Международные судебные учреждения и внутреннее право Российской Федерации. Монография

По-другому обстоит дело в судах региональных интеграционных объединений. Здесь международная организация и ее органы — необходимые участники процесса в суде или трибунале; в таких объединениях специально предусмотрены методы оспаривания актов, принимаемых его институтами. Впервые такие методы были предусмотрены в Статуте Суда европейского объединения угля и стали, а ныне они распространились и в Африке, и в Латинской Америке, и в странах Карибского бассейна. Таким образом, передача части суверенных полномочий органам международной организации со стороны государств сопровождается обеспечением процедуры контроля за их осуществлением, чтобы государства не стали жертвами произвольных действий международных чиновников.

В ряде случаев участниками разбирательства в международных судах могут быть также физические и юридические лица. Если управляющим органам регионального интеграционного объединения переданы полномочия принимать правила, применимые в неопределенном числе случаев и неопределенным числом субъектов, вполне логично предоставление им права на доступ к охранительным системам. Кроме того, в судах COMESA и SADC юридическим и физическим лицам предоставлено право подавать жалобы на действия их собственных правительств относительно соответствия принимаемых ими актов учредительным документам объединения. А в Сообществе ECOWAS физические и юридические лица могут также обращаться в суд с жалобами против любого государства- члена, если в них утверждается о нарушении гарантий, предоставляемых Договором ECOWAS (практически — о нарушениях национального режима, предоставляемого хозяйствующим субъектам других государств). Подобные положения включены в статуты судов на американском континенте — CAN, CCJ, CACJ. Впрочем, в Андском сообществе (CAN) прямые иски против государства-члена невозможны. Физическое или юридическое лицо, которое считает свои права нарушенными, должно сначала обратиться с жалобой в Генеральный секретариат Сообщества. Статут Центральноамериканского суда обязывает его заниматься также и международными гражданско-правовыми спорами.

Расширяется доступ физических лиц к международным судам, осуществляющим правосудие в области прав человека. В Европейском суде по правам человека физические лица имеют право прямого обращения в Суд; в Межамериканском суде сохраняется та модель, которая действовала в Европейском суде до принятия Протокола ¹ 11: физические лица подают петиции в Комиссию, которая решает, следует ли препроводить их Суду. Африканский суд по правам человека и народов также ставит некоторые препятствия для доступа индивидов. Предусмотрено, что индивиды могут пода-

121

вать жалобы против своих государств только в том случае, если соответствующее государство приняло специальную декларацию. Такие декларации сделаны очень небольшим числом государств.

Состав

Существует два способа формирования международных судебных учреждений:

•первый состоит в том, что каждое государство — участник соответствующего договора получает право назначить одного своего представителя;

•при втором предусматривается процедура выборов на основе принципа справедливого представительства.

Применение первого способа имеет смысл тогда, когда участников статута суда не слишком много. Судебное учреждение размером с парламент не смогло бы функционировать; все равно пришлось бы его делить. Если с этой точки зрения оценить европейские суды, то мы увидим, что Европейский суд по правам человека состоит только из семи судей, хотя в самой организации состоит 47 государств; в других европейских судах каждому государству- участнику предоставляется возможность назначить своего судью.

Конечно, такое ограничение не может не делаться на глобальном уровне. Критерием отбора служит общий принцип равного регионального представительства. В Статуте Международного суда предусмотрено, что он состоит из коллегии независимых судей, избранных, вне зависимости от их гражданства (ст. 2), 15 членов, причем в его составе не может быть двух граждан одного и того же государства (ст. 3), при- чем не только каждый избранный в отдельности должен удовлетворять всем предъявляемым требованиям, но и весь состав судей в целом должен обеспечить представительство главнейших форм цивилизации и основных правовых систем мира (ст. 9).

Тот же принцип положен в основу формирования Международного трибунала по морскому праву: согласно ст. 2 Статута Трибунал состоит из коллегии — 21 независимого члена; в составе Трибунала в целом должно быть обеспечено представительство основных правовых систем мира и справедливое географическое распределение. На совещании государств — участников Конвенции ООН по морскому праву было принято решение о том, что распределение мест будет следующим: Азия — 5, Африка — 5, Латинская Америка и страны Карибского бассейна — 4, Западная Европа и другие — 4, Восточная Европа — 31.

1 Аmendments to the rules of the International Tribunal for the Law of the Sea as adopted by the Tribunal on 15 March 2001 // rules_amendment_en.

122

Оценивая это распределение, следует учесть, что Соединенные Штаты не участвуют в Конвенции; ряд стран, отнесенных в приведенном списке к восточноевропейским, с тех пор присоединились к Европейскому Союзу, поэтому имеет место некоторая анахронич- ность.

Все африканские суды строятся по принципу представительства.

Âсоставе COMESA — 20 членов; суд этого объединения насчитывает 7 судей. В ECOWAS — 16 стран, но в Суде — тоже 7 судей.

Âобъединении SADC 10 судей представляют 14 государств.

Âамериканских региональных судах ситуации разные. В судах CAN и SICA число судей точно соответствует числу государств- участников: 5. Объединение CARICOM насчитывает 15 государств, но в его суде 10 судей.

Âопределении числа судей учитывается два дополнительных фактора: общий объем нагрузки и занятость судей, т.е. число дел, представляемых на рассмотрение, а также затраты на обеспечение деятельности судов столь высокого уровня.

Процедура избрания судей обычно строится таким образом, чтобы обеспечить довольно тонкий баланс между необходимостью для судей пользоваться доверием национального правительства и в то же время потребность получить поддержку всех других правительств, признавших юрисдикцию суда. Среди этих процедур и назначение судей с согласия всех правительств (Суд Европейского Союза), и механизм выборов, в котором задействовано несколько политических органов (судьи Международного суда избираются совместно Генеральной Ассамблеей и Советом Безопасности). Европейский суд по правам человека — один из немногих судов, где к выборам судей причастен парламентский орган.

Âпоследние годы общественность настаивает на том, чтобы кандидатуры при любой процедуре избрания обсуждались и полу- чали легитимность на национальном уровне таким же образом, как при выборах местных судей высокого уровня1.

После вступления в силу Протокола ¹ 14 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод2 Европейский суд по правам человека стал единственным в мире международным судом, где единоличный судья наделен компетенцией разбирать споры между государством и индивидом. Согласно ст. 7 Протокола судья, рассматривающий дело единолично, может объявить инди-

1 Sands P. Manual on International Courts and Tribunals (Butterworths London. 1999). 2 Протокол № 14 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод «Об усилении контролирующей функции Конвенции». Страсбург, 13 мая 2004 г. http://www.espch.ru/content/view/135/37/.

123

видуальную жалобу неприемлемой или удалить ее из списка дел на основании ст. 34 в случае, если такое решение может быть принято без дальнейшего изучения дела. Если судья, рассматривающий дело единолично, не объявляет жалобу неприемлемой или не вычеркивает ее из списка дел, то дело по этой жалобе передается в Комитет судей или в Палату для дальнейшего рассмотрения. Таким образом, полномочия единоличного судьи не распространяются на рассмотрение дела по существу, а ограничиваются процессуальными вопросами.

Как правило, если государство, участвующее в споре, находящемся в повестке дня суда, не имеет своего представителя в составе суда, оно, как правило, имеет право назначить судью ad hoc. Впро- чем, в региональных интеграционных объединениях отмечается тенденция к отмене этого обыкновения. Принятие правила о единоличном судье в ЕСПЧ показывает ту же тенденцию.

Процесс в международном суде

1. Правила процедуры

Общепринято, что правила процедуры не только излагаются в учредительном статуте судебного учреждения, но дополняются правилами, которые само учреждение вправе принять для себя. Назна- чение таких правил — конкретизировать процессуальные принципы абстрактного характера и заполнить возможные пробелы, оставленные статутом.

Процесс разбирательства в международном судебном учреждении обычно подразделяется на письменную и устную стадии. Устные дебаты, как правило, проводятся публично, если только не принимается решение об обратном в связи с какими-либо специальными обстоятельствами. Например, в Европейском суде по правам человека устные дебаты проводятся по решению самого суда. Ясно, что и в международных уголовных судах и трибуналах должны соблюдаться некоторые процессуальные гарантии, обычные для уголовного процесса.

2. Применимое право

В учредительных документах каждого международного судебного учреждения всегда содержатся специальные нормы о применимом праве. Статья 38 Статута Международного суда настолько широко признана, что стала краеугольным камнем доктрины источников международного права.

Даже в деятельности тех международных судов, которые учреждаются для обеспечения соблюдения определенного договора, может появиться потребность дополнительно упомянуть нормы общего международного права.

124

3. Особые мнения судей

Особые и отклоняющиеся мнения судей поначалу считались неотъемлемой частью судебного процесса. В Международном суде даже стали возникать ситуации, когда само решение оказывается погребенным под многочисленными мнениями судей.

4. Исполнение решений

Âсовременном мире с его децентрализованной структурой управления исполнение решения международного суда в значительной мере зависит от воли проигравшей стороны. Во времена существования Постоянной палаты международного правосудия, когда судебное разрешение споров было делом не просто европейских стран, а почти исключительно западноевропейских, т.е. стран, принадлежавших к одной цивилизации, не было отмечено ни одного случая не только невыполнения решения, но и ни одного случая невнимательного отношения к индивидуальному мнению какого-либо судьи.

Âпоследние десятилетия уважение к решениям Суда явно снизилось, несмотря на то, что обязательность этих решений составляет обязательство государств даже не по Статуту Суда, а по Уставу ООН: в п. 1 ст. 94 прямо сказано, что «каждый член Организации обязуется выполнить решение Международного суда по тому делу,

âкотором он является стороной».

Довольно пренебрежительное отношение к решениям Международного суда явно растет, особенно в тех случаях, когда обращение к Суду совершено не по взаимному согласию сторон1. Исландия отвергла решение Международного суда по делам О рыболовной юрисдикции2, Иран оставил без внимания постановление о временных мерах от 15 декабря 1979 г. в деле О дипломатическом и консульском персонале США3. Соединенные Штаты, в свою очередь, обвинили Международный суд в том, что он вышел за рамки своей юрисдикции в деле

О военных действиях в Никарагуа, хотя в конце концов Штаты все же выполнили его решение. Пример из последнего времени — отказ Нигерии повиноваться решению Международного суда от 10 октября 2002 г. в деле о сухопутной и морской границе, для чего требовалось проведение долгих и, видимо, не простых переговоров4.

1 Lowe V., Fitzmaurice M. (eds). Fifty Years of the International Court of Justice: Essays in Honour of Sir Robert Jennings (CUP Cambridge 1996). Р. 354.

2 Fisheries Jurisdiction Case [United Kingdom v Iceland] [Merits] [1974] ICJ Rep 3; Fisheries Jurisdiction Case [Federal Republic of Germany v Iceland] [Merits] [1974] ICJ Rep 175.

3 Case concerning United States Diplomatic and Consular Staff in Tehran [United States of America v Iran] [Provisional Measures] [1979] ICJ Rep 7.

4 Case concerning the Land and Maritime Boundary between Cameroon and Nigeria [Cameroon v Nigeria: Equatorial Guinea Intervening] [Merits] [2002] ICJ Rep 303.

125

С другой стороны, нельзя не отметить, что Ливия добросовестно выполнила решение Международного суда по делу О территориальном споре, которое было решено не в ее пользу1.

Отметим, что в Уставе ООН есть положение, которое позволяет воздействовать на государства, пренебрегающие исполнением решений Международного суда. Согласно п. 2 ст. 94 в случае, если какая-либо сторона в деле не выполнит обязательства, возложенного на нее решением Суда, другая сторона может обратиться в Совет Безопасности, который может, если признает это необходимым, сделать рекомендации или решить о принятии мер для приведения решения в исполнение. До сего времени таких обращений не было, и Совет Безопасности ни разу не прибегал к полномочиям, предоставленным ему п. 2 ст. 94 Устава ООН.

Нередки случаи неисполнения судебных решений и в Европе. Для того чтобы прекратить длительные затяжки с исполнением решений Суда Европейского Союза государства-члены принимали различные меры; в конце концов в Договор об учреждении Европейского сообщества была введена ст. 228, в которой предусмотрена возможность наложения финансовых санкций на нарушающее государство (ныне ст. 260 Договора о функционировании Европейского Союза)2. Такие санкции налагались на Грецию в 2002 г., на Испанию в 2003 г., на Францию в 2005 и 2006 гг.

Есть проблемы и с исполнением решений Европейского суда по правам человека, хотя контроль за осуществлением возложен на Комитет министров Совета Европы.

1 Case concerning the Territorial Dispute [Libyan Arab Jamahiriya/Chad] [Judgment] [1994] ICJ Rep 6.

2 Об анализе процесса см.: Wägenbaur R. How to Improve Compliance with European Community Legislation and the Judgments of the European Court of Justice // Fordham International Law Journal. Volume 19, Issue 3, 1996.

126

Глава 3

Международные судебные учреждения

èсуды государств

3.1.Правотворчество международных судебных учреждений

Формирование собственного внутреннего права

1. Понятие

Международные организации обычно создаются по договорам между государствами или иными субъектами международного права. Такой договор можно рассматривать как «конституцию» организации. Он содержит положения, не только относящиеся к правам и обязанностям государств-членов и к целям и полномочиям соответствующей организации, но также и к тем органам, которые будут созданы, к их деятельности и компетенции. Он также часто предусматривает порядок принятия правил отдельных органов; если нет ясных положений об этом в договоре, органы, тем не менее, можно считать имеющими подразумеваемые права на принятие правил их эффективной деятельности. Эта компетенция более или менее независима от компетенции организации на принятие резолюций и решений относительно поведения государств в целом.

Нормы, определяющие внутренний порядок организации, содержащиеся в учредительном договоре, так же, как «вторичное» право, введенное самой организацией, составляют ее внутреннее право. Следует проводить различие между правилами, которые с самого начала задумываются как обязывающие, и нормами, которые являются необязывающими, т.е. просто политическими и административными указаниями. Являются ли правила юридически обязывающими или нет, зависит от полномочий органа и его намерений в каждом конкретном случае. Необязывающие нормы mutatis mutandis можно сравнить с правилами международной вежливости.

2. Типы внутренних правил

Внутреннее право организации можно классифицировать или провести дополнительное деление по формальным признакам либо в зависимости от их материального содержания.

Дифференциация по форме

Основной договор (или договоры) организации обязывает госу- дарства-члены, а также органы. Поскольку эти правила регулируют

127

внутренний порядок организации, они составляют самый верхний уровень внутреннего права.

По учредительному договору главные органы имеют полномо- чия на принятие норм, определяющих порядок их работы и их должностных лиц. Есть ли между главными органами иерархия или нет, зависит от соответствующих положений учредительных документов.

Вспомогательные органы, предусмотрены ли они учредительным договором или созданы на основании отдельного акта главного органа, также могут принимать правила в пределах своей компетенции. Эти правила подчиняются правилам главного органа.

Деление по форме может быть также произведено между общими нормами, действующими для множества или значительного числа потенциальных ситуаций, и решениями для отдельных случаев. Следует ли решения для отдельных случаев (такие как распоряжения, отдаваемые отдельному должностному лицу, либо решение административного трибунала) считать правом, зависит от теорети- ческих выкладок. Если за право принимать только нормы общего применения, тогда индивидуальные решения — это не право. Однако можно считать их частью внутреннего права.

Дифференциация по содержанию

Возможное содержание внутренних норм невозможно описать в абстрактных терминах. Цели и принципы каждой организации, ее полномочия и организационная структура, статус и число должностных лиц и персонала, а также другие факторы имеют решающее зна- чение для протяженности и содержания внутренних правил каждой организации. Тем не менее, можно выделить основные модели.

Почти каждому органу необходимы правила процедуры для того, чтобы действовать эффективно. Независимо от того, содержит ли учредительный договор явно выраженное регулирование (как, например, ст. 21 Устава ООН), каждый орган располагает полномо- чиями создавать такие правила. Значительная часть внутреннего права организации состоит из правил процедуры, действующих внутри организации.

Другой важный комплекс правил охватывает положения о бюджете и излагает рамки финансового управления в организации в целом, в том числе источники финансирования. В большинстве организаций расходы несут государства-члены, а главный орган оценивает вложения каждого в бюджет организации.

Международная гражданская служба состоит из нескольких тысяч служащих. Для определения их прав и обязанностей сформули-

128

ровано огромное количество правил в актах, принятых различными органами организаций. Во многих организациях можно установить иерархию норм. Так, общий акт, принятый главным органом, содержит основные принципы, регулирующие гражданскую службу, однако генеральный секретарь или генеральный директор вводит уточняющие положения. Кроме того, нередко создаются международные административные трибуналы или бюро, и принимаются акты об их составе и полномочиях. В соответствии с этими разнообразными правилами трибуналы или бюро компетентны решать индивидуальные иски и дела, применяя к ним соответствующие правила, в том числе общие принципы права.

Вооруженные формирования международных организаций также нуждаются в правилах деятельности, дисциплины и т.п. Отвечая на эту потребность, было создано внутреннее право немалого объема, особенно в связи с деятельностью Сил ООН.

3. Внутреннее право — это международное право?

Внутреннее право имеет большое значение. Однако ни ст. 38 Статута Международного суда, никакой другой договор ничего не говорят о положении внутреннего права среди источников международного права. Внутреннее право — это действительно право?

Немногие авторы, в том числе Дж. Балладоре Паллиери1, отрицают, что это право. Они считают, что внутренние нормы, невзирая на то, являются ли они обязывающими или нет по учредительному договору, — не право в юридическом смысле. Однако неясно, что это.

Постепенно в международном праве сформировалось другое мнение, которое характеризует его как право, но не международное право2. Они считают, что внутреннее право составляет новый и отдельный правопорядок наряду с международным правом в действительном смысле, это правопорядок sui generis. Эта теория может быть подтверждена общими аргументами о том, что международное право — это межгосударственное право, но это можно поставить под сомнение.

Превалирующее мнение состоит в том, что внутреннее право международных организаций — это новая отрасль международного права3. Действительно, базис внутреннего права — учредительный

1 Balladore Pallieri G. Le droit interne des organisations internationales /Recueil des cours, Volume 127 (1969-II). Р. 1—36.

2 Schermers H, Blokker N. International Institutional Law: Unity within Diversity (4th edn Nijhoff Boston 2004). Р. 326.

3 Sands P.J., Klein P. Bowett's Law of International Institutions (5th edn Sweet & Maxwell London 2001).

129

договор каждой организации; принятие и обязывающая сила внутреннего права проистекают из этого договора, толкуемого в соответствии с практикой этой организации. Государства-члены, действующие через организации и в органах организации — это тоже первичный источник этой отрасли права.

4. Валидитарность и ничтожность

Вряд ли можно сомневаться в том, что все органы и сформулированное ими внутреннее право подчиняются учредительному договору, «конституции» организации. Если какой-либо орган выходит за рамки своих полномочий и компетенции, его акты неправомерны. Делает ли это соответствующий акт ничтожным — это неясно. Определенный ответ можно будет дать тогда, когда один из органов или международный суд или трибунал уполномочен решать такие вопросы, причем его решения обязательны. Поскольку в большинстве организаций нет такого финального арбитра, и поскольку не сформировалось на этот счет ясных норм, можно предлагать только приблизительные решения.

Если какой-либо орган, формулируя внутреннее право, со всей очевидностью действует ultra vires, возникают серьезные аргументы в пользу отмены такого акта, последствием чего будет то, что ни государства-члены, ни другие органы того же уровня не будут им связаны. Но неясно, какие акты очевидно ultra vires. Неизвестно также, могут ли государства-члены или сама организация также и в других случаях денонсировать юридически акт ultra vires и таким образом лишить его обязывающей силы. Ясное решение здесь невозможно.

Если несколько органов организации стоят на одном уровне, каждый орган сам толкует учредительный договор, так что это толкование не имеет силы для других органов. Например, может слу- читься, что органы занимают разные позиции относительно валидитарности актов, принятых одним из них. В связи с этим следует отметить, что Международный суд в деле о некоторых расходах заявил что акт Генеральной Ассамблеи может быть валидитарным, даже если Ассамблея превысила свои полномочия (но не полномочии Организации).

С другой стороны, существующая иерархия между органами делает ничтожными акты подчиненного органа, которые не соответствуют правилам, принятым более высоким органом. Например, если Генеральный секретарь организации издает правила для персонала, которые не соответствуют правилам, изданным Генеральной Ассамблеей, то приоритет принадлежит последним.

Развивающийся корпус норм внутреннего права международных организаций представляет собой часть современного международ-

130