом ни в каком случае международное законодательство не может быть приравнено к законодательству внутри государства, хотя некоторые общие черты здесь просматриваются. В частности, полномочие на правотворчество, делегированное международному органу, — это одно из тех отличий, которые отделяют международную законодательную деятельность от международного правотворчества в широком смысле. Многие авторы настаивают на том, что о международном законодательстве можно говорить только в том случае, если соответствующее решение международного органа не принято единогласно; иначе это была бы просто договорная норма.

Понятие международного законодательства в некоторой степени уже подвергалось толкованию в практике международных отношений. Так, Международный уголовный трибунал для бывшей Югославии в решении по делу Tadić заявил о том, что «в системе ООН нет законодательного органа в смысле применения законодательной техники, т.е. нет встроенного в структуру органа, формально уполномоченного принимать акты, прямо обязывающие субъектов международного права»3. Хотя Трибунал упомянул право Совета Безопасности ООН принимать обязательные для государств резолюции по главе VII Устава ООН, он не квалифицировал их как

1 Hudson M.O. (ed) International Legislation: A Collection of the Texts of Multipartite International Instruments of General Interest Beginning with the Covenant of the League of Nations (Carnegie Endowment for International Peace Washington 1931— 50). P. XIII.

2 McNair A.D. International Legislation // 19 Iowa Law Review. 1954. P. 177—189.

3 Prosecutor v Tadić (Decision on the Defence Motion for Interlocutory Appeal on Jurisdiction) ICTY-94-1-A (2 October 1995). Р. 43.

55

правотворческие. Только начиная с Резолюций Совета Безопасности 1373 (2001) от 28 сентября 2001 г.1 и 1540 (2004) от 28 апреля 2004 г.2 стали говорить о правотворчестве Совета. Так, в Резолюции 1373 было прямо сказано: «любой акт международного терроризма представляет собой угрозу для международного мира и безопасности», а в Резолюции 1540 такое же обобщение относилось к распространению оружия массового поражения: «распространение ядерного, химического и биологического оружия, а также средств его доставки представляет угрозу для международного мира и безопасности». Такие формулировки квалифицируют не конкретные события или действия, а применяются к неопределенному числу ситуаций. Немаловажно и то, что резолютивная часть обоих документов адресовалась не конкретным участникам событий, а неопределенному числу государств.

Реакция государств на эти резолюции показывает, что международное законодательство отличается не только по процедурным, но и по содержательным аспектам. Государства признают законодательным такой акт, который устанавливает обязательства общего и неконкретного характера для неопределенного круга адресатов и без ограничений во времени. Именно эти характеристики отличают указанные выше резолюции Совета Безопасности от принимавшихся им ранее обязывающих, но привязанных к конкретной ситуации. Приведенные характеристики также отделяют международные законодательные акты от обязывающих решений судебных и арбитражных органов, также привязанных к конкретным спорам и ситуациям.

Правотворческие договоры

Многие авторы предлагали относить к законодательству договоры, кодифицирующие нормы по отдельным сферам деятельности, например, Венскую конвенцию о дипломатических сношениях 1961 г., Венскую конвенцию о праве международных договоров 1969 г.3, или такие, которыми устанавливается общий режим для регулирования поведения государств (например, Договор об Антарктике4, Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. или Гене-

1 UNSC Res 1373 (2001) (28 September 2001) SCOR [1 January 2001—31 July 2002] 291.

2 UNSC Res 1540 (2004) (28 April 2004) SCOR [1 August 2003—31 July 2004] 214.

3 Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г. Конвенция вступила в силу 27 января 1980 г. В ней участвуют 76 государств, в том числе Россия — с 29 апреля 1986 г.

4 Договор об Антарктике (подписан в г. Вашингтоне 1 декабря 1959 г.).

56

ральное соглашение по торговле и тарифам 1947 и 1994 гг.1). В отличие от договоров-контрактов, которые создают конкретные взаимные обязательства для конкретных государств, эти договоры можно считать создающими право, правотворческими. Впрочем, на практике могут возникнуть затруднения в проведении между ними четкого разграничения.

Правотворческие договоры и сама идея международного законодательства — это результат движения к кодификации, которое развернулось в Европе в конце XIX в. и начале XX в. В его основе лежало убеждение в том, что международное право можно четко систематизировать и затем развивать по разработанной схеме. В отсутствие компетентного международного законодательного органа возникла идея проводить эту работу путем принятия многосторонних договоров, в надлежащих случаях подкрепленного подготовительной работой Комиссии международного права. Хотя правотвор- ческие договоры обязывают лишь участвующие в них государства, высказывались мнения о необходимости создания таких норм, которые бы обязывали всех, включая третьи государства. Если договор будет принят достаточно большим числом государств по всему миру, говорили сторонники этой идеи, то правотворческая функция договора может привести не только к созданию прямого его влияния на участников, но и мощно подтолкнуть развитие обычного права в определенном направлении. Действительно, Международный суд в решении по делам о континентальном шельфе Северного моря2считает, что влияние договора на развитие обычного права может выражаться в том, что он «запускает» норму обычного права, способствует формированию такой нормы или кодификации и утверждению уже существующей обычной нормы.

Правотворческие договоры, несомненно, оказывают значительное воздействие на развитие международного права. Однако они не составляют часть международного законодательства в строгом смысле слова. Хотя к их заключению действительно приводят «сознательные усилия, направленные на внесение дополнений или изменений в международное право», и делается это с целью формирования обобщенных норм, рассчитанных на неопределенное число случаев применения, но в их основе лежит не делегированное международному органу полномочие; они лежат в рамках межгосудар-

1General Agreement on Tariffs and Trade (adopted 30 October 1947, entered into force

1January 1948) 55 UNTS 187.

2 North Sea Continental Shelf Cases (Federal Republic of Germany/Denmark; Federal Republic of Germany/Netherlands) [1969] ICJ Rep 3.

57

ственного нормотворчества. Если в них не сформулирована обыч- ная норма, их предписания обязательны только для тех государств, которые специально выразили на это согласие. Более того, общий нормотворческий эффект, который эти договоры могут косвенно оказывать посредством обычного права, необязательно связан с их статусом обязательного договора. В зависимости от обстоятельств подобное воздействие на развитие обычного права может быть оказано договорами еще до их вступления в силу, до кодификационных усилий со стороны Комиссии международного права, до рекомендательных деклараций принципов, принимаемых международными конференциями или органами, подобными Генеральной Ассамблее ООН. Распространение менее формальных способов образования международного права ведет к снижению значения нормотворческих договоров и процесса кодификации.

Многосторонние договоры предназначены для того, чтобы устанавливать долговременные отношения между государствами. При создании международной организации или правового режима для регулирования отношений в общих интересах его участники осознают, что в процессе осуществления договора он будет подвергаться изменениям. Поэтому международным организациям или конвенционным органам, создаваемым по договору, передаются полномо- чия учитывать необходимость эволюции договора и обеспечивать развитие новых стандартов, вводимых договором. Договоры обычно предусматривают широкий выбор процессуальных норм, регулирующих этот процесс.

Институционализированное правотворчество

Разработку договоров, учитывая межгосударственный характер этого процесса, опирающегося на их соглашение, трудно отнести к международному законодательству, в том числе в тех случаях, когда договор формулируется и принимается в рамках международной организации. Тем не менее, даже если введение в действие договоров остается прерогативой государств, степень институционализации процесса создания договора в рамках международного органа придает этому процессу оттенок законодательства.

Приведем в качестве примера Международную организацию труда.

По ст. 9 Устава МОТ1 правотворческий процесс сосредоточен в пленарном органе — Международной конференции труда, которая

1 McMahon J.F. The Legislative Techniques of the International Labour Organiza- tion//(1965—66) 41 BYIL 1—102.

58

принимает конвенции МОТ. Конференции принадлежит центральная роль, от внесения предложений о принятии какой-либо конвенции в повестку дня, через трудный процесс разработки проекта различными подкомитетами Конференции с помощью секретариата МОТ, до принятия конвенции Конференцией. Примечательно, что в соответствии со ст. 3 Конституции МОТ каждое государство-член представлено на Конференции двумя должностными лицами из правительства, а также делегатами от работников и работодателей. Поскольку лица, не представляющие правительство, имеют право голосовать независимо по своему выбору, они играют значительную роль в принятии конвенций, для чего, согласно ст. 19 Конституции, требуется большинство в две трети всех участников Конференции. Решение о ратификации конвенций принимают государства, но они обязаны представить их органам, ответственным за ратификацию или утверждение. Если государство решает не ратифицировать конвенцию, оно обязано сообщить о своем законодательстве и обычной практике относительно вопросов, регулируемых соответствующей конвенцией.

Рамочные соглашения

Такие соглашения явно рассчитаны на будущее развитие уже принятых обязательств. Особенно широко они распространены в области охраны окружающей среды. В качестве примера можно привести Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой1; Киотский протокол — принятый в г. Киото (Япония) в декабре 1997 г. в дополнение к Рамочной конвенции ООН об изменении климата2; Картахенский протокол по биобезопасности к Конвенции о биологическом разнообразии3; Протокол о гражданской ответственности и компенсации вреда вследствие транс-

1 The Montreal Protocol on Substances That Deplete the Ozone Layer — международный договор, разработанный с целью защиты озонового слоя с помощью снятия с производства некоторых химических веществ, которые ответственны в истощении озонового слоя. Договор был подготовлен к подписанию 16 сентября 1987 г. и вступил в силу 1 января 1989 г. СССР подписал Монреальский протокол в 1987 году. В 1991 году Россия подтвердила свое участие // 1522 UNTS 3.

2 Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change (adopted 10 December 1997, entered into force 16 February 2005) (1998) 37 ILM 32.

3 Cartagena Protocol on Biosafety to the Convention on Biological Diversity (done 29 January 2000, entered into force 11 September 2003). Россия в нем не участвует. (2000) 29 ILM 1027.

59

граничного перемещения опасных отходов1, Базельскую конвенцию о контроле за трансграничным перемещением опасных отходов2.

Рамочные соглашения по форме больше напоминают протокол. В них обычно излагаются цели, руководящие принципы и основные обязательства сторон. И в них всегда включается раздел о процедурах для последующего развития материального права. Получа- ется, что принятие такого документа не является завершением правотворческих усилий сторон, напротив, это служит началом некоего целенаправленного процесса. С этой точки зрения рамочные соглашения можно назвать «правотворческими», но совсем не в том смысле, о котором говорилось выше.

Этот инструмент (рамочные соглашения) оказался особенно плодотворным в тех областях сотрудничества, где имеют значение научные данные или необходимы особенно точные формулировки. Часто принятие рамочного соглашения сопровождается положением о потенциальном развитии с помощью протоколов, и уже в протоколах стороны уточняют свои обязательства, как, например, обязательство по сокращению выбросов в атмосферу и т.п. С основным договором протоколы связаны через общие институты (секретариат или орган технической экспертизы) и процессуальные нормы (о порядке принятия решений или внесения поправок).

Конечно, принятие последующих протоколов к какому-либо соглашению вовсе не означает, что это соглашение — рамочное. Например, Договор об Антарктике более чем через 30 лет после принятия был дополнен Протоколом о защите окружающей среды3.

Принятие протоколов распространено и во многих других областях международных отношений. Примером может служить Рамочная конвенция ВОЗ по борьбе против табака4.

Рамочные соглашения и метод принятия протоколов играют важную роль в совершенствовании правового регулирования, но их нельзя назвать законодательными актами. Органы, создаваемые для мониторинга исполнения обязательств по рамочному соглашению,

1 Protocol on Liability and Compensation for Damage Resulting from Transboundary Movements of Hazardous Wastes and Their Disposal (принят 10 декабря 1999 г., не вступил в силу. Россия в нем не участвует) // UN Doc UNEP/CHW.1/WG/1/9/2.

2 Basel Convention on the Control of Transboundary Movements of Hazardous Wastes and Their Disposal (подписана 22 марта 1989 г., вступила в силу 5 мая 1992 г. Россия в ней не участвует //1673 UNTS 57.

3 Protocol on Environmental Protection to the Antarctic Treaty (подписан 4 October 1991, вступил в силу 14 January 1998) (1991)//30 ILM 1455.

4 World Health Organization: Framework Convention on Tobacco Control (подписана 21 мая 2003 г., вступила в силу 27 февраля 2005 г. Россия ратифицировала в 2008 г.) // (2003) 42 ILM 518.

60