Конституционное право. Учебник

менительными, подчеркнем существенное расширение его полномочий в виде приобретения права толковать Конституцию. Этот орган государственной власти, полагаем, имеет право проверить акты толкования иных актов законодательства, издаваемые другими органами. Акты толкования нормативных правовых актов являются нормативными правовыми актами и подпадают под сферу действия судебного конституционного контроля.

Законы, принятые на референдуме, в зависимости от содержания норм, исходя из природы принятого акта (речь идет о народном суверенитете, верховенстве воли народа), могут также обладать большей юридической силой, чем иные подконституционные акты (см. ст. 77 Конституции). Особая роль принадлежит регламентам, также являющимся нормативными правовыми актами. Например, нарушение регламентов палат Парламента, Правительства может повлечь признание принятых актов законодательства неконституционными со всеми вытекающими из этого последствиями.

Таким образом, выстраивая правовую пирамиду, следует помнить о наличии многих нюансов, которые влияют на определение в каждом конкретном случае соотношения актов между собой.

Среди актов общегосударственных органов важную роль играют и постановления Правительства, которое издает свои акты на основе Конституции, законов и указов Президента. Если быть точнее, то согласно ст. 108 постановления Правительства и распоряжения Премьерминистра не должны противоречить законам и решениям Президента. Такого рода формулировка, как и в отношении указов Президента в плане их соотношения с законами, дает основание для развития ситуации в том числе следующим образом: при отсутствии акта, обладающего более высокой юридической силой, Правительство для правовой регламентации соответствующих общественных отношений может издать соответствующее постановление, восполняя пробел. Однако убеждения автора в правильности такого подхода нет, поэтому следует обратить внимание на то, как будет развиваться практика, совершенствоваться Закон «О нормативных правовых актах».

Соотношение по юридической силе ведомственных актов министерств и государственных комитетов, органов местного управления и самоуправления зависит от их полномочий (статуса). Например, органы местного управления и самоуправления представляют три уровня: областной, базовый и первичный. Исходя из этого, и определяется юридическая сила принятых ими актов по отношению друг к другу.

В заключение отметим, что обновленный текст Конституции Республики Беларусь обеспечивает существенное совершенствование национальной правовой системы, делает ее более динамично развивающейся

21

и современной. На нынешнем этапе многое будет зависеть от того, как будет развиваться правоприменительная практика.

Что касается международных договоров как источников права, то следует иметь в виду, что Конституция не допускает заключения противоречащих ей международных договоров (ст. 8 Конституции). Для нашего законодательства и практики его реализации очень важен учет положений международных документов, которые выступают в качестве своего рода стандарта для страны, вступившей на путь демократии.

С одной стороны, государство в силу суверенитета свободно в определении собственной государственно-правовой системы, а с другой – оно (государство) должно сообразовывать свои обязательства по международному праву.

Вконституционном законодательстве зарубежных стран предусматриваются различные подходы к определению места и роли международного права, его влияния на национальное законодательство, их соотношения. В юридической литературе находит свое развитие и обоснование как дуалистическая, так и монистическая концепция взаимодействия международного и внутреннего права. При этом в рамках монистической концепции выдвигались два основных тезиса: 1) приоритет имеет внутригосударственное право; 2) приоритет имеет международное право. Идея верховенства международного права получила широкое развитие после Второй мировой войны.

Взаконодательстве Республики Беларусь до недавнего времени не было общей формулировки, согласно которой международные договоры, заключенные в соответствии с конституционной процедурой, составляют неотъемлемую часть белорусского права и республиканского законодательства. В отдельных правовых источниках (кодексах, законах) иногда подчеркивалось верховенство международного договора по отношению к конкретному нормативному акту. Однако для непосредственного применения международного договора этого еще недостаточно. Законом «О международных договорах Республики Беларусь» предусмотрена определенная процедура имплементации международных договоров во внутреннее законодательство. Важно иметь в виду, что, согласно ст. 8 Конституции Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства.

Наша правовая традиция интеграции международного договора посредством использования соответствующей процедуры (ратификация, присоединение, утверждение) предопределяет место международного договора в зависимости от места, которое занимают законы о ратифи-

22

кации договоров1. Согласно ч. 3 ст. 8 Конституции они носят подконституционный, но надзаконный характер, включая кодексы и программные законы (их два), директивы (указы программного характера), т.е. обладают и по отношению к ним более высокой юридической силой. При этом даже в случае расхождения норм международных договоров и новых законов общепринятое правило о том, что новый закон отменяет старый, не применяется; в случае расхождения этих актов приоритетом пользуются нормы международных договоров. По существу здесь должен действовать принцип lex specialis. Этот принцип должен быть соблюден, даже если в новом законе прямо сказано о его верховенстве по отношению к международному договору. Исключение возможно при установлении в законе большего объема гарантий гражданам.

На наш взгляд, исходя из закрепленного в самой Конституции верховенства общепризнанных принципов международного права, можно сделать вывод, что толкование конституционных норм должно происходить именно с учетом определенного этими принципами вектора развития законотворческой и правоприменительной деятельности, смысла, придаваемого международным документам. В то же время смысл, содержание и применение законов, деятельность органов государственной власти также должны определяться как общепризнанными принципами, так и ставшими обязательными для Беларуси нормами международных договоров. Это может быть успешно реализовано в силу почти полного воспроизведения в конституционном тексте основных идей и положений международных документов, составляющих Билль

оправах человека.

ВДекларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН от 24 октября 1970 г., прямо закреплено, что при толковании и применении изложенные в ней принципы являются взаимосвязанными и каждый принцип должен рассматриваться в контексте всех других принципов (например, права человека и территориальная целостность).

Международный договор Республики Беларусь, который вступил в силу, обладает юридическим верховенством по отношению к другим подконституционным актам (законам, декретам, указам, постановлениям

1 После принятия 15 марта 1994 г. Конституции автор данного учебника неоднократно указывал на неконституционность практики, в соответствии с которой международные договоры ратифицировались не законами, а постановлениями Верховного Совета Республики Беларусь, которые подписывал его Председатель (так продолжалось около 2 лет). См.: Василевич, Г.А. Конституция и международные договоры / Г.А. Василевич // Рэспублiка. 1994, 9 кастрычніка; Он же. Парламент Республики Беларусь. Конституционноправовой аспект. Минск, 1995. С. 173.

23

и др.). Это обязывает правотворческие и правоприменительные органы при принятии соответствующих решений руководствоваться нормами международных договоров.

Важно подчеркнуть, что ратификации Национальным собранием Республики Беларусь подлежат международные договоры Республики Беларусь, при подписании которых стороны договорились о ратификации, устанавливаются иные правила, чем те, которые содержатся в законах Республики Беларусь, декретах и указах Президента Республики Беларусь, предметом которых являются вопросы, относящиеся только к сфере законодательного регулирования, но не урегулированные законами, декретами и указами Президента Республики Беларусь; о территориальном разграничении Республики Беларусь с другими государствами; об участии Республики Беларусь в международных организациях, межгосударственных образованиях.

Международные договоры Республики Беларусь, не подлежащие ратификации и не вступающие в силу со дня подписания, подлежат утверждению. Межгосударственные договоры Республики Беларусь утверждает Президент Республики Беларусь, а межправительственные договоры Республики Беларусь – Совет Министров Республики Беларусь.

Предложения относительно утверждения международного договора Республики Беларусь по согласованию с Министерством иностранных дел Республики Беларусь вносятся в Совет Министров Республики Беларусь в шестимесячный срок со дня его подписания республиканскими органами Республики Беларусь, в компетенцию которых входят вопросы, регулируемые этим договором.

Наиболее значительной и менее устойчивой группой законодательных актов являются обыкновенные законы. Они чаще всего регулируют отдельные виды общественных отношений, реже носят комплексный характер, вбирая в себя нормы, относящиеся к различным сферам общественной жизни. Обычные законы принимаются Парламентом простым большинством голосов депутатов.

В юридической литературе даются различные определения закона. Например, одними авторами он определяется как нормативный акт, содержащий в юридической форме характеристику закономерностей общественного развития и регулирующий важнейшие общественные отношения, принимаемый в установленном порядке высшим органом государственной власти или путем референдума и обладающий высшей юридической силой. Другими авторами закон в материальном смысле рассматривается как акт государственной власти, содержащий правовые нормы общего характера, а закон в формальном смысле охватывает любые акты, изданные законодательным органом безотносительно

24

к характеру содержащихся в них норм. Иногда закон определяют более упрощенно – как то, что проголосовано Парламентом.

Однако нередко на одном уровне с законами могут стоять и акты исполнительной власти. За рубежом часто декреты Президента, Правительства обладают той же силой, что и законы Парламента.

Необходимо проводить различие между законами и постановлениями палат Парламента. Особое место занимают постановления палат Парламента об утверждении регламентов палат: они являются нормативными правовыми актами, но подписываются председателями палат, а не Президентом, что обычно происходит в отношении законов.

Возможна классификация законов по различным основаниям. По мнению некоторых авторов, законы можно подразделять на органические, планово-бюджетные и обыкновенные законы. Безусловно, на классификацию оказывает влияние существующая в государстве правовая система. Так, во Франции особую группу составляют программные законы. По Конституции Республики Беларусь к таковым можно относить законы об основных направлениях внутренней и внешней политики; о военной доктрине. К ним целесообразно отнести и закон о бюджете.

Конституцией Республики Беларусь предусмотрены следующие виды правовых актов Президента: указы, распоряжения (ранее издавались и декреты).

Декреты были одним из новых видов актов Президента. По своему содержанию они являются актами нормативного характера. В Конституции и Законе «О Президенте Республики Беларусь» определялось, когда Глава государства вправе издавать декреты. Согласно ст. 101 Конституции (в настоящее время утратила силу) Палата представителей

иСовет Республики законом, принятым большинством голосов от полного состава палат, по предложению Президента могли делегировать ему законодательные полномочия на издание декретов, имеющих силу закона. Этот Закон должен был определять предмет регулирования

исрок полномочий Президента на издание декретов.

Не допускалось делегирование полномочий Президенту на издание декретов, предусматривающих изменение и дополнение Конституции, ее толкование; изменение и дополнение программных законов; утверждение республиканского бюджета и отчета о его исполнении; изменение порядка выборов Президента и Парламента; ограничение конституционных прав и свобод граждан. Закон о делегировании законодательных полномочий Президенту не мог разрешать ему изменение этого Закона, а также предоставлять право принимать нормы, имеющие обратную силу.

25

В силу особой необходимости Президент по своей инициативе либо по предложению Правительства мог издавать временные декреты, имеющие силу закона. Если такие декреты издавались по предложению Правительства, они должны были скрепляться подписью Премьер-ми- нистра. Временные декреты необходимо было в трехдневный срок представлять для последующего рассмотрения Палатой представителей, а затем Советом Республики. Эти декреты сохраняли силу, если они не были отменены большинством не менее 2/3 голосов от полного состава каждой из палат. Палаты могли регулировать законом отношения, возникшие на основе декретов, которые отменены (ст. 101 Конституции).

Всвязи с этим можно сделать вывод, что само по себе принятие нового закона после издания декрета без отмены последнего не позволяет обеспечить действие нового акта – закона.

Таким образом, декреты Президента могли быть двух видов: 1) декреты, издаваемые на основании закона о делегировании Президенту законодательных полномочий; 2) временные декреты, издаваемые Главой государства в силу особой необходимости.

Если ранее акты, имеющие силу закона, могли издаваться только Верховным Советом, который по Конституции от 15 марта 1994 г. являлся высшим представительным и единственным законодательным органом государственной власти Республики Беларусь, то после референдума 1996 г. и Президент Республики Беларусь в случаях, предусмотренных Конституцией, мог издавать акты, имеющие силу закона.

Взаконодательстве зарубежных стран также предусматривается право Президента или Правительства издавать декреты, т.е. акты, имеющие силу закона. В связи с этим можно было говорить лишь об особенностях сохранения действия декретов в Республике Беларусь.

Согласно ч. 3 ст. 142 Конституции декреты Президента, изданные до вступления в силу изменений и дополнений Конституции, применяются до признания их утратившими силу законами. Положения соответствующих декретов имеют приоритет по отношению к принятым до их издания положениям законов.

Конституция 1978 г. была введена в действие 14 апреля 1978 г. Верховным Советом БССР посредством Декларации от 14 апреля 1978 г. «О принятии и объявлении Конституции (Основного Закона) Белорусской Советской Социалистической Республики». В Конституции 1937 г., на смену которой пришла названная Конституция, о такого рода актах не говорилось.

Нестандартно поступил Верховный Совет БССР двенадцатого созыва (1990–1995 гг.), когда 27 июля 1990 г. принял Декларацию о государственном суверенитете. Также нестандартно он поступил 25 августа 1991 г., когда принял закон, придавший статус конституционного за-

26

кона Декларации о государственном суверенитете Республики Беларусь, обладающего даже более высокой юридической силой, чем Конституция Республики Беларусь.

Среди актов общегосударственных органов важную роль играют

ипостановления Правительства, которое издает свои акты на основе Конституции, законов, декретов и указов Президента.

Соотношение по юридической силе ведомственных актов министерств и государственных комитетов, органов местного управления

исамоуправления зависит от их полномочий (статуса). Например, органы местного управления и самоуправления представляют три уровня: областной, базовый и первичный. Исходя из этого и определяется юридическая сила принятых ими актов по отношению друг к другу.

Наряду с правовыми обычаями и нормативно-правовыми актами к источникам права относят судебный и административный прецеденты. Сущность прецедента (судебного, административного) состоит в том, что ранее принятое решение суда (иного уполномоченного на то органа) в связи с рассмотрением конкретного вопроса является правовой основой для последующего разрешения аналогичных дел. Родина прецедентного права – Англия. Судебный прецедент является более распространенной формой права, нежели административный прецедент. В странах, где он признается в качестве источника права, суды, по существу, занимаются правотворческой деятельностью.

Вотечественной литературе правовые обычаи и судебные прецеденты не относят к источникам права. Однако полагаем, что и в условиях Беларуси роль прецедентного права должна возрастать. Другое дело, что судебный прецедент играет вторичную, вспомогательную по отношению к закону роль.

Влитературе сформулирована совокупность условий, при наличии которых судебный прецедент следует возвести в ранг источника права, а именно:

«1. Полное либо частичное отсутствие нормативного регулирования определенных отношений, установленное в ходе судебного разрешения правового спора.

2. Оптимальное применение судом института аналогии для логического обоснования решения по делу и вступления данного решения в законную силу, т.е. признание его отвечающим целям правосудия. Под оптимальностью в данном случае подразумевается то, что решение: а) должно быть четко и ясно аргументировано исходя из аналогичных правовых норм или общеправовых принципов (аналогия закона или аналогия права); б) основываться на конкретных фактах, т.е. не отрываться от обстоятельств данного правового спора.

27

3.Наличие судебного правоположения, официально опубликованного для всеобщего сведения. Под судебным правоположением следует понимать правило общего характера, установленное высшими судами страны на основании обобщения судебной практики по разрешению споров с применением аналогии закона и аналогии права.

4.Наличие решения суда высшей инстанции, сформулировавшего такое правоположение, где обращается внимание органа, в актах которого обнаружен пробел, на необходимость устранить его посредством издания специального нормативного правового акта (реализации права законодательной инициативы). Тем самым действие прецедента оказывается ограниченным во времени, т.е. это источник права временного действия (до издания нормативного правового акта компетентным органом, восполняющего пробел)»1.

На наш взгляд, некоторые из этих условий могут быть уточнены. В частности, создание судебного прецедента возможно при наличии не только пробела в правовом регулировании, но и противоречия между актами законодательства. В такой ситуации судебный орган обязан руководствоваться актом, обладающим более высокой юридической силой и соответствующим Конституции. Особую специфику при этом имеют решения Конституционного Суда Республики Беларусь. Сила прецедента данного органа конституционного контроля является более высокой, чем прецедента, созданного органами других подсистем судебной власти. Кроме того, полагаем, что в качестве источника права выступает и та судебная практика, которая сформирована на низовом уровне – районными, городскими, областными судами, т.е. не обязательно, чтобы решения рассматривались в Верховном Суде, но его позиция играет решающее значение для сохранения или продолжения сложившейся практики.

Судебный прецедент реально существует в правовой действительности Республики Беларусь. Он является источником права, создает правоположения, которые отсутствуют в актах законодательства, восполняя в нем пробелы. Судебный прецедент, как и нормативный правовой акт, не является чем-то неизменным. Признание судебного прецедента означает легализацию судейского права, способствует правовой определенности и имеет цель обеспечить единообразное решение сходных дел, а значит, обеспечивает конституционную законность. Судебный прецедент – наиболее гибкий механизм преодоления погрешностей законодателя. Он может быть создан судом любой инстанции, однако приобретает более стабильный характер, когда «санкционирован» судом высшей инстанции соответствующей подсистемы судебной власти.

1 Роль судебной практики как источника права: Глобализация и развитие законодательства (очерки) / отв. ред. Ю.А. Тихомиров, А.С. Пиголкин. М., 2004.

28

Признание Конституционным Судом нормативного акта либо отдельных его положений не соответствующими Конституции или актам, обладающим более высокой юридической силой, является основанием для отмены в установленном порядке положений других нормативных актов, основанных на таком акте или его отдельных положениях либо воспроизводящих его или содержащих эти положения.

Согласно ч. 5 ст. 104 Конституции закон не имеет обратной силы, за исключением случаев, когда он смягчает или отменяет ответственность граждан. Данная конституционная норма закрепляет важнейший правовой принцип, который далее развивается, к сожалению, лишь в отдельных отраслях права. Так, согласно ст. 9 Уголовного кодекса преступность и наказуемость деяния определяются законом, действовавшим во время совершения этого деяния. Временем совершения деяния признается время осуществления общественно опасного деяния (бездействия) независимо от времени наступления последствий.

Закон, устраняющий преступность деяния, смягчающий наказание или иным образом улучшающий положение лица, совершившего преступление, имеет обратную силу, т.е. распространяется на лиц, совершивших соответствующее деяние вступления такого закона в силу, в том числе на лиц, отбывающих наказание или отбывших наказание, но имеющих судимость. Со дня вступления в силу закона, устраняющего преступность деяния, соответствующее деяние, совершенное до его вступления в силу, не считается преступным. Если новый уголовный закон смягчает наказуемость деяния, за которое лицо отбывает наказание, суд назначает наказание в соответствии с санкцией нового уголовного закона, руководствуясь ст. 62 Уголовного кодекса.

Закон, устанавливающий преступность деяния, усиливающий наказание или иным образом ухудшающий положение лица, совершившего это деяние, обратной силы не имеет.

Если действовавший во время совершения преступления уголовный закон был отменен или изменен уголовным законом, устраняющим преступность деяния, смягчающим наказание или иным образом улучшающим положение лица, совершившего преступление, но ко времени расследования уголовного дела или рассмотрения дела в суде вступил в силу иной более строгий уголовный закон, применению подлежит наиболее мягкий промежуточный закон.

Аналогичное правило закреплено и в ст. 1.9 Кодекса об административных правонарушениях. В других отраслях законодательства изложенные выше правила часто не закрепляются, однако в силу приоритета конституционной нормы она должна иметь верховенство и непосредственное действие.

29

Более того, предусмотренное в Конституции правило об обратной силе закона имеет всеобъемлющий универсальный характер: оно должно касаться введения в действие всех нормативных актов, включая и локальные. Являясь сторонником более широкого понимания изложенного выше принципа, автор данного издания полагает, что и возложение каких-либо иных дополнительных (ранее не предусмотренных) обязанностей также должно осуществляться с учетом конституционного правила об обратной силе закона, например при установлении или увеличении штрафных санкций и т.п.

Вместе с тем при наличии ситуаций непредвиденного характера (например, стихийное бедствие, аварии и т.п.) допустимо в исключительных случаях придание акту обратной силы, если им возлагаются обязанности, например, экономического характера (однако речь не может идти о придании обратной силы нормам об ответственности).

Глава 3 Конституционное право как наука

иучебная дисциплина

3.1.Наука конституционного права

Наука конституционного права является важнейшей частью юридической науки, которая в свою очередь входит в систему общественных наук. Каждая наука в целом – юридическая или отраслевая – имеет свой предмет. Наука – это сфера человеческой деятельности, функцией которой является выработка и теоретическая систематизация объективных знаний о действительности. В этой связи можно отметить две характерные черты научного знания: 1) системность; 2) объективность. Наука ставит своей целью выявить законы, в соответствии с которыми объекты могут преобразовываться в человеческой деятельности. Она постоянно стремится к расширению сферы изучаемых объектов. Истинность знаний проверяется на практике. Это же должно быть характерно и для науки конституционного права как систематизированного и объективного знания об отрасли конституционного права, ее развитии

впрошлом и настоящем, прогнозировании тенденций ее развития

вбудущем. Доктрина имеет важное практическое значение1.

1 Василевич, Г.А. Доктрина как источник формирования правовых позиций Конституционного Суда Республики Беларусь (первые годы его деятельности) / Г.А. Василевич // Гісторыка-прававая навука: спадчына, стан і перспектывы: матэрыялы міжнар. навук.- практ. канф., прысвеч. 100-годдзю з дня нараджэння праф. І.А. Юхо. Мінск, 19—20 сакавіка 2021 г. / Беларус. дзярж. ун-т; рэдкал.: Т.М. Міхалёва (гал. рэд.) [і інш.]. Мінск: БДУ, 2021. 251 с. С. 11–15.

30