Международные судебные учреждения и внутреннее право Российской Федерации. Монография

применения»1. Именно эта идея, по их мнению, заключена в п. 1 ст. 1 Закона о международных договорах: «Международные договоры Российской Федерации заключаются, выполняются и прекращаются в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, положениями самого договора, Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом».

Полномочия органов Российской Федерации в области применения и толкования норм международного права определяются российским правом, прежде всего — Конституцией. Главная роль

âтолковании норм в сфере международных отношений принадлежит исполнительной власти, считают авторы2. И поскольку Президент является гарантом Конституции и представляет государство

âмеждународных отношениях, на нем лежит главная ответственность за обеспечение реализации международных норм, поэтому даваемое им толкование обязательно для всех органов исполнительной власти.

Законодательная власть в Российской Федерации в сфере применения международного права обладает полномочиями, вытекающими из ее положения в государстве. Так, парламент может изложить свое понимание тех или иных положений договора при его ратификации или одобрении, и это понимание будет иметь обязательную силу для исполнительной и судебной ветвей власти. Если в дальнейшем парламент излагает свое толкование вступившего в силу договора, то оно не является юридически обязательным.

Важная роль принадлежит парламенту при издании законодательства, призванного обеспечить осуществление международных обязательств государства, зафиксированного в нормах международного права. Содержащееся в таком законодательстве толкование обязательно для всех органов государства, включая суды.

Однако органы судебной власти составляют совсем иную, независимую ветвь государственной власти. Суды должны с уважением относиться к актам толкования Президента, но юридически ими не связаны. Суды низших уровней связаны скорее толкованием, даваемым судом высшего уровня. Принятое судом толкование может быть пересмотрено вышестоящим судом в общем порядке.

Конституционный Суд и международное право

Согласно ст. 18 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» Конституционный Суд

1 Лукашук О.И. Указ. соч. С. 120.

2 Там же. С. 123.

181

Российской Федерации является судебным органом конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства. Статья 125 Конституции Российской Федерации устанавливает (ч. 2), что Суд разрешает дела о соответствии Конституции, в частности, не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации. Важное для нашей темы положение содержится в ч. 6 ст. 125: акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу; не соответствующие Конституции Российской Федерации международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению.

Теоретически контролю Конституционного Суда должны подлежать все положения международного права, допускаемые к действию в правовой системе Российской Федерации, поскольку норма ч. 4 ст. 15 Конституции об имплементации международного права в правовую систему России также составляет часть Конституции. Пока в практике Суда не возникал вопрос о толковании ст. 15 как таковой; не использовался пока и п. «г» ч. 2 ст. 125 о проверке не вступивших в силу договоров.

При ближайшем рассмотрении функция контроля за допуском международного права в правовую систему Российской Федерации оказывается довольно ограниченной. Конкретное указание на область контроля Конституционного Суда в сфере допуска международного права в правовую систему Российской Федерации содержится только в упомянутом п. «г» ч. 2 ст. 125 Конституции. Содержащееся в нем выражение «не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации» означает, что Конституционный Суд не разрешает дела о соответствии Конституции проектов международных договоров. Но в то же время Суд не рассматривает и дела о соответствии Конституции уже вступивших в силу международных договоров.

Статья 89 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» предписывает, что запрос о проверке конституционности международного договора Российской Федерации допустим, если упоминаемый в запросе международный договор подлежит, согласно Конституции и федеральному закону, ратификации Государственной Думой или утверждению иным федеральным органом государственной власти, а заявитель считает данный договор не подлежащим введению в

действие и применению в Российской Федерации из-за его несоответствия Конституции. Суд имеет право осуществлять проверку конституционности не только договора в целом, но и его отдельных положений.

182

С формальной точки зрения контролю Конституционного Суда подлежат только договоры, обладающие двумя качествами:

•на их обязательность Россия уже согласилась, но они еще не вступили в силу, не стали действующими;

•по внутреннему российскому законодательству или по условиям самого договора этот договор подлежит ратификации.

Распространение полномочий Конституционного Суда только на те договоры, которые не ратифицированы, но их ратификация предусмотрена Конституцией или Законом о международных договорах. На наш взгляд, данная норма является упрощением.

Во-первых, возможна ситуация, когда текстом договора предусмотрена необходимость ратификации, но по внутреннему российскому законодательству ратификация не требуется (договор не подпадает ни под одну из пяти категорий, подлежащих ратификации). В таком случае может возникнуть вопрос о конституционности договора, но по Закону о Конституционном Суде договор не будет ему подсуден.

Во-вторых, не вполне ясен вопрос о договоре, вводимом в действие на временной основе. Такая ситуация не раз возникала в отношениях России с партнерами по Содружеству Независимых Государств. Например, Соглашение о создании зоны свободной торговли 1995 г. и по предмету регулирования (оно требовало внесения изменений в российское законодательство, и по тексту договора подлежало ратификации, но было введено в действие «временно», и многими государствами-участниками так и не было ратифицировано. Согласие на обязательность Соглашения было дано главами го- сударств-участников в соответствии с их подписями, а вступить в действие оно должно было после выполнения условий, предусмотренных национальным законодательством каждого государства. Именно этим согласием была «освящена» необходимость ратификации.

Но одновременно с этим согласием главы государств изменили условие вступления Соглашения в силу: договорились ввести его в действие немедленно с момента подписания, с условием последующей ратификации. С юридической точки зрения возникла ситуация, когда Соглашение уже действовало, но еще не было ратифицировано, и неясно, обладал ли Конституционный Суд полномочиями на проверку его соответствия нашей Конституции.

В-третьих, вне контроля Конституционного Суда остаются положения договора, еще не вступившего в силу, но уже создающего обязательства для Российской Федерации.

Мысль о том, что могут существовать обязательства, которые вытекают из международного договора, еще не вступившего в силу,

183

пока чужда большинству юристов нашей страны. Типичным является такое утверждение: «Что касается международных договоров, то обязательными для России должны считаться такие договоры, в отношении которых наша страна окончательно оформила свое уча- стие, согласилась признать их юридическую обязательность одним из способов, установленных Венской конвенцией «О праве международных договоров» (1969 г.) и Федеральным законом «О международных договорах Российской Федерации» (1995 г.)… Необходимо, чтобы соответствующий договор был опубликован в официальном порядке и вступил для нашей страны в силу»1. В данном утверждении ясно выражено восприятие международного обязательства России через ее внутреннее право.

Однако начало существования международной нормы и ее прекращение иногда бывают растянуты во времени. Поскольку процесс принятия государством международного обязательства иногда бывает длительным, частичное обязательство может возникнуть еще до окончательного оформления согласия государства с международным договором, т.е. возможна ситуация, когда Российская Федерация обязана соблюдать положения договора, не вступившего в силу. Такая ситуация создается ст. 18 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г., в которой говорится, что государство обязано воздерживаться от действий, которые лишили бы договор его объекта и цели, если оно подписало договор под условием ратификации, до тех пор, пока оно не выразит ясно своего намерения не стать участником этого договора, или оно выразило согласие на обязательность для него договора, — до вступления договора в силу. Это значит, что если дача согласия государства на обязательность для него договора еще не завершена, или вступление договора в силу откладывается, то государство не может действовать так, как будто этого договора не было вовсе.

Конституционный Суд не может отменить или даже приостановить действие ст. 18 Венской конвенции о праве договоров. Поэтому хотя договор, который может быть признан неконституционным в решении Конституционного Суда, и не должен применяться, Российская Федерация должна по-прежнему учитывать объект договора и его цели и действовать так, чтобы не наносить ущерба объекту и целям.

В-четвертых, вне контроля Конституционного Суда остаются еще некоторые положения международного права, составляющие

1 Барнашов А.М. Общепризнанные принципы и нормы международного права и их взаимодействие с нормами российского законодательства // Юристмеждународник. 2003. № 2. С. 16.

184

обязательства Российской Федерации, касающиеся международных организаций:

•за международной организацией общепризнано право предъявлять определенные критерии к государствам, намеревающимся в нее вступить. Поэтому, хотя формально юридически учредительный договор международной организации не является действующим для государства — кандидата на вступление, он порождает обязательства для этого государства; правда, в этом случае предметом рассмотрения в Конституционном Суде могут стать действия исполнительного органа, явившиеся основанием для возникновения таких обязательств Российской Федерации. Широко известна история вступления Российской Федерации

âСовет Европы. Тогда обязательства России перед этой организацией, еще до формального присоединения нашей страны, возникли вследствие обещания совершенствовать законодательство России и привести его в соответствие с европейскими стандартами, содержавшегося в специальном послании Совету Европы в феврале 1995 г., подписанном Президентом Российской Федерации Б.Н. Ельциным, Председателем Правительства В.С. Черномырдиным и руководившими в то время палатами Федерального Собрания В.Ф. Шумейко и И.П. Рыбкиным;

•международные обязательства могут создаваться решениями международных организаций. В России сложилась практика издания актов, посвященных реализации решений Совета Безопасности ООН. Такие акты вносят серьезные изменения

âправо страны, например, запрещают любые экономические связи с государством, в отношении которого применяются санкции Совета, несмотря на то, что эти связи были юриди- чески оформлены в соответствии с правом Российской Федерации. В одних случаях в качестве актов государства выступали постановления Правительства, в других — указы или распоряжения Президента. В этих случаях возможно измене-

ние норм внутреннего права без ратификации соответствующих документов. Противоречие принятого Федеральным Собранием закона резолюции Совета Безопасности может служить основанием для отклонения его Президентом. В сентябре 1995 г. Президент РФ отклонил закон о прекращении участия Российской Федерации в осуществлении международных санкций против Югославии. В качестве основания Президент указал на противоречие закона международному праву. Аналогичная ситуация имела место и в США

185

в связи с инициативой Конгресса отменить эмбарго на поставки оружия мусульманам в бывшей Югославии.

Совершенно особая ситуация создается в связи с общепризнанными принципами и нормами международного права. Документы, регулирующие деятельность Конституционного Суда, ничего не говорят о возможности рассмотрения Судом на предмет соответствия Конституции Российской Федерации.

Один из самых сложных вопросов применения общепризнанных принципов и норм — о том, может ли такая норма применяться в отсутствие выраженного согласия с ней России. Например, А.М. Барнашов пишет: «Общепризнанными принципами и нормами международного права (для целей применения в правовой системе России — прим. авт.) являются такие принципы и нормы, которые признаны большинством государств, включая Российскую Федерацию». Эти общепризнанные принципы и нормы международного права являются частью федерального права России и подлежат непосредственному применению органами законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, если по своему характеру они могут функционировать как часть права страны1.

Действительно, «общепризнанная норма» вовсе не означает, что она обязательна абсолютно для всех государств, независимо от признания. Таким свойством обладают только императивные нормы международного права, входящие в корпус норм «jus cogens». И.И. Лукашук указывает, что принятие норм большинством государств не отрицает суверенного права каждого государства выразить свое несогласие с вновь возникающей нормой. Для этого оно должно последовательно отрицать ее обязательную силу для себя.

Итак, общий вывод состоит в том, что практически все положения международного права, кроме нератифицированных договоров, могут входить в правовую систему Российской Федерации, минуя контроль Конституционного Суда.

1. Практика применения Конституционным Судом международного права при разрешении конкретных дел

Чаще всего Конституционному Суду РФ приходится применять международное право при разрешении дел, касающихся различных аспектов прав и основных свобод человека2.

Наиболее часто в решениях Конституционного Суда отмечается совместное применение нормы Конституции Российской Федера-

1 Барнашов А.М. Указ. соч. С. 17.

2 См.: Глава 11. Международное право в деятельности судов, прокуратуры, правоохранительных органов исполнительной власти // Международное право: Учебник для вузов / Под ред. Г.В. Игнатенко и О.И. Тиунова. М., 2003. С. 238.

186

ции и отраженной в ней нормы международного права. Чаще всего встречаются ссылки на Международный пакт о гражданских и политических правах. Для иллюстрации можно привести постановления Конституционного Суда: от 3 мая 1995 г. по делу о проверке конституционности статей 220-1 и 220-2 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданина В.А. Аветяна; от 10 июля 1995 г. по делу о проверке конституционности части 2 статьи 42 Закона Чувашской Республики «О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики» в редакции от 26 августа 1994 г.

На положения Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. Конституционный Суд ссылался в постановлении от 17 мая 1995 г. по делу о проверке конституционности статьи 12 Закона СССР от 9 октября 1989 г. «О порядке разрешения коллективных трудовых споров (конфликтов)» (в ред. от 20 мая 1991 г.) в части, запрещающей проведение забастовок работниками гражданской авиации, в связи с жалобой профсоюза летного состава Российской Федерации»).

На Дополнительный протокол к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 г., касающийся защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера, Суд ссылался в постановлении от 31 июля 1995 г. по делу о проверке конституционности ряда актов, касающихся восстановления конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской республики.

Во всех приведенных случаях Суд не проводил анализа применяемой международной нормы, ограничиваясь просто ссылкой на соответствующий международно-правовой акт.

В качестве примера применения Конституционным Судом совместно международного договора и документа «мягкого права» приведем постановление от 25 апреля 2000 г. «По делу о проверке конституционности положения пункта 11 статьи 51 Федерального закона от 24 июня 1999 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Частью правовой позиции Суда по этому делу стал вывод о том, что, поскольку свободные выборы и референдум являются, согласно Конституции Российской Федерации, высшим и непосредственным выражением власти народа, то из взаимосвязи данной нормы с нормами ст. 19 Конституции Российской Федерации, гарантирующей, в частности, равенство всех перед законом и судом, вытекает, что конституционное право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления должно осуществляться на основе равного избирательного права. Данный вывод, как указано в постановле-

187

нии Суда, корреспондирует положениям п. 1 и 3 ст. 21 Всеобщей декларации прав человека, устанавливающей, что каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через свободно избранных представителей, и воля народа должна находить свое выражение на периодических и нефальсифицированных выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права. Кроме того, п. «в» ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах предусматривает, что каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность голосовать и быть избранным на подлинных периодиче- ских выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей. В связи с тем, что Конституция непосредственно не определяет порядок реализации права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и самоуправления и относит определение конкретного содержания избирательного права к компетенции законодателя, последний обязан, осуществляя такое регулирование, обеспечивать соблюдение конституционных принципов и норм, в том числе относящихся и к условиям и пределам допустимых ограничений прав и свобод граждан. С учетом этого Суд, в частности, признал не соответствующими Конституции Российской Федерации оспоренные положения Федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы о том, что в случае выбытия одного или более кандидатов, занимавших первые три места в общефедеральной части заверенного федерального списка кандидатов, Центральная избирательная комиссия России отказывает в регистрации этого списка либо отменяет регистрацию.

В приведенном деле Конституционный Суд применил на равных основаниях нормы Конституции, Всеобщей декларации прав человека и Международного пакта о гражданских и политических правах. При этом Суд просто упоминает эти акты, не подвергая их нормы никакому толкованию. Суд не выясняет иерархию актов и содержащихся в них норм, не сравнивает нормы по объему. Кроме того, с юридической точки зрения Всеобщая декларация прав человека не является обязывающим актом. Возможно, Суд разделял мнение тех, кто считает Декларацию документом, кодифицирующим обычные нормы, но такая позиция должна быть обоснована для принятия нормативного решения.

Таким же образом, путем отсылки, мотивирована позиция Суда в еще одном деле, которым затрагивалась ч. 3 ст. 55 Конституции, гласящая: «Права и свободы человека и гражданина могут быть ог-

188

раничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспе- чения обороны страны и безопасности государства». Эти положения имели значение для Конституционного Суда в деле о проверке конституционности ряда нормативных актов г. Москвы и Московской области и некоторых других регионов, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в эти регионы. В постановлении Суда от 4 апреля 1996 г. указано, что на законы субъектов Федерации о налогах и сборах в полной мере распространяется положение Конституции Российской Федерации о том, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом лишь в той мере, в какой это соответствует определенным конституционным целям, т.е. пропорционально, соразмерно им. Поэтому налогообложение, парализующее осуществление гражданами их конституционных прав, должно признаваться несоразмерным.

В другом деле Конституционный Суд прибег к международноправовой характеристике Всеобщей декларации прав человека 1948 г. В постановлении Суда от 16 мая 1996 г. по делу о проверке конституционности пункта «г» статьи 18 Закона Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации», на основании которого обратившийся с жалобой был отнесен к лицам, обязанным приобретать гражданство в порядке регистрации, Суд пришел к выводу о том, что придание обжалуемой норме закона в процессе правоприменительной практики смысла, фактически подтверждающего прекращение гражданства Российской Федерации по рождению без свободного волеизъявления гражданина, противоречит положению ч. 2 ст. 15 Всеобщей декларации прав человека 1948 г., согласно которому никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство.

2. Практика применения Конституционным Судом права Совета Европы

Новый момент в работе Конституционного Суда появился после присоединения России к Совету Европы, участие в котором предполагает принятие государством обязательств в отношении международных конвенций, заключенных в рамках этой международной организации, в частности, Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г.

Используя в необходимых случаях решения Европейского суда по правам человека, Конституционный Суд по сути опирается на положения Конвенции о защите прав человека и основных свобод, но в том толковании, которое придал им Европейский суд в рассмотренных им делах.

189

Первый пример — это постановление Конституционного Суда РФ от 28 июня 2000 г. ¹ 11-П по жалобе гражданина В.И. Маслова.

В ответ на ходатайство В.И. Маслова об обеспечении помощи адвоката (защитника) следователь разъяснил ему, что, в соответствии с ч. 1 ст. 47 УПК РСФСР такая помощь предоставляется только обвиняемому — с момента предъявления обвинения и подозреваемому — с момента объявления ему протокола задержания или постановления о применении к нему меры пресечения в виде заключения под стражу, а поскольку В.И. Маслов по своему процессуальному положению являлся свидетелем, его просьба не могла быть удовлетворена.

После предъявления В.И. Маслову обвинения его адвокатзащитник заявил ходатайство об ознакомлении с протоколами следственных действий, проведенных с участием В.И. Маслова до признания его подозреваемым, в чем ему было отказано, так же как

èв производстве выписок из материалов, предоставленных для ознакомления, на том основании, что, по мнению следователя, в силу ч. 2 ст. 51 УПК РСФСР эти права защитник может реализовать лишь после окончания следствия.

В.И. Маслов, полагая, что его конституционным правам в уголовном процессе причинен невосполнимый ущерб, поскольку они своевременно не были реализованы на важной для защиты стадии уголовного процесса, обратился в Конституционный Суд РФ с просьбой проверить конституционность примененных в его деле положений УПК РСФСР как противоречащих ст. 45 (ч. 2), 48 (ч. 1

è2) и 55 (ч. 3) Конституции РФ.

Таким образом, предметом рассмотрения по делу Маслова являлись положения ч. 1 ст. 47 УПК РСФСР, которые допускают защитника к участию в деле с момента объявления лицу, подозреваемому в совершении преступления, протокола задержания либо постановления о применении до предъявления обвинения меры пресечения в виде заключения под стражу, а также положения ч. 2 ст. 51 УПК РСФСР, которые толкуются правоприменительной практикой как не предоставляющие защитнику до окончания расследования по делу право знакомиться с протоколами следственных действий, произведенных с участием его подзащитного, до того, как он был признан подозреваемым, и документами, которые предъявлялись либо должны предъявляться подозреваемому и обвиняемому, и исключающими право выписывать необходимые сведения из материалов, с которыми защитник был ознакомлен.

При рассмотрении дела Маслова Конституционный Суд РФ не сделал ссылку на решение Европейского суда по какому-либо делу против Российской Федерации по правоотношению, возникшему после 5 мая

190