Конституционное право. Учебник

действий лишь тех субъектов, которые наделены внешневластными полномочиями, т.е. для уполномоченных государственных органов, должностных лиц, наделение компетенцией (правами, обязанностями) которых предполагает, что они не только применяют права, но и надлежащим образом осуществляют возложенные на них обязанности.

С учетом изложенного можно в общем поддержать определение юридической ответственности за правонарушение как ответственности «за поведение, отклоняющееся от модели, предусмотренной правовой нормой»1. Позитивная же ответственность, по мнению В.О. Лучина, представляет собой «ответственное отношение субъектов к своим обязанностям, добросовестное и эффективное их исполнение»2. В целях исключения смешения негативной (ретроспективной) и позитивной ответственности их, по справедливому утверждению О.Э. Лейста, следует рассматривать в качестве самостоятельных видов ответственности3. Разграничение этих видов ответственности или, по крайней мере, учет существования двух аспектов юридической ответственности (не сводящейся только к ответственности за совершенное правонарушение) имеет важное значение для становления и развития института конституци- онно-правовой ответственности, для конституционного права в целом.

В последние десятилетия конституционное право развивается достаточно динамично. Оно вынуждено реагировать на изменения в политической, экономической, социальной сферах, т.е. испытывает сильное влияние политики. В то же время характер многих конституционных правоотношений связан с политическими процессами. В связи с этим необходимо учитывать, что лишь на первый взгляд мы иногда имеем дело с «политической» ответственностью (например, выборного лица), но истоки ее – в нормах конституционного права и развивающихся на их основе других отраслей права.

Позитивная ответственность, по мнению Б.Л. Назарова, позволяет предупреждать правонарушения «путем выработки навыков и привычек правомерного поведения», более того, что очень важно с точки зрения наших ожиданий от действий властных структур по обеспечению условий для жизни граждан, такая ответственность «органически связана

счувством долга перед обществом»4.

1 Виноградов, В.А. Конституционная ответственность: вопросы теории и правовое регулирование / В.А. Виноградов. М., 2000. С. 12.

2 Лучин, В.О. Ответственность в механизме реализации Конституции / В.О. Лучин //

Право и жизнь. 1992. № 1. С. 36.

3Лейст, О.Э. Санкции и ответственность по советскому праву / О.Э. Лейст. М., 1981.

С.214.

4 Назаров, Б.Л. Социалистическое право в системе социальных связей / Б.Л. Назаров. М., 1976. С. 248.

71

Выделение позитивной ответственности, в том числе и в качестве самостоятельного аспекта юридической ответственности, позволяет теоретически обосновать применение мер к участникам конституцион- но-правовых отношений, которые формально не совершили правонарушения, но с точки зрения предъявляемых требований (например, со стороны избирателей, народа в целом, политических групп) исполняют эти обязанности ненадлежащим образом.

Всвязи с этим позитивную ответственность, исходя из положений конституционного права, можно оценивать еще и как ответственность за недолжное поведение. Например, спикер Парламента (палат Парламента) не смог преодолеть возникшее противостояние между парламентскими группами либо между Парламентом и другими ветвями власти, что привело к его смене. Развитие идеи о позитивной ответственности дает больше оснований для того, чтобы предъявлять требования к должностным лицам, государственным органам при реализации ими своих правомочий. Так, вопреки требованиям ст. 59 Конституции Республики Беларусь, согласно которой государственные органы, должностные

ииные лица, которым доверено исполнение государственных функций, обязаны в пределах своей компетенции принимать необходимые меры для осуществления и защиты прав и свобод личности, некоторые уполномоченные субъекты рассматривают свое правомочие на обращение в Конституционный Суд при возникновении неопределенности в том, соответствуют ли Конституции нормативные акты, лишь как право на это, но не обязанность. Безусловно, такой подход является неприемлемым.

С позиций конституционного права, интересов развития института конституционно-правовой ответственности, таким образом, более приемлемым является определение ответственности в широком значении как «отношение лица к обществу и государству, к другим лицам с точки зрения выполнения им определенных требований, осознания и правильного понимания гражданином своих обязанностей (долга) по отношению к обществу, государству и другим лицам»1.

Влитературе достаточно большое количество авторов отрицательно относятся к вычленению позитивной ответственности, ее существование часто не признается2. А.А. Кондрашев, высказываясь против позитивной ответственности, отграничивает меры конституционно-правовой ответственности от иных властно-организационных мер, при применении которых используется государственное принуждение3.

1 Теория права и государства / под ред. В.В. Лазарева. М., 1997. С. 241.

2 Кондрашев, А.А. Конституционно-правовая ответственность субъектов федерации: вопросы теории и законодательного регулирования в Российской Федерации / А.А. Кондрашев. Красноярск, 1999. С. 10–21.

3 Там же. С. 37.

72

К ним (властно-организационным санкциям) он относит отставку Правительства в результате выражения вотума недоверия Парламентом или роспуск Парламента в результате неутверждения главы Правительства либо вотума недоверия Правительству Президентом. Такой вывод он мотивирует тем, что спецификой властно-организационных санкций является не факт конституционного правонарушения, а имеющаяся неопределенность в осуществлении публично-правовых, политических функций или отсутствие должной управляемости при реализации полномочий органов государственной власти. Однако и в их, по его утверждению, основе лежит государственное принуждение как условие исполнения веления1.

Впринципе такая правовая конструкция имеет потенциал для развития. Нечто аналогичное мы имеем в трудовом праве, где выделяются, например, дисциплинарные взыскания (замечание, выговор, увольнение по некоторым основаниям) и меры дисциплинарного воздействия, которые, кстати говоря, по своим последствиям ничуть не мягче, чем дисциплинарное взыскание (например, увольнение в связи с утратой доверия). По причине организационного характера возможно увольнение работников (в связи с сокращением штатов).

На наш взгляд, применение властно-организационных санкций может происходить в то время, когда надлежащим образом не исполняются обязанности, т.е. это сближает указанные санкции с позитивной ответственностью.

Внедалеком прошлом среди видов юридической ответственности ученые традиционно выделяли гражданско-правовую, дисциплинарную, материальную, административную и уголовную. Предпринимались попытки обосновать наличие земельно-правовой, финансовой ответственности. В науке конституционного права в качестве отличительных свойств конституционно-правовых норм обычно указывалось на отсутствие в них санкций, т.е. эти нормы имели не трехчленную систему (гипотеза, диспозиция, санкция), а усеченную. В этом и была слабость конституционных норм. В советский период конституционные нормы часто воспринимались как декларации, они применялись лишь тогда, когда в их развитие принимались соответствующие акты законодательства. В настоящее время особенно актуальным является развитие кон- ституционно-правовой ответственности. Это обусловлено прежде всего пониманием высокой ценности конституционных норм, все более широким признанием не только верховенства Конституции, но и прямого, непосредственного действия ее норм, изменением роли и значения

вгосударстве Основного Закона, опасениями возможного наступления

1 Там же. С. 39.

73

тяжких последствий, вызванных неисполнением актов конституционного законодательства.

Установление конституционно-правовой ответственности прежде всего необходимо для формирования чувства ответственности власти перед народом и страной. Истоки этой ответственности в том, что предоставленная сама себе власть может причинить огромный вред. Этим же обусловлено и внедрение системы сдержек и противовесов в государ- ственно-правовой механизм той или иной страны.

Как справедливо отмечал выдающийся русский ученый И.А. Ильин, власть, совсем лишенная правовой санкции, есть юридически индифферентное явление: она не имеет правового измерения. Получать правовую санкцию она должна и от конституционного закона, и от признающего правосознания1.

Конституционно-правовая ответственность должна рассматриваться, на наш взгляд, как самостоятельный вид юридической ответственности, отличающийся специфическими правовыми источниками, основаниями, субъектами, наделенными правом привлечения к ответственности, процедурой.

В качестве источников данного вида ответственности следует рассматривать не только Конституцию, как ошибочно считают некоторые ученые, но и другие нормативные акты, примыкающие к Конституции, – конституционные законы, международные договоры, законы, регламенты палат Парламента, Правительства, акты Президента, т.е. скорее речь должна идти о совокупности нормативных актов, являющихся источниками конституционного права. Не в Конституции, а в регламентах палат Парламента установлен порядок рассмотрения и принятия законопроектов, нарушение которого может повлечь неблагоприятные последствия для представительного органа – неподписание закона и возвращение его в Парламент для нового рассмотрения, признание его неконституционным. Безусловно, не в каждом из этих актов должны быть нормы, предусматривающие ответственность. Ведь установление конституционно-правовой ответственности имеет цель заставить выполнять надлежащим образом свои обязанности прежде всего общегосударственные и местные органы власти, должностных лиц. Внедрять (развивать) конституционно-правовую ответственность необходимо прежде всего по отношению к тем, кто обладает большими властными полномочиями. Речь идет не только о Президенте, Парламенте, Правительстве, в отношении которых предусмотрены сдерживающие меры, – это может касаться и депутатов, судей, общественных объединений и др.

1 Ильин, И.А. Родина и мы / И.А. Ильин. Смоленск, 1995. С. 355.

74

Конституционно-правовая ответственность может выступать в качестве карательной и правовосстановительной ответственности (восстановление нарушенного права, принуждение исполнить невыполненную обязанность).

На наш взгляд, конституционно-правовая ответственность может наступать как при наличии вины – совершении правонарушения, так и при формальном отсутствии правонарушения. Не всегда просто бывает сформулировать состав такого правонарушения (субъект, субъективная сторона, объект, объективная сторона).

Потенциально субъектом конституционно-правовой ответственности может быть любой из участников конституционно-правовых отношений. Но предусматривать ее следует для тех случаев, когда неисполнение или ненадлежащее исполнение правомочий причиняет существенный вред государству, обществу, правам, свободам и законным интересам граждан.

Нарушение норм может быть как умышленным, так и неосторожным. Конституционно-правовую ответственность следует отграничивать от других, наиболее близких к ней видов юридической ответственности (административной и дисциплинарной). Разграничение можно провести в зависимости от оснований и процедуры применения того или иного

вида ответственности.

Конституционно-правовая ответственность в одних случаях может предшествовать иным видам ответственности (уголовной, административной), в других – наступать после применения мер воздействия, предусмотренных иными отраслями права (например, прекращение полномочий депутата в связи с привлечением к уголовной ответственности).

Для конституционно-правовой ответственности, таким образом, характерно ее возможное применение наряду с некоторыми другими мерами, составляющими иной институт ответственности (уголовной, административной).

Конституционно-правовая ответственность должна базироваться на тех же принципах, которые присущи другим видам юридической ответственности:

принцип ответственности за вину (исключение – позитивная ответственность);

принцип конституционности (законности), т.е. ответственность за те деяния, которые предусмотрены в Конституции либо в принятых на ее основе подконституционных актах;

принцип справедливости (недопустимость придания закону или иному акту, устанавливающему ответственность, ухудшающему правовое положение участников общественных отношений, обратной силы);

75

принцип целесообразности, хотя могут быть особенности юридической квалификации (например, освобождение от должности Спикера палаты в связи с тем, что он не сумел организовать ее работу, не справляется со своими обязанностями в силу недостаточной квалификации).

Конституционно-правовая ответственность в некоторых случаях может быть тесно связана с политической ответственностью (например, ответственность Президента, другого выборного лица). Однако вряд ли это допустимо по отношению к судье. Связь конституционно-право- вой и политической ответственности, их переплетение нередко вытекают из природы отношений, обусловливаются статусом субъектов правоотношений.

Вопрос о субъектах конституционно-правовой ответственности имеет важное значение для ее характеристики и отграничения в силу специфичности субъектного состава от иных видов юридической ответственности. В преобладающем большинстве случаев субъектами конституционно-правовой ответственности являются органы и лица, наделенные публично-властными полномочиями (Парламент, Президент, Правительство, местные органы власти, должностные лица, депутаты, общественные объединения), а также граждане (иностранцы, лица без гражданства). Как справедливо отмечает В.А. Виноградов, анализируя конституционную правоспособность и дееспособность, ряд субъектов имеют только конституционную правосубъектность, например народ, другие социальные и национальные общности.

Субъекты конституционно-правовой ответственности различаются по своему правовому статусу и объему ответственности. Однако для них характерно следующее: все они являются участниками конституционных правоотношений; обязанность отвечать за свое юридически значимое поведение; возможность установления особых ограничений.

Можно выделять коллективные и индивидуальные субъекты кон- ституционно-правовой ответственности. К коллективным субъектам конструктивно-правовой ответственности можно отнести Парламент (палаты), Правительство, местные Советы, общественные объединения, в том числе политические партии, к индивидуальным – Президента, должностных лиц (Премьер-министра, Спикера и др.), депутатов, граждан. Обратим внимание, что коллективные субъекты ответственности предусмотрены также нормами гражданского и трудового права (например, при бригадной материальной ответственности). Конечно, действия (акты) коллегиального органа в целом могут не совпадать с позицией отдельного (индивидуального) субъекта (например, палаты Парламента и отдельного депутата). Однако при роспуске палаты в случае систематического или грубого нарушения Конституции

76

ответственность не персонифицируется в зависимости от того, кто как голосовал (за закон или против закона, неконституционность которого явилась основанием для роспуска палаты).

С.А. Авакьян, в свое время уделивший внимание проблеме государ- ственно-правовой ответственности, подчеркивал, что ее субъектами могут быть все участники государственно-правовых отношений, кроме народа, государства и высших представительных органов (в последнем случае утверждение было правомерным с учетом действовавшего на тот момент законодательства)1.

Отдельные авторы не признают в качестве субъекта конституционноправовой ответственности не только народ, но и государство2. На наш взгляд, права Н.М. Колосова, которая рассматривает государство в качестве субъекта конституционно-правовой ответственности. Полагаем, что не правы те авторы, которые сводят (ограничивают) ответственность государства только к гражданско-правовой ответственности. Существование (развитие) конституционно-правовой ответственности государства является потенциально весьма сильным аргументом в пользу установления цивилизованных отношений между ним (государством) и гражданами.

В Конституции Республики Беларусь прямо предусмотрено, что государство ответственно за создание условий для свободного и достойного развития личности, что предполагает возможность предъявления государству со стороны граждан не только на улицах и площадях, но и в судебном порядке определенных требований.

Что же касается народа, то вряд ли уместно говорить о его ответственности, хотя в некоторых случаях он может пойти на определенные самоограничения, например в результате референдума (плебисцита). Оригинальную идею высказывал Н.П. Дружинин, полагавший, что народ отвечает перед самим собой за ненадлежащий выбор представителя. Наказанием может быть полное расстройство страны3. Такая оценка созвучна тезису о том, что каждый народ достоин того правительства, которое он выбирает.

В конституционном праве отдельные субъекты (не только Президент) пользуются дополнительной защитой – иммунитетами. Так, согласно ст. 102 Конституции депутаты Палаты представителей и члены Совета Республики пользуются неприкосновенностью при выражении своих мнений и осуществлении своих полномочий. Это не относится к обвинению их в клевете и оскорблении.

1 Авакьян, С.А. Государственно-правовая ответственность / С.А. Авакьян // Советское государство и право. 1975. № 10. С. 18.

2 Там же. С. 14.

3 Дружинин, Н.П. Избиратели и народные представители / Н.П. Дружинин. М., 1906. С. 45.

77

Втечение срока своих полномочий депутаты Палаты представителей

ичлены Совета Республики могут быть арестованы, иным образом лишены личной свободы лишь с предварительного согласия соответствующей палаты, за исключением совершения государственной измены или иного тяжкого преступления, а также задержания на месте совершения преступления.

Уголовное дело в отношении депутата Палаты представителей или члена Совета Республики рассматривается Верховным Судом.

Обладание членами Парламента неприкосновенностью, т.е. парламентским иммунитетом, является важнейшей гарантией нормальной деятельности Парламента, позволяет исключить уголовное преследование депутатов (членов Парламента) под надуманным предлогом.

Именно поэтому в ч. 1 ст. 102 Конституции закрепляется принцип неприкосновенности членов представительного и законодательного органа – депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики. Однако следует иметь в виду, что член Парламента не несет ответственности в связи с публичным выражением им своего мнения при обсуждении или внесении проектов законов, иных вопросов, голосовании, т.е. при осуществлении им своих полномочий. В этом смысле можно говорить о парламентском индемнитете.

Вцелях исключения злоупотребления своими полномочиями депутаты Палаты представителей и члены Совета Республики не обладают неприкосновенностью, если они обвиняются в клевете или оскорблении, в том числе, можно сделать вывод, это касается и случаев клеветы

иоскорбления при осуществлении депутатских полномочий. Ответственность за клевету или оскорбления – это дело частного обвинения.

Вадминистративном и уголовном законодательстве предусмотрена ответственность за клевету и оскорбление.

Для усиления парламентского контроля, как уже отмечалось выше, при решении вопроса об ответственности депутатов Палаты представителей (членов Совета Республики) предусмотрено, что в течение срока своих полномочий они могут быть арестованы, иным образом лишены личной свободы (например, подвергнуты приводу, задержаны) лишь с предварительного согласия соответствующей палаты. Исключение – совершение государственной измены или иного тяжкого преступления, а также задержание на месте совершения преступления.

Для конституционно-правовой ответственности характерна множественность субъектов, обладающих правом привлечения к ней. При этом не обязательно данный субъект в обычной ситуации должен выступать в качестве вышестоящего органа, хотя и это тоже может иметь место. В зависимости от ситуации одни и те же субъекты могут меняться ролями в системе власть – подчинение. Например, в одних случаях Президент

78

РАЗДЕЛ III

ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ

Глава 6 Понятие и характерные черты

конституционного строя Республики Беларусь и его основ.

Закрепление конституционного строя

вКонституции Республики Беларусь

6.1.Понятие конституционного строя и его основ

Каждое государство обладает определенными чертами, отражающими его особенности. Можно характеризовать то или иное государство как демократическое или тоталитарное, республику или монархию, федерацию или унитарное государство и т.д. Совокупность характерных черт составляет общую картину способа организации государства.

Конституция Республики Беларусь содержит раздел I «Основы конституционного строя». Уже сам факт начала текста Конституции (помимо преамбулы как вектора законотворческой и правоприменительной деятельности) с данного раздела свидетельствует о его фундаментальном значении.

Что же собой представляют основы конституционного строя? Сначала выясним, что такое конституционный строй. В юридической литературе термин «конституционный строй» появился сравнительно недавно, да и сейчас он используется не всеми учеными. В литературе (как это было и в Конституции 1978 г.) нередко продолжают использовать понятия «общественный строй» и «государственный строй».

Современное определение конституционного строя заключается в двух аспектах: формальном и содержательном.

Строй – это система построения чего-либо. С позиций формального подхода конституционный строй можно определить как любое устройство государства и общества на основе Конституции. При этом, как видим, не имеет значения, является ли Конституция демократической, какие ценности закрепляются ее нормами. Однако если под конституционным строем просто понимать закрепленный в Конституции способ (систему) организации государства и общества, то можно сделать вывод,

80