Конституционное право. Учебник

Наука конституционного права и конституционное право как отрасль различаются тем, что наука изучает конституционно-правовые отношения, а отрасль их регулирует. В отличие от отрасли конституционного права, регулирующей посредством конституционно-правовых норм общественные отношения, наука конституционного права изучает закономерности такого регулирования. Благодаря научным исследованиям формируется учение о конституционном праве, представляющее собой систему взаимосвязанных и взаимосогласованных понятий, взглядов, суждений, идей, концепций и теорий.

Впредмет конституционного права входят и акты конституционного законодательства. Наука выявляет их систему, иерархию и соподчиненность (юридическую силу), исследует состояние конституционного законодательства и высказывает свои рекомендации по приведению его

всоответствие с потребностями общественного развития, предлагая пути совершенствования.

Конституционное право как учебная дисциплина обучает нормам конституционного права и практике их применения. Однако учебная дисциплина не ограничивается изучением отрасли, она опирается и на результаты науки, в ее рамках проводятся научные исследования. Таким образом, в сферу обучения входит не только отрасль, но и наука конституционного права. Студенты изучают понятия, суждения и выводы, идеи, концепции и теории, существующие в конституционном праве.

Наука конституционного (государственного) права прошла в своем развитии несколько периодов (этапов). Ее становление началось еще

вдореволюционный период. Среди известных ученых-государствоведов, работавших в конце XIX – начале XX в., можно назвать И.А. Ильина, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, Л.В. Тихомирова, Н.И. Палиенко, Б.Н. Чичерина и др. Они выработали и определили основные понятия государственного права, в том числе идеи народовластия, государственного суверенитета, формы правления (монархии, республики) и др.

Всоветский (послереволюционный) период наука конституционного права и ее представители исходили из необходимости признания марк- систско-ленинской теории как основного инструмента решения всех задач и оценок происходящих в обществе явлений. Доминировал явно классовый подход.

Впериод основания в 1921 г. Белорусского государственного университета, а в 1922 г. Института белорусской культуры в нашу республику прибыла группа видных ученых из России. Среди них были такие уче- ные-государствоведы, как В.Н. Дурденевский и Г.С. Гурвич, специализировавшиеся соответственно в области государственного права буржуазных стран и советского государственного права. Особого внимания

31

вэтот период заслуживают труды Г.С. Гурвича «История Советской Конституции» (1923); «Принцип автономизма и федерализма в советской системе» (1924).

На ранних этапах развития науки конституционного (государственного) права трудности заключались не только в необходимости формирования науки с классовых позиций, но и в отсутствии (или неразработанности) юридической терминологии на белорусском языке. Способствовало разработке юридической терминологии создание актов ЦИК, Правительства, Совета труда и обороны СССР с 1923 г. на белорусском языке (эти акты публиковались на языках всех союзных республик).

Развитию белорусской науки конституционного (государственного) права значительно способствовала работа над проектом второй Конституции БССР, которая была принята в 1927 г. Создание нового Основного Закона требовало переосмысления закономерностей развития государственной и общественной жизни, тенденций государственного строительства.

В1922 г. вышла в свет книга Г.Е. Поречина «Советские республики

вих взаимоотношениях», а в 1928 г. им же написана «Наша Конституция», в которой автор проанализировал новый Основной Закон. Следует отметить, что в условиях советской власти, допускавшей существование лишь коммунистической идеологии, исследование Г.Е. Поречина опиралось на марксистско-ленинское учение о государстве и праве как возведенную в закон волю государственного класса (пролетариата), руководящую роль коммунистической партии.

Кроме того, появились научные статьи, посвященные новой Конституции БССР, в частности И.И. Крыльцова «Новая Конституция Белорусской ССР» (1928). Однако, как отмечается в исследованиях белорусских ученых-историков, в связи с идеологической кампанией конца 20-х гг. ХХ в. против «национал-демократизма» количество научных исследований по праву в этот период сократилось вследствие различного рода преобразований научных учреждений Академии наук БССР.

Втечение Великой Отечественной войны, а затем и некоторого послевоенного периода, когда ощущалась острая нехватка научных кадров, исследования, воплощенные в публикациях авторов, были минимальными. Лишь с конца 1950-х гг. начинается новый период активного научного творчества. Появляются труды, которые по многим позициям являются классическими либо вызывают пристальное внимание современных исследователей в силу того, что проблемы современного общества в той или иной степени затрагивались предшественниками. Среди таких авторов можно назвать С.Р. Вихарева, Л.А. Рудзицкого, В.А. Дорогина, А.А. Головко, А.Т. Лейзерова.

32

Особое внимание следует обратить на труды А.А. Головко: «Местные Советы – организаторы колхозного производства» (1957, в соавт.); «Местные Советы Белоруссии в борьбе за социальное переустройство сельского хозяйства (1929–1935 гг.)» (1962); «Деятельность Советов Белоруссии по осуществлению экономической политики в деревне в 1927–1936 гг.» (1968); «Советское строительство: учебное пособие» (1979, в соавт.); «Конституция подлинного народовластия» (1979); «Человек, личность, гражданин» (1982); «Теоретические основы демократии» (2003). В 2018 г. в рамках проекта «Наследие права» вышли в свет избранные труды профессора А.А. Головко.

Среди основных работ А.Т. Лейзерова можно выделить следующие: «Местные Советы: формирование и деятельность (опыт конкретно-со- циологического исследования)» (1964); «Советская избирательная система» (1977); «Демократические формы деятельности местных Советов» (1977); «Гласность работы местных Советов народных депутатов» (1981).

Советские (белорусские) ученые и в условиях монополии коммунистической партии трудились плодотворно. Были выдвинуты и развиты идеи общенародного государства, принципы организации и деятельности представительных органов, органов территориального общественного самоуправления, правового статуса граждан. В 80–90-е гг. XX в. многие ученые-конституционалисты радикально изменили свои взгляды, встав на позиции учета объективных закономерностей развития государства и общества. При этом, правда, были попытки отрицать все достигнутое.

В современный период (после принятия новой Конституции в 1994 г.) наука конституционного права развивается в русле общепризнанной идеи верховенства и торжества Конституции как ядра всей правовой системы. Ученые и практики спорят (и это их право, что свидетельствует о наличии свободы слова, суждений) о содержании Основного Закона, демократичности его норм. Представители науки стремятся оперативно реагировать на потребности общественного развития и высказывать свои рекомендации. Научные исследования направлены на развитие политической системы общества, конституционного строя, гражданского общества, правового статуса личности, нахождение оптимального баланса интересов государства, общества и отдельного человека. Перед наукой конституционного права стоят огромные задачи, обусловленные особым, главенствующим местом конституционного права среди иных отраслей права.

Из книг, изданных в современный период, заслуживают внимания работы А.В. Матусевича «Политическая система. Состояние и развитие» (1992), А.Г. Тиковенко «Авторитет власти: прошлое и настоящее» (1994) и др.

33

Коллективом авторов (в основном преподавателями кафедры конституционного права юридического факультета БГУ) в 2018 г. издано учебное пособие для магистрантов «Конституционные основы развития правового социального государства в Республике Беларусь».

Активно работают в сфере конституционного права такие представители белорусской науки, как И.В. Вегера, Д.М. Демичев, В.Н. Кивель, А.И. Курак, Н.М. Кондратович, Т.С. Масловская, О.В. Чмыга, А.В. Шавцова и многие другие белорусские ученые и преподаватели, с трудами которых следует ознакомиться, изучая конституционное право.

Плодотворно в области науки конституционного права трудится и автор настоящего издания. Среди основных его трудов можно назвать следующие: «Парламент Республики Беларусь: Конституционно-право- вой аспект» (1995); «Органы государственной власти Республики Беларусь: Конституционно-правовой статус» (1999); «Конституция и некоторые аспекты защиты прав и свобод граждан» (1999); «Нормативные правовые акты государственных органов Республики Беларусь» (1999); «Правовые основы взаимоотношений личности, общества и государства» (1999); «Конституция. Человек. Государство» в 7 кн. (2000–2010); «Конституция Республики Беларусь. Научно-практический комментарий» (2005); «Референдумы в Республике Беларусь и ее путь к независимости в конце ХХ столетия» (2001); «Комментарий к Закону “О нормативных правовых актах Республики Беларусь”» (2003, 2006); «Свобода передвижения. Прописка. Права граждан» (2004, в соавт.); «Конституционное право Республики Беларусь» (2005); «Источники белорусского права» (2005); «Белорусское государство на рубеже веков» (2006); «Контрольная функция Парламента и местных Советов депутатов Республики Беларусь» (2008); «Конституция – основа национальной правовой системы» (2009); «В поиске правовых решений» (2010); «Конституционное правосудие» (2013); «Проекты Конституции Республики Беларусь: поиск оптимальной модели (1990–1994 гг.)» (2014); «Нормативность решений специализированных органов конституционного контроля в Российской Федерации, Республике Беларусь и Республике Казахстан: сравнительно правовое исследование» (2016, в соавт.); «Смертная казнь: мировая тенденция и белорусский опыт» (2018); «Конституционные основы развития правового социального государства в Республике Беларусь» (2018, в соавт.); «Актуальные направления противодействия коррупции в Республике Беларусь на современном этапе» (2020) и др.

34

РАЗДЕЛ II

УЧЕНИЕ О КОНСТИТУЦИИ

Глава 4 Понятие, назначение и функции

Конституции Республики Беларусь

4.1. Понятие и сущность конституции

Слово «конституция» происходит от латинского constitutio – установление, строение. В настоящее время в юридической литературе приводится много определений конституции, в основу их берется регулируемый конституцией предмет, а также ее место в системе правовых актов.

Наиболее общим определением конституции будет следующее: «Конституция – это основной закон государства, закрепляющий организацию государственной власти и определяющий ее взаимоотношения с обществом и гражданами (индивидуумами)»1. В чисто формальном значении конституцию можно определить как акт (совокупность актов), обладающий высшей юридической силой. По этой причине (как уже отмечалось) ей нередко сопутствует другое название – Основной Закон. Предыдущие конституции нашей республики имели это второе (сопутствующее) название. Сейчас определение Конституции Республики Беларусь как Основного Закона содержится лишь в ее преамбуле.

Однако для определения Конституции чисто формальной констатации ее основополагающего значения как акта высшей юридической силы недостаточно. Ведь само по себе придание ей такого (формального) значения должно быть предопределено ее материальным содержанием, т.е. значимостью тех общественных отношений, которые попадают в орбиту конституционного регулирования. Все современные конституции по меньшей мере закрепляют два важных аспекта, которые составляют предмет конституционного регулирования: 1) провозглашение и гарантирование прав и свобод человека и гражданина; 2) организацию государственной власти. Кроме того, конституции часто устанавливают основы конституционного строя, форму государства (форму правления, государственного устройства и др.). Определение сущности конституции имеет важное значение

1 Сравнительное конституционное право. М., 1996. С. 62.

36

для понимания этого документа, выявления тех целей, к достижению которых должны стремиться общество и государство.

По мнению немецкого политического деятеля Фердинанда Лассаля, сущность конституции представляет собой «… фактические отношения, силы, существующие в данном обществе»1. В современный период также принято считать, что конституция имеет социально-политическую сущность. Однако трактовки здесь существуют разные. Один подход присущ западным концепциям, другой подход – чисто марксистский, характеризующий любое явление в обществе с классовых позиций; конституция в этом случае также определялась как документ, выражающий классовые интересы (волю господствующего класса), т.е. суть конституции – это закрепление в ней существующего конфликта между классами.

Современное общепринятое понимание сущности конституции состоит в том, что «... конституция – это ограничитель власти государства, т.е. ею устанавливаются пределы вторжения государства в область прав и свобод человека и гражданина. Демократическая сущность конституции будет тогда наиболее полной, когда в ней оптимально с учетом международных стандартов учтены интересы всех социальных слоев общества, интересы отдельного индивидуума и общества в целом. Часто конституция принимается в острейшей политической борьбе, противоборстве различных сил и выражаемых ими взглядах. Нередко конституция – это итог компромисса между ними, например между правящими силами и оппозицией. В связи с этим вполне уместным будет определение сущности конституции как юридически закрепляющей общественное согласие, которое основывается на личной и политической свободе»2.

4.2. Функции конституции

Функции – это основные направления воздействия конституции на окружающую действительность. В литературе указывается различное число функций. На наш взгляд, их четыре – учредительная, организаторская, идеологическая, юридическая. Все остальные упоминаемые в литературе функции так или иначе охватываются вышеперечисленными.

Учредительная функция. С одной стороны, конституция (ее нормы) фиксирует новые явления общественной жизни, которые уже проявились и восприняты теми политическими силами, которые выступали за принятие данной конституции. С другой стороны, конституция сама создает

1Лассаль, Ф. О сущности Конституции. Сочинения: в 2 т. / Ф. Лассаль. М., 1925. Т. 2.

С.13.

2 См.: Арановский, А.В. Государственное право зарубежных стран / А.В. Арановский. М., 1998. С. 119.

37

предпосылки дальнейшего развития государственных и общественных отношений, используя для этого политическую и юридическую основу. Учредительная функция конституции проявляется в различных сферах:

в экономической – в отношении к формам собственности (государственной и частной) поощряет их развитие, создает им равные условия, ограничивает одну из них или не ограничивает;

в социальной – обеспечивает равенство перед законом и судом всех слоев населения либо строит отношения по принципу подчинения (например, классовому или кастовому принципу);

в политической – обеспечивает политическое многообразие (политический плюрализм) либо господство одной идеологии (идеологии одной партии, одной религии), исключая инакомыслие.

Для недавней истории Республики Беларусь все это актуально, более того, живущие поколения людей являются очевидцами тех глубоких изменений, которые произошли в обществе и государстве и которые благодаря движущей силе народа зафиксированы в конституции.

Учредительная функция конституции может воздействовать на глубинные процессы, а может проявляться и в достаточно очевидных вещах. Например, конституция предусматривает создание (учреждение) новых органов государственной власти – учреждает пост Главы государства (принятая 15 марта 1994 г. Конституция учреждала пост Президента Республики Беларусь) либо вместо Верховного Совета (однопалатного Парламента) учреждает Национальное собрание – двухпалатный Парламент (это произошло в результате принятия на референдуме 24 ноября 1996 г. новой редакции Конституции 15 марта 1994 г.).

Конституция может основывать новую систему сдержек и противовесов в системе государственной власти, формировать новую правовую идеологию.

Организаторская функция. Конституция, как и любой иной документ, учитывает прошлое, фиксирует настоящее и устремлена в будущее. Даже если она отрицает прошлое (например, советские конституции после Октябрьской революции 1917 г. отвергли практически все из старого мира), то и при таком отрицании учитывая прошлый опыт. Но есть иные, созидательные примеры: в преамбуле конституции либо в ее иных частях оценивается прошлый опыт. Конституция определяет вектор развития государства и общества, это своего рода план действий государства, его органов по развитию правового демократического социального государства.

Идеологическая функция. Она несет в себе совокупность взглядов, представлений о развитии государства и общества, взаимоотношениях

38

человека и государства. В отличие от предшествующих конституций (социалистических) действующий Основной Закон отражает идеологию правового демократического социального государства.

Юридическая функция. Степень ее выраженности во многом зависит от содержания конституции. Данная функция позволяет установить место конституции в общей системе правовых источников государства.

Как уже указывалось, конституция является Основным Законом государства. Это значит, что на ее основе формируется вся система текущего законодательства, в ней определяется компетенция государственных органов. По этой причине конституцию нередко называют ядром правовой системы. Часто в самой конституции указывается, в каких случаях для дальнейшего развития содержащихся в ней положений должны быть приняты законы.

Благодаря закрепленному в конституции правовому статусу органов государственной власти можно определить иерархию принимаемых ими нормативных актов. При этом следует иметь в виду, что сама конституция обладает верховенством по отношению ко всем иным правовым актам. Это ее важнейшее юридическое свойство. Соответствующие правила (о верховенстве конституции) закрепляются в самом Основном Законе. Приоритет конституции по отношению к иным актам также подкрепляется спецификой ее принятия, изменения или отмены. Правда, в истории белорусского государства, как уже отмечалось, был случай, когда иному нормативному акту был придан более высокий юридический вес, нежели конституции. 25 августа 1991 г. Декларации Верховного Совета Республики Беларусь о государственном суверенитете был придан статус конституционного закона, обладающего более высокой юридической силой, нежели Конституция: при расхождении норм, содержащихся в Декларации и Конституции, приоритет имели нормы первого документа.

Юридический вес конституционных норм предопределяется их верховенством не только по отношению к разрабатываемым нормативным актам – необходимости базировать их на конституции, но и обязанностью привести ранее принятые акты в соответствие с конституцией. Обычно в переходных положениях конституции на это обращается внимание. Так, сначала в Законе от 15.03.1994 г. «О порядке вступления в силу Конституции», а затем в разделе IX Конституции «Заключительные и переходные положения» предусмотрено, что законы, указы и другие акты, действовавшие на территории Республики Беларусь до введения в действие Конституции, должны применяться в той части, в какой они не противоречат Конституции Республики Беларусь.

39

Внастоящее время подобное правило закреплено в ст. 142 Конституции.

Врезультате изменений и дополнений Конституции Республики Беларусь, внесенных 27 февраля 2022 г., в Основном Законе зафиксировано, что он обладает не только верховенством, но и прямым действием. Любое изменение и дополнение акта законодательства имеет смысловую нагрузку. В данном случае произошло усиление принципа верховенства Конституции. Принцип прямого действия конституции является фундаментальным принципом национальной правовой системы, реализация которого обеспечивает конституционную законность.

С учетом ранее зафиксированного в Конституции положения о ее верховенстве также презюмировалось прямое (непосредственное) действие ее принципов и норм. Указанное дополнение, во-первых, усиливает принцип верховенства Конституции, во-вторых, подчеркивает, что конституционные принципы и нормы должны применяться непосредственно в ситуации расхождения между Конституцией и иными нормативными правовыми актами, включая наличие в них пробелов или иных недочетов, при подготовке новых законов и иных актов.

Позиции ученых и практиков относительно понимания принципа прямого действия конституции и его реализации различаются.

Одним из дискуссионных остается вопрос о субъекте, обладающем правом делать вывод о том, что должна напрямую действовать конституционная норма: могут ли принимать решения и действовать таким образом органы общей или специальной компетенции, граждане, субъекты хозяйственной деятельности (организации).

Одни авторы, например, А.Б. Венгеров, относят к адресатам, которые вправе принимать решение о прямом действии конституционной нормы, не только органы власти, но и граждан. Венгеров считает, что конституция в первую очередь обращена к гражданам, которые, руководствуясь нормами конституции, используют их для защиты своих законных интересов, прав и свобод.

Широкий подход к применению конституционных норм отстаивает также известный российский ученый В.Е. Чиркин. Он рассматривает прямое действие конституции как непосредственное использование конституции всеми субъектами правоотношений (человеком и гражданином, объединениями граждан, органами и учреждениями государства

идр.), применение норм конституции органами публичной власти, на которые возложена эта обязанность.

Влитературе участие граждан в реализации принципа прямого действия конституции, например при защите своих личных, социальноэкономических и иных прав, рассматривается как важный фактор становления правового государства. На проблему обеспечения прямого

40