Конституционное право. Учебник

действия конституции гражданами, юридическими лицами, организациями следует смотреть также и с позиции возложения на них обязанности соблюдать конституцию и законы. Иначе говоря, прямое действие конституции воплощается также при правомерном поведении граждан.

Вто же время сложно однозначно утверждать, что во всех случаях гражданин или организация могут игнорировать предписания закона или иного акта, самостоятельно посчитав, что в силу их расхождения с конституцией они будут руководствоваться конституционной нормой. Одно дело, когда есть явное расхождение, другое дело – когда появились сомнения, есть неопределенность в вопросе о том, соответствует ли конституции подлежащий применению закон. В таком случае необходимо обращаться в Конституционный Суд с соответствующим запросом

оконституционности этого закона либо в иные инстанции (например, органы прокураторы, юстиции и др.) для устранения сомнений по поводу законности иного акта. Иначе граждане (организации) берут на себя риск отрицательных последствий, если не будет подтверждено расхождение между конституционными нормами и нормами иного акта.

Не всегда требуется заключение (решение) Конституционного Суда для уяснения смысла нормы акта законодательного акта и оценки его на соответствие конституции, ведь существует система правоохранительных органов, в частности прокуратура, юридические консультации (адвокатура), органы юстиции и т.д. В этой связи возрастает необходимость и ценность своевременного и точного толкования (разъяснения) актов национального законодательства уполномоченными органами.

Есть необходимость улучшить рассмотрение письменных (электронных) обращений граждан и субъектов хозяйственной деятельности, исключив их ответственность, если они действуют в рамках ответа, данного уполномоченным должностным лицом министерства, государственного комитета.

Развитие в доктрине содержания принципов правового демократического социального государства, каким характеризуется Республика Беларусь в ст. 1 Конституции, их использование на практике обеспечивает реализацию прямого действия конституционных норм.

ВКонституции могут содержаться нормы, которые конкурируют друг с другом (например, ст. 24 и 27, ст. 89 (5) и 23). Так, право на жизнь (ст. 24) обладает приоритетом над правом не свидетельствовать против близких родственников и членов семьи (ст. 27), если речь идет о подготовке акта терроризма с возможной гибелью людей. Принятое более 20 лет назад ошибочное заключение Конституционного Суда по данному вопросу следует исправить с последующей корректировкой норм Уголовного кодекса. Полагаем, что ст. 89 (5) позволяет трактовать национальную безопасность более широко, с учетом подходов, закрепленных

41

вКонцепции национальной безопасности. Дифференциация целей ограничения прав и свобод, которая предусмотрена в ст. 23 Конституция, где упомянута национальная безопасность, наряду с общественным порядком, правами и свободами иных лиц, обеспечением здоровья и нравственности населения, обусловлена иными обстоятельствами. Поэтому между ст. 23 и 89 (5), на наш взгляд, нет противоречий.

Влитературе обычно обращают внимание на то, что суды обеспечивают прямое действие конституции. С таким подходом можно согласиться, но этим не должна исчерпываться ситуация разрешения конфликта между нормами различной юридической силы: в утверждении конституционной законности должны более активное участие принимать не только суды, но и иные правоохранительные органы, в частности органы прокуратуры.

Нами четверть века назад обращалось внимание, что прямой характер действия конституции будет обеспечен, когда суды общей юрисдикции в своих актах будут ссылаться на конституционную норму. За десятилетия советской власти такие примеры были исключительными,

внынешний период действия Конституции ситуация могла бы выглядеть лучше. Согласно прежней редакции ст. 112 Конституции, если суд при рассмотрении конкретного дела придет к выводу о несоответствии нормативного акта Конституции или иному закону, он принимает решение в соответствии с Конституцией и законом и ставит в установленном порядке вопрос о признании данного нормативного акта неконституционным. По сути, предусматривалась смешанная система судебного конституционного контроля. Случаи постановки судами вопроса о признании того или иного акта неконституционным были единичными.

Визмененной после референдума 27 февраля 2022 г. ст. 112 Конституции предусмотрена более мягкая формула: если при рассмотрении конкретного дела у суда возникнут сомнения в конституционности нормативного правового акта, подлежащего применению, суд до вынесения судебного постановления ставит в установленном порядке перед Конституционным Судом вопрос о проверке конституционности данного нормативного правового акта. Остается надеяться, что суды будут более тесно взаимодействовать с Конституционным Судом.

Значительный потенциал в сфере утверждения верховенства Конституции и обеспечения прямого действия ее норм содержат другие статьи – ст. 116 и 116-1. Посредством реализации Конституционным Судом предусмотренных в них полномочий более масштабно могут укрепляться конституционная законность, обеспечиваться права и свободы, а также надлежащее исполнение возложенных обязанностей.

42

Трудности объективного характера в области обеспечения прямого действия конституции, по мнению некоторых ученых, будут до тех пор, пока не получит серьезной идеологической поддержки и социальной защиты сам принцип как прямого действия, так и со стороны должностных лиц органов власти, которые обязаны руководствоваться данным принципом в повседневной деятельности. Данная позиция заслуживает поддержки. Но при этом хотелось бы дополнить, что, получая новые полномочия, Конституционный Суд несет огромную ответственность за разумные и адекватные нынешним реалиям решения.

Следующее важнейшее юридическое свойство конституции – ее стабильность и устойчивость. Нередко это зависит от стабильности общественных отношений. Образцом стабильности является Конституция США, которая была принята в 1787 г. и действует уже более 200 лет, в нее внесено всего 27 поправок. В свою очередь во Франции было принято 16 конституций. В Беларуси действует пятая по счету конституция. Оптимальное сочетание норм-целей и норм конкретного характера способствует устойчивости конституции, мягкой трансформации ее норм с учетом складывающихся политических, экономических и социальных условий. Стабильности конституции в юридическом плане содействует предусматриваемый в ней усложненный порядок ее принятия.

4.3. Виды конституций

Несмотря на различие в содержании конституций, они могут быть классифицированы с учетом положенных в их основу различных признаков. Классификация конституций позволяет выявить присущие им черты и особенности правового регулирования.

П о с р о к у д е й с т в и я конституции можно классифицировать на временные и постоянные. Временные конституции имеют ограниченный срок действия: в Основном Законе прямо указывается период действия Конституции. Обычно конституции принимаются на неопределенный срок, т.е. они являются постоянными. Безусловно, это не гарантирует их стабильности, устойчивости, не исключает появления у определенного круга лиц, политических сил желания инициировать изменения Конституции, вплоть до принятия новой. В некоторых конституциях непосредственно указывается, что они являются нерушимыми (в Конституции Мексики), что не исключает внесение необходимых в них поправок. Самая старейшая в мире конституция – Конституция США.

Конституции в з а в и с и м о с т и о т ф о р м ы или с т р у к т у р ы, в которой они выражены, подразделяют на писаные и неписаные. К писаным относят конституции, принятые в виде единого документа, к неписаным – совокупность законодательных актов. Однако эта классификация

43

не совсем точна, в последнем случае следует вести речь о кодифицированных конституционных актах, которые также изложены в письменной форме.

Имеются конституции, п о с т р у к т у р е состоящие не из одного,

анескольких конституционных законов (Швеция, Канада и др.).

ВВеликобритании и Новой Зеландии конституции не имеют четкой структуры. На практике к ним относят, исходя из важности существования и развития правовой системы, группу актов, составляющих некодифицированную конституцию.

П о с п о с о б у п р и н я т и я конституции подразделяются следую-

щим образом:

принятые путем народного голосования (референдумом). В последние десятилетия таким способом были приняты конституции во Франции, Эстонии, Румынии, России, Казахстане и др. По нашим подсчетам, из общего числа конституций каждая шестая была принята путем

народного голосования; принятые законодательным органом. Это еще один наиболее рас-

пространенный способ принятия конституции. В этом случае может действовать иная, более жесткая процедура, чем при принятии обычных

законов, требуется более высокое (квалифицированное) большинство; принятые специально создаваемым для этих целей органом. К таким учредительным органам можно отнести Конституционную ассам-

блею, учредительное собрание и др. (Бразилия); введенные посредством октроирования – одностороннего акта

«дарования» конституции суверена (монарха) народу (в настоящее время встречается редко).

Во Франции одна из конституций была «дарована» императором Наполеоном I. В 1990 г. король Непала даровал конституцию народу.

П о п о р я д к у и з м е н е н и я конституции подразделяют на гибкие и жесткие, а также смешанного типа (сочетающие различные элементы).

Конституцию характеризуют гибкой в связи с тем, что она может изменяться (дополняться) в том же порядке, что и обычные законы, какихлибо специальных процедур не предусматривается. Типичные примеры гибких конституций – конституции Великобритании и Новой Зеландии.

Жесткими конституциями являются те, которые изменяются (дополняются) в особом, более сложном порядке, нежели это происходит при обычной законодательной процедуре. Сейчас нередко Парламент или иной учредительный орган ограничивается в пределах изменений (дополнений) конституции, т.е. может устанавливаться возможный предмет пересмотра, или, иначе говоря, содержание пересмотра. Наиболее важные с точки зрения субъекта, принявшего конституцию,

44

положения объявляются не подлежащими изменению. К ним часто относят основы конституционного строя, права и свободы человека. В Италии, например, не может быть изменена республиканская форма правления. В соответствии с Российской Конституцией Федеральное Собрание не может пересматривать главы, посвященные основам конституционного строя, правовому статусу личности, порядку изменения Конституции. В Конституции Республики Беларусь предусмотрено, что основы конституционного строя, права и свободы граждан, порядок изменения Конституции и раздел IV «Президент, Парламент, Правительство, суд» могут быть изменены только путем референдума, т.е. по существу речь идет об обязательном референдуме, который в отличие от факультативного референдума должен обязательно проводиться по этим вопросам. Подобного рода ограничения способствуют устойчивости, стабильности Конституции.

Нередко вводятся ограничения на изменения конституции по времени и обстоятельствам. В конституциях отдельных стран (в Конституции Бразилии, 1988) закреплялось, что они не подлежат изменению

втечение пяти лет, что, по мнению сторонников такого подхода, должно способствовать созданию и обеспечению эффективного функционирования органов государственной власти. В Республике Беларусь не допускается изменение и дополнение Конституции в последние шесть месяцев полномочий Палаты представителей.

Более распространенными являются ограничения по обстоятельствам. В Республике Беларусь не допускается изменение и дополнение Конституции в период чрезвычайного положения. Аналогичные правила действуют в Румынии, Испании, Эстонии.

Стабильности конституции содействует более сложная процедура внесения в нее изменений (дополнений). Прежде всего устанавливается более узкий круг субъектов (по сравнению с правом законодательной инициативы) на внесение конституционных законопроектов в Парламент в отношении тех статей, которые он вправе контролировать. Так, согласно ст. 138 Конституции Республики Беларусь вопрос об изменении и дополнении Конституции рассматривается палатами Парламента по инициативе Президента или не менее 150 тыс. граждан Республики Беларусь, обладающих избирательным правом (ст. 99 Конституции). Более узкий круг субъектов, обладающих правом на внесение предложений об изменении и дополнении Конституции, предусмотрен также

вконституциях Португалии, России.

Согласно Конституции Республики Беларусь закон об изменении

идополнении Конституции может быть принят после двух обсуждений

иодобрений Парламентом с промежутком не менее трех месяцев. Данное правило можно считать соблюденным, если проект как при первом

45

чтении, так и при втором обсуждении будет идентичным. В других государствах устанавливаются еще более жесткие условия для принятия закона об изменении (дополнении) конституции. Например, в Швеции предусмотрена необходимость принятия такого конституционного закона двумя составами Парламента, т.е. после его принятия одним составом Парламента объявляются новые выборы в Парламент, новый состав которого должен также принять такой закон.

4.4.Структура Конституции Республики Беларусь

Структура Конституции Республики Беларусь представляет собой систему группировки конституционных норм и последовательное их расположение. Конституционные нормы включаются в разделы и главы.

Структура Конституции Республики Беларусь является стандартной: она имеет преамбулу, основную часть, заключительные и переходные положения. В целом Конституция выглядит следующим образом:

преамбула;

раздел I «Основы конституционного строя»;

раздел II «Личность, общество, государство»;

раздел III «Избирательная система. Референдум»: глава 1 «Избирательная система»; глава 2 «Референдум (народное голосование)»;

раздел IV «Президент, Парламент, Правительство, суд»: глава 3 «Президент Республики Беларусь»; глава 31 «Всебелорусское народное собрание»; глава 4 «Парламент – Национальное собрание»;

глава 5 «Правительство – Совет Министров Республики Беларусь»; глава 6 «Суд»;

раздел V «Местное управление и самоуправление»;

раздел VI «Прокуратура. Комитет государственного контроля»: глава 7 «Прокуратура»; глава 8 «Комитет государственного контроля»;

раздел VII «Финансово-кредитная система Республики Беларусь»;

раздел VIII «Порядок изменения и дополнения Конституции Республики Беларусь»;

раздел IX «Заключительные и переходные положения».

В преамбуле весьма сжато закрепляются руководящие начала, на которых базируется Конституция. В преамбуле предусматривается, что Конституция является Основным Законом Республики Беларусь.

46

Значение текста преамбулы состоит в том, что ее положения имеют фундаментальное (нормативное) значение для уяснения смысла других норм Конституции. Преамбула – это правовой императив для действий органов государственной власти и граждан.

Основная часть Конституции состоит из восьми разделов; разделы III, IV и VI состоят из глав (всего девять глав).

Вразделе I раскрываются основы конституционного строя. Дается характеристика белорусского государства как унитарного, демократического, социального, правового. Закрепляется взаимная ответственность человека, гражданина и государства, а также идея народного суверенитета, т.е. верховенства воли народа. В этом разделе содержатся нормы, гарантирующие политический плюрализм, право на развитие всех форм собственности и др.

Раздел II посвящен правам, свободам и обязанностям человека

игражданина.

Вразделе III фиксируются основные положения, касающиеся избирательной системы и референдума. Нередко в конституциях других стран эти положения отсутствуют.

Раздел IV, посвященный статусу государственных органов, изложен с учетом принципа разделения властей. Здесь идет речь о полномочиях Главы государства, Всебелорусского народного собрания, Парламента, Правительства, органов судебной власти.

Раздел V касается местного управления и самоуправления. Излагаются наиболее важные аспекты организации и деятельности, полномочий местных Советов, исполнительных и распорядительных органов, их взаимоотношения с другими властными структурами.

Вразделе VI содержатся нормы, регламентирующие деятельность двух государственных органов – Прокуратуры и Комитета государственного контроля. Органы Прокуратуры, имеющие строгую централизацию, призваны осуществлять надзор за точным и единообразным исполнением законов, декретов и указов, иных нормативных актов подведомственными Правительству и некоторыми другими органами, а также предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами.

На органы Комитета государственного контроля возложен контроль за исполнением бюджета, использованием государственной собственности и некоторые другие вопросы.

Раздел VII содержит нормы, касающиеся финансово-кредитной системы Республики Беларусь.

Важнейшее значение для определения места и роли Конституции, формирования всей правовой системы с учетом иерархии нормативных актов имеет раздел VIII. В нем решаются вопросы порядка изменения и дополнения Конституции.

47

Заключительные и переходные положения помещаются в разделе IX Конституции. Ранее они содержались в Законе «О порядке вступления в силу Конституции Республики Беларусь» от 15 марта 1994 г. Данный раздел Конституции позволяет правовыми средствами обеспечить переход к реализации тех норм, которые не могут быть исполнены сразу с введением в действие Конституции. В этом разделе есть нормы, посвященные особенностям формирования, сохранения полномочий ранее созданных и вновь предусмотренных государственных органов. Весь текст Конституции состоит из 154 действующих статей (шесть статей посвящено ВНС, одна статья (ст. 101) исключена, и ее положения необходимо трактовать в системной взаимозависимости).

4.5.Порядок изменения и дополнения конституции.

Толкование конституции

Конституция является Основным Законом государства. Это значит, что на ее основе формируется вся система текущего законодательства,

вней определяется компетенция государственных органов. По этой причине конституцию нередко называют ядром правовой системы. Часто в самой конституции указывается, в каких случаях для дальнейшего развития содержащихся в ней положений должны быть приняты законы. Конституция воздействует на развитие правовой системы, определяет правотворческую компетенцию государственных органов,

вней определяются объекты правового регулирования, закрепляются виды нормативных актов и их соподчиненность.

Благодаря закрепленному в конституции правовому статусу органов государственной власти можно определить иерархию принимаемых ими нормативных актов. При этом следует иметь в виду, что сама конституция обладает верховенством и прямым действием по отношению ко всем иным правовым актам. Это ее важнейшее юридическое свойство. Соответствующие правила (о верховенстве и прямом характере действия конституции) закрепляются в самом Основном Законе. Приоритет конституции по отношению к иным актам также подкрепляется спецификой ее принятия, изменения или отмены.

Всвязи с закреплением в ст. 7 Конституции Республики Беларусь принципа приоритета Конституции можно сделать вывод о верховенстве Конституции по отношению к законодательным и подзаконным актам.

Каждый орган государственной власти имеет свои пределы ведения, поэтому у государственного органа есть право принимать акты, базируясь исключительно на нормах конституции. В связи с этим не всегда

48

принятие указа должно основываться на законе: такое право может вытекать непосредственно из содержания текста конституции. Именно с учетом данного подхода и сформулирован соответствующий принцип. Логичным в этой ситуации было бы закрепление в законодательстве права конституционного Суда разрешать споры о компетенции государственных органов. Однако и при отсутствии такого права соответствие конституции законов, указов и др., а также взаимная иерархическая подчиненность в каждом конкретном случае могут быть проверены в Конституционном Суде Республики Беларусь.

Вопрос об изменении и дополнении Конституции рассматривается палатами Парламента по инициативе Президента, ВНС, не менее 1/3 от полного состава каждой из палат Парламента либо не менее 150 тыс. граждан Республики Беларусь, обладающих избирательным правом.

В п. 1 ст. 97 Конституции специально выделено правомочие Палаты представителей рассматривать проекты законов о внесении изменений

идополнений в Конституцию (ранее – о толковании Конституции). При этом следует иметь в виду, что указанные проекты эта палата может рассматривать лишь по инициативе от специально уполномоченного на то субъекта. Органы и лица, указанные в ст. 99 Конституции, которые обладают правом законодательной инициативы, не могут в порядке реализации этой инициативы ставить вопрос перед Палатой представителей о корректировке Конституции.

Процедура внесения Президентом в Палату представителей проектов законов о внесении изменений и дополнений в Конституцию в принципе аналогична внесению проектов законов. Что же касается народной инициативы, т.е. когда соответствующее предложение исходит от 150 тыс. граждан Республики Беларусь, то в Законе «О порядке реализации права законодательной инициативы гражданами Республики Беларусь» предусмотрены порядок, условия и сроки сбора подписей в поддержку проекта. Согласно ст. 167 Регламента Палаты представителей, если предложение о внесении изменений и дополнений в Конституцию вносится в Палату представителей гражданами Республики Беларусь, оно рассматривается в соответствии с Регламентом, за исключением визирования, согласования с субъектом права законодательной инициативы

иприложения к законопроекту необходимых материалов. Проект закона, внесенный гражданами в порядке реализации права законодательной инициативы, подлежит обязательному рассмотрению Палатой представителей.

Согласно ст. 139 Конституции закон об изменении и дополнении Конституции может быть принят после двух обсуждений и одобрений Парламентом с промежутком не менее трех месяцев.

49

Положение о том, что изменение или дополнение конституции может осуществляться только после двух обсуждений и одобрений (голосований) с обязательным промежутком времени между ними, известно мировой конституционной практике. Такой порядок внесения изменений в конституцию получил название «двойной вотум». Смысл этой процедуры в том, что депутаты должны еще раз подумать, необходимы ли те изменения, за которые они первый раз проголосовали, не являются ли они конъюнктурными и, возможно, недостаточно продуманными.

Интервал между окончанием первого и началом второго чтения проекта закона, которым вносятся изменения и дополнения в конституцию, должен быть не менее трех месяцев. Данное правило считается соблюденным, если проект как при первом, так и при втором обсуждении идентичен. В противном случае будет нарушение указанного конституционного требования.

Согласно Регламенту Палаты представителей проект закона о внесении изменений и дополнений в конституцию, подготовленный для рассмотрения, должен быть направлен депутатам Палаты представителей и другим субъектам, обладающим правом законодательной инициативы, не позднее чем за 20 дней до рассмотрения на заседании Палаты представителей.

Проект закона о внесении изменений и дополнений в Конституцию докладывается в Палате представителей Президентом Республики Беларусь или его представителем. Если проект внесен гражданами Республики Беларусь, то его, согласно Регламенту Палаты представителей (ст. 172), докладывает Председатель Палаты представителей или его заместитель. На наш взгляд, такой подход не является правильным, так как речь идет о народной инициативе и предпочтительнее, чтобы от имени инициатора выступал уполномоченный на то представитель, например руководитель инициативной группы.

Решение о прекращении обсуждения по проекту закона принимается большинством не менее 2/3 голосов от полного состава Палаты представителей. В целях исключения какого-либо давления на волю депутатов предусмотрена норма о недопустимости изменения и дополнения Конституции в период чрезвычайного или военного положения. Особые условия (военная угроза, стихийные бедствия и т.п.) не должны влиять на конституционную стабильность.

Запрет на изменение Конституции в последние шесть месяцев полномочий Палаты представителей предотвращает принятие решений в угоду сиюминутным интересам (например, исходя из оценки предвыборной ситуации в стране).

50