Международные судебные учреждения и внутреннее право Российской Федерации. Монография

международного права1. Обнаружив отсутствие эффективных средств защиты в нормах, относящихся к персоналу, национальный суд может утверждать о наличии у него юрисдикции, не принимая во внимание иммунитет международной организации2.

Особенности применения рекомендаций международных организаций на территориях государств

В принципе, все международные организации наделены полномочиями на принятие рекомендаций, которые содержат не обязывающие предложения о каком-либо конкретном действии или поведении. Это явление присуще и праву международных судебных учреждений: большинство международных судов наделены полномочием выносить толковательные постановления или консультативные заключения, которые по своей природе могут быть приравнены к рекомендациям международных организаций3. Хотя юриди- чески они не имеют обязывающей силы, рекомендации составляют важный источник ссылок для национального законодателя и административных властей. Лишь некоторые из них инкорпорируются целиком путем публикации в надлежащем официальном издании и входят таким образом в национальное право в неизменном виде и так и применяются органами государства, в том числе судами; в большинстве случаев рекомендации становятся основой для формирования новых норм национального права, т.е. с учетом содержания таких рекомендаций законодатель создает нормы национального права.

Существуют несколько примеров учредительных документов, которые прямо обязывают государства-члены осуществлять необходимый законодательный процесс, чтобы придать рекомендациям юридическую силу во внутреннем правопорядке (ст. 19 Устава МОТ4, ст. IV Устава ЮНЕСКО1). В других учредительных докумен-

1 См, напр.: Keeney v United States United States Court of Appeals DC Cir [29 August 1954] Keeney v United States United States Court of Appeals DC Cir [29 August 1954] 20 ILR 382. 2 См., напр.: Madame X v l'Union de l'Europe occidentale Cour du travail [Belgian Labour Court 4th Chamber] [Brussels 17 September 2003].

3 Franck Th.M., Fox G.H. International Law Decisions in National Courts. Irvington- on-Hudson, 1996. Р. 137.

4 а) рекомендация сообщается всем членам Организации для рассмотрения ее с целью придания ей силы путем национального законодательства или других мероприятий; б) каждый член Организации обязуется в течение года с момента закрытия сессии Конференции (или, если это невозможно ввиду исключительных обстоятельств, не позднее восемнадцати месяцев с момента закрытия сессии Конференции) представить рекомендацию на рассмотрение власти или властей, в компетенцию которых входит этот вопрос, для оформления ее в качестве закона или для принятия мер другого порядка.

161

тах предусмотрено, что имплементация рекомендаций может быть предметом процедур уведомления (ст. 15 Устава Совета Европы2). Комитет министров Экономического союза Бенилюкс использует рекомендации, чтобы унифицировать законодательство трех госу- дарств-членов3.

В исключительных случаях рекомендации могут приобрести обязательную силу благодаря включению в международный договор или после официального признания государствами-членами. Пример — стандарты на пищевые продукты, принятые так называемой «Комиссией Кодекс алиментариус», созданной совместно ФАО и ВОЗ4. Эти стандарты направлены на охрану здоровья потребителей и гарантируют нормальную деловую практику, формально признаны рядом стран и приобрели обязательную юридическую силу на их территориях. Когда набирается значительное число признаний, стандарты включаются в список стандартов, называемый Кодекс алиментариус.

Другой пример — рекомендации, принятые в рамках ст. 9 Европейской конвенции о защите животных, разводимых для целей фермерства, ставшие частью законодательства Германии после издания специального законодательного акта5. Это значит, что стандарт, приобретя обязательную силу, применяется на территории соответствующего государства-члена согласно национальному законодательству и исполнительным нормам.

1 4. Высказываясь за принятие проектов, предлагаемых государствам-членам, Генеральная конференция должна делать различие между рекомендациями госу- дарствам-членам и международными конвенциями, которые должны быть ратифицированы государствами-членами. В первом случае достаточно простого большинства голосов; во втором — необходимо большинство в две трети. Каждое из государств-членов вносит эти рекомендации или конвенции на рассмотрение своих компетентных органов в течение года со дня закрытия той сессии Генеральной конференции, на которой они были приняты.

2 а. Комитет Министров по рекомендации Консультативной Ассамблеи или по собственной инициативе рассматривает меры, направленные на достижение целей Совета Европы, включая заключение конвенций и соглашений и проведение Правительствами единой политики в отношении конкретных вопросов. О сделанных Комитетом министров заключениях Генеральный секретарь уведомляет членов Совета Европы.

b. Заключения Комитета министров в надлежащих случаях могут быть сделаны в форме рекомендаций правительством членов, и Комитет министров может запрашивать правительства членов о ходе выполнения таких рекомендаций.

3 По ст. 19 Договора об Экономическом союзе Комитет министров может формулировать рекомендации, касающиеся функционирования Союза.

4 http://www.icc-iso.ru/upload/information_system_27/6/0/9/item_609/Standarti_Codex_ Alimentarius_spisok.pdf.

5 Hennenhaltungsverordnung Bundesverfassungsgericht [German Constitutional Court] [6 July 1999] (2000) 101 Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts 1.

162

Рекомендации могут прямо фигурировать в национальных судах, даже в отсутствие формальной инкорпорации. Суды ссылаются на них в процессе применения и толкования национального права. Они могут служить стандартами для определения тех или иных элементов публичного порядка, и суды иногда даже идут на отказ одобрить гражданскую сделку, которая противоречит рекомендациям1.

Особенности применения решений международных организаций и международных судов

Вопрос об имплементации решений международных организаций имеет особое значение, поскольку именно решения международных судебных учреждений являются обязательными для государств, участвующих в споре. Однако необходимо сначала дать представление об общей картине юридического значения решений международных организаций.

«Решениями» в учредительных документах международных организаций обычно называют акты, обладающие обязательной силой для государств — участников этих организаций. Решения чаще всего касаются конкретной ситуации и фактически являются актом правоприменения права данной международной организации и международного права в целом2.

Типичный пример решения относительно конкретной ситуации, которая требует имплементации в национальное право для того, чтобы начать действовать, — это решения, принимаемые Советом Безопасности по главе VII Устава ООН3.

Резолюции Совета Безопасности не могут рассматриваться как самоисполнимые. Такое мнение принято в литературе4, и оно подтверждается практикой: отмечаются случаи, когда национальные суды возражают против имплементации резолюций Совета Безо-

1 Bundesgerichtshof [German Supreme Court] [22 June 1972] (1973) 59 Entscheidungen des Bundesgerichtshofes in Zivilsachen 83.

2 Amerasinghe C.F. Principles of the Institutional Law of International Organisations. Second Edition. Cambridge, 2005. Р. 138—140.

3 Статья 41: «Совет Безопасности уполномочивается решать, какие меры, не связанные с использованием вооруженных сил, должны применяться для осуществления его решений, и он может потребовать от членов Организации применения этих мер». Такое решение принимается после установления наличия любой угрозы миру, любого нарушения мира или акта агрессии (ст. 39).

4 Шибаева Е.А. Право международных организаций. М., 1986. С. 221. См. также: Caron D. The Legitimacy of the Collective Authority of the Security Council // 87 American Journal of International Law. V. 87. 1993.

163

пасности без предварительного принятия необходимого законодательства1.

Поэтому с точки зрения национального права возникает важное требование — принятие соответствующего имплементирующего законодательства. Однако необходимость принятия специального законодательства в каждом конкретном случае ведет к задержкам, что может нанести вред эффективной имплементации резолюций Совета Безопасности, призывающих к немедленным действиям. Ряд стран преодолевает эту трудность, принимая законодательные акты, которые уполномочивают правительство выпускать акты исполнительной власти для имплементации решений Совета.

В рамках Европейского Союза санкции Совета Безопасности имплементируются через решения Европейского совета. Вопрос об этом возник в процессе рассмотрения иска турецкой авиакомпании против Ирландии. Авиакомпания обвинила Ирландию в том, что эта страна применила санкции, наложенные Советом Безопасности в отношении Югославии, вследствие чего компания понесла убытки. Анализируя порядок применения Ирландией постановлений ЕС, имплементирующих резолюции Совета Безопасности, Европейский суд по правам человека решил, что государства в принципе сохраняют ответственность за потенциальные нарушения прав че- ловека вследствие исполнения санкций, даже если они не имеют на это дискреционных полномочий2. Вмешательство в индивидуальные права оправдано только при условии, что соответствующая организация защищает права человека и в материальном смысле, и через надлежащие процессуальные гарантии, таким образом, чтобы это было, по крайней мере, равно защите, предусмотренной в Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г.

В последние годы подвергается сомнению совместимость целенаправленных санкций ООН, принятых в качестве антитеррористи- ческих мер, как, например, включение того или иного лица в «черный список» или замораживание авуаров, с международно признанными стандартами прав человека3. Меры, принимаемые на основании секретных разведывательных данных и без предоставления осуждаемому лицу возможности быть выслушанным, вряд ли мож-

1 Diggs v Richardson United States Court of Appeals DC Cir [17 December 1976] 555 F 2d 848; Bradley v Commonwealth of Australia High Court of Australia [10 September 1973] 52 ILR 1).

2Bosphorus Hava Yollari Turizm v Ireland [ECtHR] Reports 2005-VI 107.

3 См., напр.: Malone D. M. The Security Council in the Post-Cold War Era: A Study in the Creative Interpretation of the U.N. Charter // 35 New-York University Journal of International Law and Policy. 2003. P. 357.

164

но оспорить в каком бы то ни было судебном учреждении любого государства с достаточной степенью вероятности выиграть дело.

Делая обзор процесса имплементации таких мер в Европейском Союзе, Суд первой инстанции Европейского сообщества счел необходимым провести анализ их совместимости с нормами о правах человека, имеющими характер ius cogens1. Из его аргументации видно, что поднятые проблемы не могут быть успешно разрешены на уровне имплементации, где государству обычно не хватает полномочий на введение в действие согласованных мер. Решение, скорее, следует искать на уровне Совета Безопасности, путем введения юридических гарантий против злоупотребления правом. Первый шаг уже сделан — это резолюция 1730 (2006), в которой предусмотрена процедура снятия имен из черного списка2.

Наконец, решения международных организаций могут послужить аргументом для разъяснения предварительных условий, особенно в том, что касается вопросов территории. Например, принятие в члены международной организации может служить доказательством наличия у данного образования государственности.

3.3. Последствия применения актов международных

судебных учреждений для национального права

Общие замечания

Международные суды и арбитражи выносят решения и постановления, которые обязательны для сторон в споре, но влекут разные юридические последствия:

•может быть создана новая правовая ситуация — например, установлено наличие юрисдикции;

•возникает обязанность совершить определенные действия — например, произвести возмещение ущерба или выплатить компенсацию;

•констатируется, как должна применяться норма, оспаривае-

мая одной из сторон3.

Последствия решения международного суда для национального права не только зависит от типа принятого решения, но также от конкретного контекста или ситуации, в которой это решение долж-

1 Case T-306/01 Yusuf v Council [2005] ECR II-3533; Case T-315/01 Kadi v Council [2005] ECR II-3649.

2 UNSC Res 1730 (2006) (19 December 2006) SCOR [1 August 2006—31 July 2007] 169. 3 Schachter O. The Enforcement of International Judicial and Arbitral Decisions // 54 American Journal of International Law. 1960. P. 1—24.

165

но исполняться властями государства. Эти власти, особенно судебные, могут оказаться в совершенно разных ситуациях. Очень многое зависит от тех конкретных действий, которые необходимо произвести местным властям. Это может быть введение в действие непосредственно применимого решения, вынесенного в отношении одной или более сторон в споре, или какой-то более простой акт. Но перед местным судом может быть также поставлена задача применения правовой нормы или толкования, вынесенного международным судом, или использование такой нормы или такого толкования в качестве авторитетного аргумента для вынесения решения самим национальным судом. Самому национальному судье надлежит оценить последствия соответствующего решения международного судебного учреждения для исхода дела, находящегося на рассмотрении национального суда, учитывая и суть того спора, по которому международный суд выносил решение, диспозитивную часть этого решения, аргументацию суда и примененные положения международного права.

Кроме применения национальными судами решения международных судов могут сделать необходимым изменение национального законодательства. Ярким примером этого служат решения Европейского суда по правам человека, которые многократно становились основанием для изменения национального законодательства многих стран.

Регулирование воздействия актов международных судебных учреждений на национальное право

Учредительные документы международных судов и трибуналов довольно редко содержат положения, относящиеся к последствиям их решений для национального правопорядка. В большинстве случаев такие документы говорят лишь о том, что решение окончательное и обязывает стороны. Поэтому можно нередко встретить утверждения о том, что государства — стороны в споре связаны этим решением лишь постольку, поскольку их обязывает общее международное право.

Любые меры, необходимые для выполнения решения, должны приниматься национальными правительствами. Прямое влияние решения на национальное право или на национальные власти возможно в том случае, если уже существуют положения национального права, предписывающие или, по крайней мере, допускающие право национальных властей применять решения международного суда1.

1 Lauterpacht E. Implementation of Decisions of International Organizations through National Courts // Schwebel S.M. (ed) The Effectiveness of International Decisions: Papers of a Conference of the American Society of International Law and the Proceedings of the Conference. Leiden, 197. Р. 57—65.

166

Эта точка зрения, основанная на восприятии международного и национального права как отдельных систем, все чаще подвергается сомнению, особенно в тех случаях, когда вынесенное решение предполагает изменение положения индивидов. Общее признание все больше получает идея о том, что все органы государства обязаны считаться с решением международного суда, вынесенного против этого государства в силу одного из основных принципов международного права, который гласит, что государство не может избежать исполнения своего обязательства под тем предлогом, что его должен исполнять тот орган, который недостаточно контролируется государством; в этом случае применимо положение Венской конвенции о праве международных договоров о невозможности ссылаться на свое внутреннее право в оправдание неисполнения международного обязательства1.

Закрепление в национальном праве прямого действия решения международного суда остается исключением. Можно привести положения относительно Центральной комиссии по судоходству на Рейне2 или Апелляционного комитета для судоходства по Мозелю3.

Положения о введение в действие или просто о прямом действии решений международных судов чаще встречается в ситуациях, где физические и юридические лица допущены к участию в судебном разбирательстве в судах, являющихся органами высокоинтегрированных региональных или суб-региональных организаций, специализированных судебных учреждений по рассмотрению споров об инвестициях, или споров, касающихся деятельности на морском дне и в его недрах за пределами национальной юрисдикции, в судах по правам человека или в международных уголовных трибуналах. В такой ситуации судебные решения, особенно касающиеся денежного возмещения, в некоторых случаях приобретают статус окончательного решения национального суда во всех странах — участниках статута такого суда. Хорошим примером служат ст. 244 и 256 Договора об учреждении Европейского сообщества относительно решений Суда Европейского сообщества4, ст. 54 Конвенции

1 Polakiewicz J. The Execution of Judgments of the European Court of Human Rights // Blackburn R. and Polakiewicz J. (eds). Fundamental Rights in Europe Oxford, 2001. Р. 55—76.

2 Revised Convention for Rhine Navigation of 17 October 1868 as set out in the text of 20 November 1963// http://www.ccr-zkr.org/Files/convrev_e.pdf.

3 http://www.moselkommission.org/about-us/committees/?sprache=en&size=.

4 После вступления в силу Лиссабонского договора и замены Договора об учреждении Европейского сообщества Договором о функционировании Европейского союза (ДФЕС) статья 244 стала статьей 281, а статья 256 стала статьей 299 ДФЕС // http://eulaw.ru/treaties/lisbon

167

о разрешении инвестиционных споров между государствами и гражданами других государств1, ст. 68 Американской конвенции по правам человека 1969 г.2

Если подобные положения отсутствуют в учредительных договорах, то решения международных судебных учреждений, затрагивающие денежное возмещение, применяются в большинстве случа- ев на той же основе, что и решения иностранных судов и арбитражей. Как известно, иностранные судебные и арбитражные решения обычно регулируются договорами о правовой помощи, а также нормами национального законодательства, т.е. в значительной степени зависят от общего отношения национальной правовой системы к иностранному законодательству вообще и к судебным решениям в частности. Вследствие этого для некоторых из них требуется выдача экзекватуры национальным судом.

В Российской Федерации процедура признания определяется в соответствии с Гражданским процессуальным кодексом РФ и Арбитражным процессуальным кодексом РФ. Иностранное судебное решение признается в Российской Федерации, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации. О признании решений международных судов в российском законодательстве не говорится ничего, и такие решения в общем получают такой же статус, как и другие международные документы.

Наиболее часто в национальном праве прямо применяются решения международных судов, которые посвящены толкованию договоров; они рассматриваются как важные прецеденты. Значение решений в качестве прецедентов определяется конкретно в каждом случае, и становится важным в зависимости от ряда факторов, как, например, авторитет суда, его функции по толкуемому договору, а также общей позицией национальных судей в отношении международного права. В большинстве случаев национальные суды подходят к решениям международных судов как к убедительным, авторитетным мнениям относительно толкования договора, и обычно принимают во внимание эти решения. Возможные противоречия с национальным правом толкуются обычно таким образом, чтобы избежать прямого столкновения3.

1 См.: Convention on the Settlement of Investment Disputes between States and Nationals of Other States. http://icsid.worldbank.org/ICSID/Index.jsp.

2 American Convention on Human Rights (1969). http://www.hrcr.org/docs/American_ Convention/oashr.html.

3 Schreuer C.H. The Implementation of International Judicial Decisions by Domestic Courts // 24 International and Comparative Law Quarterly.1975. P. 153—83.

168

Как общее правило, решения международных судов имплементируются в тех пределах, в которых это позволяет применимое национальное право. Хорошим примером здесь может быть решение Верховного суда США от 28 июня 2006 г. о последствиях нарушения ст. 36 Венской конвенции о консульских сношениях 1963 г.1

Это дело появилось после знаменитых дел братьев ЛаГранд, граждан Германии2, а также дела Авена и других граждан Мексики.

Братья были уличены в совершении преднамеренного убийства на территории США, были судимы в США, приговорены к смертной казни. Когда об этом стало известно в Германии, эта страна обвинила США в том, что обвиняемые не были информированы о своем праве на обращение к государству гражданства за дипломати- ческой защитой. В период дипломатической переписки один из братьев был казнен. Германия обратилась в Международный суд с иском о нарушении США Конвенции о консульских сношениях3.

В 2004 г. на территории США был арестованы граждане Мексики (51 человек) и осуждены к смертной казни. Мексика требовала от США отменить смертные приговоры в отношении 51 осужденного мексиканца и обеспечить всесторонний и эффективный пересмотр обвинений и меры наказания. Международный суд признал правомерными утверждения Мексики о том, что США нарушили свои обязательства по Конвенции, не сообщив гражданам Мексики об их праве побеседовать с сотрудниками консульства4.

По праву США иностранные граждане в статусе обвиняемых на территории США теряли свое право выдвигать довод о том, что их не информировали о праве на консульскую защиту со стороны своего государства после того, как они не сделали этого во время процесса. В решениях Международного суда по двум делам было заявлено, что применение этой нормы не дает возможности обвиняемым полностью осуществить свои права, предоставляемые ст. 36 Венской конвенции о консульских сношениях.

Уже после вынесения этих решений Международного суда ООН М. Санчес-Льямас, гражданин Мексики, был обвинен в покушении на убийство в штате Орегон; М. Бустильо, гражданин Гондураса, был обвинен в убийстве в штате Вирджиния. Ни тот, ни другой не были информированы о том, что имеют право на помощь своих

1 Sanchez-Llamas v Oregon United States Supreme Court [28 June 2006] 2006 Westlaw 1749688).

2 LaGrand Case [Germany v United States of America] [Judgment] [2001] ICJ Rep 466. Р. 91. 3 Венская конвенция о консульских сношениях от 24 апреля 1963 г. Вступила в силу 19 марта 1967 г. // www.un.org.

4 Case concerning Avena and Other Mexican Nationals [Mexico v United States of America] [2004] ICJ Rep 57. Р. 113.

169

консульств. Консульства также не были информированы об обвинениях указанных граждан. М. Санчес-Льямас и М. Бустильо обратились в суд США с жалобой на нарушение их права на информацию. Суды и в Орегоне, и в Вирджинии постановили, что их возражения не могут быть приняты судом к сведению, поскольку были поданы после процесса. Ту же позицию заняли и Верховные суды соответствующих штатов. Затем оба дела были объединены и поступили в Верховный суд США.

Верховный суд отметил, что оба решения Международного суда заслуживают внимательного рассмотрения. Однако такое рассмотрение, по мнению Суда, не может вести к созданию юридического средства, превосходящего существующее национальное право, если только это не предусмотрено соответствующим договором, явно или по смыслу. Большинство членов Суда решило, что ст. 36 Венской конвенции о консульских сношениях этого не требует1, òåì

1 В ст. 36 говорится:

«1. В целях облегчения выполнения консульских функций в отношении граждан представляемого государства:

а) консульские должностные лица могут свободно сноситься с гражданами представляемого государства и иметь доступ к ним. Граждане представляемого государства имеют такую же свободу в том, что касается сношений с консульскими должностными лицами представляемого государства и доступа к ним; б) компетентные органы государства пребывания должны безотлагательно уведомлять

консульское учреждение представляемого государства о том, что в пределах его консульского округа какой-либо гражданин этого государства арестован, заключен в тюрьму или взят под стражу в ожидании судебного разбирательства или же задержан в ка- ком-либо порядке, если этот гражданин этого потребует. Все сообщения, адресуемые этому консульскому учреждению лицом, находящимся под арестом, в тюрьме, под стражей или задержанным, также безотлагательно передаются этими органами консульскому учреждению. Указанные органы должны безотлагательно сообщать этому лицу о правах, которые оно имеет согласно настоящему подпункту; в) консульские должностные лица имеют право посещать гражданина представ-

ляемого государства, который находится в тюрьме, под стражей или задержан, для беседы с ним, а также имеют право переписки с ним и принимать меры к обеспечению ему юридического представительства. Они также имеют право посещать любого гражданина представляемого государства, который находится в тюрьме, под стражей или задержан в их округе во исполнение судебного решения. Тем не менее консульские должностные лица должны воздерживаться выступать от имени гражданина, который находится в тюрьме, под стражей или задержан, если он определенно возражает против этого.

2. Права, о которых говорится в пункте 1 настоящей статьи, должны осуществляться в соответствии с законами и правилами государства пребывания, при условии, однако, что эти законы и правила должны способствовать полному осуществлению целей, для которых предназначены права, предоставляемые в соответствии с настоящей статьей».

170