Международные судебные учреждения и внутреннее право Российской Федерации. Монография

Конституции Российской Федерации. Тогда, согласно ст. 22 Закона о международных договорах, эти акты не могут быть ратифицированы до внесения соответствующих поправок в Конституцию России, хотя в действительности необходимо не изменение Конституции, а всего лишь уточнение русского текста.

Например, имеется расхождение между положениями ст. 11 Европейской конвенции о правах человека и ст. 31 Конституции России. Пункт 1 ст. 11 Конвенции гласит, что «каждый имеет право на свободу мирных собраний». Статья 16 Конвенции разрешает вводить ограни- чения данного права для иностранцев, но только в тех пределах, которые касаются политической деятельности. Статья 31 Конституции России определяет, что право собираться мирно (в том числе и по неполитическим поводам) принадлежит вовсе не «каждому», а только «гражданам Российской Федерации».

После принятия и вступления в силу закона о ратификации договора русский текст последнего становится окончательным и официальным уже для всех субъектов права России и ее правоприменительных органов. Но «внутренняя» официализация русского текста не решает проблему признания его официальности на международном уровне: государствами — членами Совета Европы и Советом Европы как организацией. В этих условиях отсутствие международно признанного русского текста Конвенции может затруднить реализацию прав российских граждан при обращении в Европейский суд по правам человека.

Оптимальным решением этой проблемы было бы допускаемое в принципе Венской конвенцией о праве международных договоров (п. 2 ст. 33) признание русского текста аутентичным наряду с английским и французским1. Прецеденты уже существуют. Чикагская конвенция о международной гражданской авиации 1944 г. не предусматривала русского аутентичного текста. Но после присоединения к ней Советского Союза русский текст был признан аутентич- ным в 1977 г.2

Такое решение позволило бы иметь русский текст, признаваемый официальным и окончательным как со стороны России, так и со стороны Совета Европы как организации, и толкуемый и применяемый в свете содержания аутентичных текстов. Но при этом обязательно нужно иметь в виду, что согласно п. 2 «b» ст. 31 Венской конвенции о праве международных договоров для целей тол-

1 «2. Вариант договора на языке, ином, чем те, на которых была установлена аутентичность текста, считается аутентичным только в том случае, если это предусмотрено договором или если об этом условились участники договора».

2 Колосов Ю.М. Ратификация Конвенции ИКАО // Советский ежегодник международного права. 1977. С. 248.

41

кования договора может быть использован любой документ, составленный одним участником и принятый другими участниками в ка- честве документа, относящегося к договору.

Стандарты прав человека

Определенное значение для применения в национальном праве имеют так называемые стандарты, т.е. нормы, включаемые в акты, не являющиеся нормативными, но которые становятся основой для разработки нормативных актов. Наибольшее практическое значение имеет положение международных стандартов в области прав человека, поскольку множественность цивилизаций на нашей планете и различия в культуре и обычаях народов не позволяют унифицировать соответствующие нормы.

Международные стандарты — это принципы и правила поведения должностных лиц и защиты прав граждан, а также права заключенных и задержанных. Международные стандарты — это нормы чисто рекомендательного характера, применять их или не применять — решает государство. Оно может опираться на их положения при создании национальных законодательных актов, и речь идет лишь о степени соответствия, например, Минимальных стандартных правил обращения с заключенными1, Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка2 российскому законодательству в этой области. Законодатель может использовать идеи, заложенные в этих документах, облекая их в форму нормативных правовых актов. Побудительный мотив здесь имеет мораль- но-политический характер и не является обязанностью. Хотя принятые стандарты и правила юридической силы не имеют, но они отражают требования общедемократической морали, в их выработке и принятии участвуют также представители России3.

Примером использования идей международных стандартов является воплощение типовых требований к сотрудникам уголовной

1 Минимальные стандартные правила обращения с заключенными. Приняты на первом Конгрессе Организации Объединенных Наций по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, состоявшемся в Женеве в 1955 году, и одобрены Экономическим и Социальным Советом в его резолюциях 663 С (XXIV) от 31 июля 1957 г. и 2076 (LXII) от 13 мая 1977 г. http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/prison.shtml.

2 Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка. Принят резолюцией 34/169 Генеральной Ассамблеи ООН от 17 декабря 1979 г. http://hro- uz.narod.ru/ru-5-3.htm.

3 Ляхов Е.Г., Кузьмина М.Н. Деятельность органов внутренних дел Российской Федерации и международное право // Московский журнал международного права. 1997. № 2. С. 110.

42

юстиции, установленных в Кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, в нормах Российской Конституции и законов. При рассмотрении этих документов не стоит забывать о том, что и многие международные стандарты принимаются под влиянием прогрессивных норм национального, в том числе российского, законодательства.

Акты конвенционных органов

Конвенционные органы — это комитеты, создаваемые в соответствии с наиболее важными договорами для контроля за исполнением материальных обязательств участников договоров. Юриди- ческая сила актов, принимаемых этими органами, пока не вполне определена в литературе и практике, и применение актов конвенционных органов пока не согласовано в международном порядке. Наиболее важными в международной практике и в деятельности судебных учреждений могут быть акты, принимаемые конвенционными органами в области прав человека.

С середины 1960-х годов было принято семь договоров по правам человека, которые продолжают действовать до настоящего времени и для исполнения которых предусмотрено создание конвенционных органов:

•Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации1;

•Международный пакт о гражданских и политических правах2;

•Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах3;

•Конвенция против пыток и жестокого, бесчеловечного или унижающего обращения4;

1 Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации. Принята резолюцией 2106 (XX) Генеральной Ассамблеи от 21 декабря 1965 г. // United Nations, Treaty Series. Vol. 660. P. 240—266.

2 Международный пакт о гражданских и политических правах.

Принят резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи от 16 декабря 1966 г. // United Nations Treaty Series. Vol. 999. P. 225—240.

3 Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах. Принят резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи от 16 декабря 1966 г. // United Nations, Treaty Series. Vol. 993. P. 35—43.

4 Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания. Принята резолюцией 39/46 Генеральной Ассамблеи от 10 декабря 1984 г. http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/ torture.shtml.

43

•Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин1;

•Конвенция о правах ребенка2;

•Конвенция о правах инвалидов3.

Для контроля за ходом выполнения этих договоров созданы контрольные механизмы:

•Комитет по расовой дискриминации (1970 г.);

•Комитет по правам человека (1965 г.);

•Комитет по экономическим, социальным и культурным правам (1985 г.);

•Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин (1982 г.);

•Комитет против пыток (1988 г.);

•Комитет по правам ребенка (1990 г.).

Комитеты образуются из независимых экспертов, предлагаемых государствами и избираемых на конференции государств — участников каждого договора, с преимущественным соблюдением справедливого географического представительства. Только Комитет по экономическим, социальным и культурным правам создан по решению Экономического и Социального совета ООН, формирование остальных предусмотрено текстами договоров.

Функция комитетов обозначена как наблюдение за ходом имплементации договоров. Комитеты действуют с помощью следующих процедур:

•заслушивание докладов государств;

•рассмотрение жалоб физических лиц;

•рассмотрение жалоб государств на неисполнение другим го- сударством-участником обязательств по договору;

•проведение процедуры расследования4.

Во всех указанных выше договорах по правам человека имеется положение, в соответствии с которым государства обязаны регуляр-

1 Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин. Принята резолюцией 34/180 Генеральной Ассамблеи от 18 декабря 1979 г. // Официальные отчеты Генеральной Ассамблеи, 34-я сессия, Дополнение № 46. С. 250—254.

2 Конвенция о правах ребенка. Принята резолюцией 44/25 Генеральной Ассамблеи от 20 ноября 1989 г. // Официальные отчеты Генеральной Ассамблеи, 44-я сессия, Дополнение № 49 (А/44/49). С. 230—239.

3 Конвенция о правах инвалидов. Принята резолюцией 61/106 Генеральной Ассамблеи от 13 декабря 2006 г. Настоящая Конвенция подписана Российской Федерацией 24 сентября 2008 г. http://www.un.org/russian/documen/convents/ disability.html.

4 Более подробно см.: Права человека: Учебник для вузов / Отв. ред. Е.А. Лукашева. М., 2001. С. 495—534.

44

но представлять комитету доклад о принимаемых ими мерах для исполнения договора и об испытываемых при этом затруднениях.

Четырьмя договорами (Международной конвенцией о ликвидации всех форм расовой дискриминации, Международным пактом о гражданских и политических правах, Конвенцией против пыток, Конвенцией о ликвидации всех форм дискриминации против женщин) предусмотрена возможность подачи индивидом жалобы на то, что он (или она) является жертвой нарушения прав, гарантируемых договором. Эти процедуры носят факультативный характер, и жалоба против какого-либо государства может быть подана только в том случае, если это государство признало компетенцию комитета на рассмотрение такой жалобы.

Факультативный протокол к Международному пакту о гражданских и политических правах 1966 г.1 предусматривает согласие государств на рассмотрение Комитетом по правам человека сообщений отдельных лиц, утверждающих, что они являются жертвами нарушения их государством какого-либо из прав, изложенных в Международном пакте о гражданских и политических правах. По получе- нии сообщения Комитет доводит его до сведения государства, на которое лицо жалуется, и это государство обязано представить Комитету письменные объяснения. После их рассмотрения Комитет направляет свои соображения заявителю и соответствующему государству. Таким образом, в соответствии с положениями Пакта Комитет не выступает в качестве судебного органа и не принимает решений, которые были бы обязательными для государства.

Ю.М. Колосов так оценивает важность этой процедуры: «Эффект этой процедуры носит морально-политический характер. Вместе с тем такая процедура побуждает органы государства предотвращать случаи невнимательного отношения к законным требованиям граждан, поскольку такие факты могут получить международную огласку и тем самым отрицательно повлиять на кредит доверия к такому государству»2.

Две конвенции (ст. 20 Конвенции против пыток и Факультативный протокол к Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин) дают комитетам право проводить процедуру расследования. Это право должно быть признано государствами при ратификации или присоединении к конвенциям.

1 Из 87 участников Пакта Факультативный протокол приняли 43 государства.

СССР присоединился к нему в 1991 году.

2 Колосов Ю.М. Международные стандарты в области прав человека и проблемы советского законодательства // Советский журнал международного права. 1991. № 2. С. 76, 77.

45

Процедура рассмотрения межгосударственных жалоб до настоящего момента не использовалась. Данная процедура также факультативна, и для ее использования также необходимо признание.

По результатам работы комитеты принимают:

•общие комментарии или общие рекомендации, принимаемые комитетами;

•заключительные замечания или заключительные комментарии

(в случае Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин) по докладам отдельных государств;

•мнения или решения комитетов, принимаемые по индивидуальным жалобам;

•результаты расследования, принимаемые Комитетом против пыток и Комитетом по ликвидации дискриминации в отно-

шении женщин.

Значение деятельности конвенционных органов состоит не только в возможности предоставления еще одного способа защиты индивидов от противоправных действий государств; эти органы оказывают существенное влияние на развитие отрасли прав человека. Документы, в которых излагаются результаты работы комитетов, мало известны научной общественности. Между тем именно в этих документах детализируется содержание конвенций, которые в целом сформулированы очень широко (когда принимаются общие комментарии или общие рекомендации), показывается применимость отдельных положений конвенций к ситуациям в конкретных странах (заключительные комментарии или замечания, принимаемые по докладам государств), и излагается информация о том, как другие государства-участники выполняют договор. Мнения комитетов относительно отдельных дел важны не только для того лица и той страны, которых это дело непосредственно касается, они поставляют важную информацию и для других стран.

За прошедшие годы количество материала, вырабатываемого комитетами, сильно возросло, и растет частота обращений национальных судов к этому материалу. Внимание этих органов чаще всего обращается на решения и мнения, принимаемые в результате рассмотрения индивидуальных жалоб; при этом выделяется Комитет по правам человека, материалы которого наиболее обширны.

Несмотря на формальную необязательность решений комитетов, суды государств нередко ссылаются на общие комментарии или общие рекомендации комитетов1. Чаще всего труды комитетов цитируются наряду с другими документами международного права.

1 Towards the Optional Protocol to the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, Analytical Paper adopted by the Committee on Economic, Social and Cultural Rights at its seventh session. UN Doc A/CONF.157/PC/62/Add. 5.

46

В литературе называют ряд факторов, препятствующих применению материалов международных органов в национальных судах. Это: недостаточное знание таких материалов судьями и адвокатами; трудности в применении этих материалов к решению конкретного дела; проблемы соотношения международных и национальных стандартов; общие позиции национальных судов в отношении международного права1.

Очевидно, что хотя материалы комитетов не имеют прямой нормативной силы, государственные органы не могут их не учитывать. Речь идет прежде всего о толковании положений договоров о правах человека, даваемом комитетами. Такое толкование не является обязательным по международному праву, однако ответственность перед другими государствами-участниками может быть фактором, принуждающим национальные суды учитывать это толкование в процессе толкования

èразвития внутреннего права. Это особенно справедливо, если речь идет об обязательстве, в отношении которого в комитет поступила индивидуальная жалоба о его нарушении. Ограничительным условием здесь может быть конституционный правопорядок. Например, Верховный суд Австралии заявил: «Обеспечение возмещения индивиду вследствие участия Австралии в Факультативном протоколе к Международному пакту о гражданских и политических правах привносит в «common law» мощное влияние Пакта и содержащихся в нем международных стандартов. «Сommon law» может не совпадать с международным правом, но международное право оказывает правомерное и важное влияние на развитие «common law», особенно в тех случаях, когда международное право провозглашает существование универсальных прав человека».

Рассмотрим несколько примеров.

Дело Quilter v. Attorney-General (Новая Зеландия) касалось оспаривания положений Закона о браке двумя женщинами, желавшими заключить однополый брак. Они утверждали, что гарантия равенства

èнедискриминации, предусмотренная Биллем о правах, имеет приоритет перед ограничением возможности вступления в брак лишь для разнополых пар, которая зафиксирована в Законе о браке. При рассмотрении их иска в Апелляционном суде возник вопрос о том, означает ли это ограничение дискриминацию в смысле ст. 26 Международного пакта о гражданских и политических правах. Апелляционный суд не согласился с их утверждением, причем аргументация была построена на Общем замечании 18 (37) и на других материалах, относящихся к ст. 26, Комитета по правам человека.

1 См.: The United Nations and Human Rights (Alston Ph. ed.). Oxford, 1992. P. 427.

47

Верховный суд Уганды в деле Matia v. Uganda отметил, что суд вправе рассматривать судебные решения других государств «common law» или решения международных органов, принимаемых по договорам, в которых Уганда является стороной. Это мнение было подтверждено ссылкой на дело Lubuto v. Zambia, рассматривавшееся в Комитете по правам человека.

Конституционный суд Южно-Африканской Республики в решении по делу S v. Makwanyane and another рассматривал вопрос о том, является ли вынесение смертного приговора жестоким, бесчеловечным или ведущим к деградации обращением, и сослался на обсуждение этого вопроса при рассмотрении ряда жалоб в Комитете по правам человека для обоснования своего вывода: «Из решений Комитета по правам человека ясно, что смертный приговор квалифицируется им как жестокое и бесчеловечное наказание в общепринятом значении этих слов, и такое суженное значение эти слова получают в силу специальных положений Международного пакта, позволяющих государ- ствам-членам в определенных обстоятельствах выносить приговор, предусматривающий высшую меру наказания».

Верховный суд Намибии в решении по делу Muller v. President of the Republic of Namibia установил, что различия в отношении к мужчинам и женщинам, намеревающимся сменить фамилию, не является нарушением гарантий равенства по Конституции Намибии, и сослался на мнение одного из членов Комитета по правам человека, причем не отметил, что это мнение одного члена, а не всего Комитета.

Âстранах иных чем страны «common law» материалы комитетов применяются чаще там, где международные нормы и международный процесс инкорпорированы во внутреннюю правовую систему.

ÂФинляндии, где Международный пакт о гражданских и политических правах включен в национальное право, два постановления Комитета по правам человека относительно нарушения ст. 9 Пакта стали основанием для серии разбирательств об обязанности государства уплатить компенсацию жертвам нарушения.

Первое из этих дел — Vuolanne v. Finland. После установления Комитетом факта нарушения ст. 9 Пакта A. Vuolanne обратился в финляндский суд с иском о компенсации. Суд первой инстанции не принял его иск, но Хельсинкский апелляционный суд принял иск к рассмотрению.

Истец в другом деле (Torres v. Finland) M.I. Torres пытался полу- чить компенсацию с помощью специальной процедуры для административных споров, и его иск был принят Высшим административным судом.

Верховный суд Нидерландов постановил, что тот факт, что только свидетели Иеговы автоматически освобождаются и от воин-

48

ской обязанности, и от альтернативной гражданской службы, противоречит ст. 26 Международного пакта о гражданских и политиче- ских правах. При этом Суд широко цитировал мнение Комитета по правам человека по жалобе Brinkhof v. Netherlands, а также Общие замечания 22 Комитета относительно ст. 18 Пакта о гражданских и политических правах.

Но и суды тех стран, где международное право не инкорпорировано в правовую систему, также обращаются к решениям комитетов, особенно Комитета по правам человека.

Âделе Promoting Entrepreneurship and Publishing Ltd v. the National Broadcast Authority Верховный суд Израиля заявил, что в деле, касающемся свободы выражения мнений и свободного выбора занятий, возможно опираться на толкование ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах, данное Комитетом по правам человека по жалобе McIntyre et al v. Canada.

Окружной суд Токио (Япония) сослался на мнение Комитета по правам человека по жалобе Gueye v. France, толкуя законодательство

îкомпенсации за страдания, перенесенные во время Второй мировой войны, по делу, в котором истец утверждал, что это законодательство является дискриминационным по отношению к иностранцам, служившим в японской армии.

Âрешении по другому делу тот же суд снова вернулся к приведенному выше мнению Комитета по правам человека и, проанализировав мнение Комитета по жалобе Gueye v. France, нашел его неприменимым в решаемом деле.

Общепризнанно, что материалы комитетов не являются для государств юридически обязывающими.

Комитет по правам человека и Комитет против пыток не раз подчеркивали, особенно в ходе рассмотрения индивидуальных жалоб, что правовые нормы, на основании которых комитеты выносят свои решения, — это обязательства государств, и потому решения комитетов — это нечто большее, чем простые рекомендации, которые можно спокойно игнорировать, если государство-участник не согласно с толкованием, даваемым комитетом, или с применением этого толкования к конкретным фактам.

Позиция Комитета по правам человека выражается в его заключе- нии по делу Sooklal v. Trinidad and Tobago: «Становясь участником Факультативного протокола, государство признает компетенцию Комитета на определение того, имело ли место нарушение Пакта, и того, что в соответствии со статьей 2 Пакта государство-участник обязалось обеспечить всем индивидам в пределах его территории и подпадающим под его юрисдикцию права, предусмотренные Пактом, а также гарантировать эффективное возмещение в случае установленного фак-

49

та нарушения. Поэтому Комитет считает необходимым получить от государства-участника в течение 90 дней информацию о мерах, принятых для выполнения пожеланий, изложенных в Мнениях Комитета».

Член Комитета по правам человека К. Хендл считает: «Пока неясно, носят ли «мнения» Комитета обязывающий характер. Однако они представляют собой авторитетное изложение права, и каждое государство-участник обязано, по общему международному праву, и особенно в соответствии с положениями Пакта о гражданских и политических правах, устранять нарушения положений, на которые указывает Комитет»1.

Правительства в своем большинстве утверждают, что хотя мнения, рекомендации и комментарии не являются обязывающими, решениям и общим рекомендациям комитетов следует придавать значе- ние как суждениям, выносимым экспертным органом по вопросам, регулируемым соответствующим договором, несмотря на то, что они сами по себе не являются официальным толкованием договора. Принимая их во внимание, государства не обязаны исполнять их. Например, позиция МИД Норвегии была выражена следующим образом: «Комментарии договорных органов в области толкования отдельных положений не являются юридически обязывающими, но имеют большое значение для толкования конвенций и могут внести вклад в развитие обычного права».

Вообще отношения между комитетами и государствами — уча- стниками соответствующих договоров не так просты. И.Е. Рубина, исследовавшая вопрос об эффективной имплементации Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, пишет: «Ратифицируя Конвенцию или присоединяясь к ней, госу- дарства-участники берут на себя обязательство представлять исчерпывающие доклады, хотя многие из них не выполняют этого обязательства. Несмотря на это, Комитет никогда официально не заявляет, что то или иное государство нарушает Конвенцию. Он обращает внимание на слабые стороны в политике соответствующего государства посредством вопросов и замечаний. Такой подход означает, что Комитет не занимает позицию, позволяющую ему оказывать сильное давление на государства, которые открыто нарушают положения Конвенции, в целях изменения их политики и законодательства»2. И.Е. Рубина считает, что Комитет неэффективно выполняет мандат по наблюдению за осуществлением Конвенции го-

1 Voelkerrecht zwishen normativen Anspruch und politischer Realitaet: Festschrift zum 65 Geburtstag. Berlin, 1994. S. 212.

2 Рубина И.Е. Деятельность государств в области ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин // Московский журнал международного права. 2000. № 4. С. 86.

50