Конституционное право. Учебник

например некоторые из них регулируются нормами морали. Общественные отношения, регулируемые нормами права, приобретают характер правоотношений. Ранее обращалось внимание на специфичность предмета конституционного права: его нормами регулируется особый, наиболее важный слой общественных отношений.

Конституционно-правовые отношения – это общественные отношения, урегулированные нормами конституционного права. Если обычно право не создает общественных отношений, а лишь регулирует их, то конституционно-правовые отношения создают основу для развития новых связей (отношений). Конституционно-правовые отношения (как результат регуляции общественных отношений нормами конституционного права) возникают в силу определенной, можно утверждать объективной, необходимости.

Конституционно-правовым отношениям присущи как общие, так и специфические черты. Среди общих, т.е. характерных и для других видов правоотношений (трудовых, гражданско-правовых и т.п.), а не только конституционно-правовых, можно назвать отношения, которые:

возникают, изменяются или прекращаются только на основе права;

носят волевой характер;

предполагают наличие у сторон субъективных прав и юридических обязанностей;

гарантируются государством и их исполнение подкрепляется принудительной силой государства, созданием с его стороны соответствующих условий.

Существует ряд с п е ц и ф и ч е с к и х признаков конституционноправовых отношений.

Особый предмет правового регулирования нормами данной отрасли предполагает особенности содержания конституционно-правовых норм. Конституционно-правовые отношения отличаются разнообразием видов отношений, урегулированных нормами его права. Так, конституционные нормы через определение основных начал, принципов регулируют уголовные, трудовые, жилищные, налоговые и другие виды отношений. Они отличаются особым субъектным составом: народ, государство.

Народ относится к тем субъектам, которые не могут быть участниками других правоотношений. Например, в силу обладания суверенитетом народом принимаются наиболее важные, судьбоносные решения. Так, текст преамбулы Конституции, принятой путем народного голосования, начинается со слов: «Мы, народ Республики Беларусь...». В ст. 3 Основного Закона определено, что единственным источником государственной власти и носителем суверенитета в Республики Беларусь является

11

народ, который осуществляет ее непосредственно либо через представительные и иные органы в формах и пределах, определенных Конституцией. Можно отметить, таким образом, верховенство народного суверенитета.

Следующий специфический субъект конституционно-правовых отношений – государство. Оно является участником конституционноправовых отношений, выступая как в целом, так и через органы власти, а также должностных лиц.

Основным субъектом конституционно-правовых отношений является человек, при этом не имеет значения, обладает он гражданством, является иностранцем или лицом без гражданства (апатридом).

Субъекты конституционно-правовых отношений не всегда являются равноправными. Одни и те же субъекты могут в зависимости от вида возникшего конституционного правоотношения меняться ролями: в одних случаях выступать властной стороной, а в других – подчиненной, например Президент и Парламент при решении вопросов о конститу- ционно-правовой ответственности.

На основе анализа взаимоотношений участников конституционноправовых отношений можно выделить несколько групп. Это прежде всего конституционно-правовые отношения общего характера. Они названы так потому, что в них выражаются юридические требования высокого уровня, в них не определены конкретные субъекты, а значит, их взаимные права и обязанности. К таковым конституционно-право- вым отношениям, например, относят правовые отношения, определяющие основы конституционного строя (принцип разделения властей, политический плюрализм, многообразие форм собственности, неотъемлемость прав человека и др.).

К общим конституционно-правовым отношениям относят и так называемые правовые состояния. Для них также характерно отсутствие взаимных прав и свобод, однако в отличие от общих конституционноправовых отношений здесь определены субъекты. В качестве правовых состояний можно назвать состояние в гражданстве Республики Беларусь, обладание статусом иностранца или лица без гражданства, состояние государственного или народного суверенитета.

Конкретные конституционно-правовые отношения в отличие от общих характеризуются четким субъектным составом, наличием прав, свобод и обязанностей. Для возникновения конкретного конституционного правоотношения необходимо наличие: 1) не менее двух субъектов (отдельный индивид не может находиться в правовом отношении с самим собой); 2) нормы права, регулирующей соответствующие общественные отношения; 3) праводееспособность субъектов (правосубъектность); 4) юридический факт.

12

Ранее мы уже в определенной мере затрагивали аспекты, касающиеся субъектов правоотношений и норм права как общеобязательных правил поведения. Что же касается праводееспособности, то следует иметь в виду следующее. Под правоспособностью понимают признаваемую государством общую (абстрактную) возможность какого-либо субъекта иметь права и обязанности, способность быть их носителем. Таким образом, это «право на право». В силу того что речь идет об абстрактной возможности (возможности в принципе) иметь права и обязанности, правоспособность возникает с момента рождения (а в некоторых случаях и несколько ранее) и прекращается со смертью.

Под дееспособностью понимается способность субъекта осуществлять своими личными действиями права и обязанности, отвечать за свое поведение, быть участником правоотношений. Дееспособность зависит от психического состояния и возраста лица. Например, избирательное право гражданин может реализовать с 18 лет (путем голосования), а быть избранным депутатом Палаты представителей – по достижении 21 года.

Юридический факт – это события или действия, с которыми нормы права связывают возникновение, изменение или прекращение правоотношений. События и действия – юридические факты, различающиеся волевым признаком (наличием или отсутствием).

События – такие обстоятельства, которые не зависят от воли людей (например, рождение человека влечет возникновение правоотношений по поводу гражданства).

Действия – такие жизненные обстоятельства, которые зависят от воли совершающих их людей. Действия могут быть правомерными и неправомерными.

По характеру последствий различаются правоустанавливающие, правоизменяющие и правопрекращающие факты.

Для возникновения, изменения и прекращения отдельных правоотношений в некоторых случаях требуется юридический состав, т.е. совокупность фактов. Например, в соответствии с Конституцией для роспуска Палаты представителей или Совета Республики необходимо: 1) заключение Конституционного Суда о систематическом или грубом нарушении палатами Парламента Конституции (ч. 2 ст. 94); 2) отсутствие препятствий для принятия решения о роспуске (ч. 4 ст. 94).

Объектом конституционных правоотношений являются общественные отношения. Это могут быть материальные блага (заработная плата Президента, депутатов), нематериальные блага (жизнь, свобода, достоинство, право на национальную принадлежность); поведение, действия субъектов (ответственность депутатов за совершение уголовного правонарушения) и др.

13

Глава 2 Источники конституционного права

Республики Беларусь

2.1. Понятие источников1

Право имеет свои источники (формы), в которых выражаются общеобязательные правила поведения людей. Под источниками права понимают именно внешние формы выражения права.

Среди важнейших источников (форм) права называют следующие: 1) нормативно-правовые акты государственных органов (сюда мы включаем и ставшие обязательными для Республики Беларусь в силу ратификации, присоединения, утверждения международные договоры); 2) правовые обычаи; 3) судебные и административные прецеденты. Тенденции развития правовых систем государств, в том числе и Республики Беларусь, свидетельствуют о том, что в качестве источников права следует рассматривать и общие принципы права. Всевозрастающую роль занимают и международно-правовые акты.

Место, роль, совокупность источников права зависят от правовой системы того или иного государства. В одних государствах судебный прецедент, например, однозначно воспринимается в качестве источника права (более того, его роль подчеркивается таким крылатым выражением: «Закон – это то, что о нем говорят судьи»), в других – только идет процесс признания судебного прецедента. Не закончен спор, по крайней мере в странах молодой демократии, о месте международных договоров в системе права. Правовым обычаем является санкционированное государством сложившееся в результате многократного повторения правило поведения.

Нормативными правовыми актами являются решения уполномоченных на то государственных органов (должностных лиц), в которых содержатся нормы права. Под нормативными правовыми актами следует понимать официальные документы установленной формы, принятые (изданные) нормотворческим органом (должностным лицом) в пределах его компетенции или референдумом с соблюдением предусмотренной законодательством процедуры, которые направлены на установление, изменение, официальное толкование, приостановление, возобновление, продление и прекращение действия норм права как общеобязательных правил поведения постоянного или временного характера, рассчитанных на индивидуально не определенный круг лиц и неоднократное применение.

1 См.: Василевич, Г.А. Источники белорусского права / Г.А. Василевич, С.Г. Василевич. Минск, 2016; Василевич, Г.А. Конституционные изменения как основа для формирования новой иерархии нормативных правовых актов / Г.А. Василевич // Юстиция Беларуси. Юридический научно-практический журнал. № 3 (240). Март 2022. С. 26–29.

14

2.2.Общая характеристика системы нормативных актов и иных источников конституционного права

Система нормативных правовых актов в нашей стране определяется Конституцией и изданными в соответствии с ней подконституционными актами1. В них определены органы, имеющие право принимать нормативные акты, и порядок издания таких актов. Например, в ст. 84 Конституции Республики Беларусь определены полномочия Президента, для их реализации он вправе издавать указы, распоряжения (ранее – декреты). Палаты Парламента могут принимать законы и постановления. Правительство вправе принимать постановления и распоряжения.

Нормативные правовые акты следует отличать от актов, носящих правоприменительный характер. Иногда их определяют как индивидуальные акты. В юридической литературе учеными, а также в решениях некоторых органов давалось определение того, какие правовые акты следует считать нормативными правовыми.

В Законе Республики Беларусь от 17.07.2018 г. «О нормативных правовых актах» (далее –Закон) дано легальное определение нормативного правового акта. Одни и те же органы могут издавать как нормативные, так и правоприменительные акты. Например, Указ Президента о награждении является актом правоприменительного характера.

К нормативным правовым актам следует относить акты толкования правовых норм.

Интерпретация (толкование) в юридической литературе понимается как деятельность по установлению точного содержания правового акта для его практической реализации. Необходимость в толковании возникает прежде всего потому, что любой акт не может применяться автоматически, сначала его суть должна быть уяснена правоприменителями, а также лицами, на которых он распространяет свое действие. Однако вслед за уяснением как первым и обязательным элементом интерпретации следует разъяснение содержания закона с целью разрешения возникшей двусмысленности. Орган, наделенный правом давать официальные толкования, должен раскрыть материальное содержание, т.е. достоверно и обоснованно выразить цель и истинную мысль законодателя, изложенную в той или иной норме, вызвавшей различное понимание и разнобой при практическом применении. В этих случаях требуется, как правило, уточнение формулировки соответствующей нормы права.

1 В учебном издании приводятся нормативные документы, правовая информация, зарегистрированные и опубликованные в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь, размещенные на Национальном правовом Интернет-портале Республики Беларусь.

15

Акт толкования независимо от того, когда он принят, по времени действия, на наш взгляд, совпадает с толкуемым нормативным актом. При отмене нормативных актов полностью или частично утрачивают силу соответствующие нормы акта толкования. Толкуемый акт и акт толкования должны совпадать по своему объему, однако последний может приниматься и для того, чтобы внести элементы новизны в понимание первого с учетом сложившихся новых политических и социально-эко- номических отношений. Использование норм закона (иного акта) вопреки толкованию означает нарушение закона (иного акта).

Создание акта толкования осуществляется с учетом действия всех процедур правотворческого процесса.

До вступления в силу изменений и дополнений, внесенных в Конституцию в результате референдума 27 февраля 2022 г., правовая пирамида из нормативных правовых актов выглядела следующим образом: 1) Конституция (в том числе и конституционные законы, например, акты толкования Конституции); 2) законы о ратификации международных договоров, действующих на территории Республики Беларусь; 3) законы, декреты и указы Президента, издание которых непосредственно основано на конституционной норме; 4) указы Президента, изданные на основе закона; 5) постановления Правительства; акты Правления Национального банка; 6) нормативные акты министерств и государственных комитетов; 7) нормативные акты, принимаемые местными органами, в том числе и в порядке делегирования им некоторых полномочий вышестоящими органами (местными Советами депутатов и местными исполнительными и распорядительными органами).

Иерархия нормативных правовых актов представлена нами лишь схематично: следует также иметь в виду особый статус решений референдумов, регламентов палат Парламента, Правительства, совместных постановлений органов государственного управления и профсоюзных органов, соотношение кодексов, программных и специальных законов, новых и ранее принятых актов и др.

Конституционные изменения и дополнения (в дальнейшем – изменения) 2022 г. по ряду направлений существенно переформатируют систему источников, состоящую из нормативных правовых актов (в данном случае не будем касаться общепризнанных принципов международного права, судебных прецедентов, а в отношении международных договоров ограничимся лишь ратифицированными Парламентом).

Конституция как была, так и осталась актом, обладающим более высокой юридической силой, чем иные правовые акты. Сейчас это закреплено в ст. 7 (ранее – ст. 137 Конституции). Новым является подход, сформулированный в ст. 7, согласно которому здесь отсутствует положение о соотношении законов и актов Главы государства, что

16

ранее было присуще ст. 137. Появилось важное указание в ст. 7: Конституция имеет прямое действие на всей территории Республики Беларусь. Против такой формулировки трудно возражать, автор данной статьи более 20 лет назад подчеркивал именно такой характер действия Основного Закона даже без специального указания на это1.

Указание на прямой характер действия Конституции вносит ясность

ввопрос о приоритете норм, когда в текущем законодательстве обнаруживаются противоречащие Основному Закону положения, в том числе выявляются пробелы или иные недочеты. Вместе с тем возникает проблема относительно того, всегда ли можно делать такой вывод (о предпочтении в пользу конституционной нормы и тем самым ее прямом действии), кто вправе так поступить и какие последствия могут наступить

врезультате ошибочной оценки о необходимости прямого применения норм Основного Закона. Полагаем, что здесь существует определенный риск ошибки со стороны правоприменителя (гражданина, субъекта хозяйственной деятельности, органов государства, местного самоуправления и др.). Конечно, он явно снижается, если есть очевидное расхождение между конституционной нормой и нормой акта текущего законодательства. Но даже для такого варианта необходимо формировать соответствующим образом правоприменительную практику.

Проблема обеспечения прямого действия Конституции важна, но ее решение может быть непростым. Поэтому в силу неочевидности расхождений между конституционным текстом и положениями актов законодательства желательно выяснить официальную позицию компетентных государственных органов, должностных лиц (Конституционного Суда, Парламента, который сохранил право толковать свои акты, представителей министерств, иных субъектов власти). Во избежание каких-либо недоразумений необходимо, в частности, более определенно изложить положения ст. 69 Закона «О нормативных правовых актах» с целью защиты прав лиц, получивших соответствующее разъяснение по интересующему их вопросу. Ранее складывавшаяся практика, на наш взгляд, вызывала обоснованные возражения, например получив официальный ответ, субъект хозяйственной деятельности мог быть привлечен к ответственности, хотя действовал в соответствии с полученным письменным разъяснением должностного лица.

Конституционные законы (о внесении изменений в Конституцию, о ее толковании) можно рассматривать органичной частью конституционного текста. Согласно ст. 116-1 Конституции проекты законов о внесении изменений в Основной Закон могут быть предварительно проверены на соответствие Конституции.

1 Василевич, Г.А. Конституция — нормативно-правовой акт прямого действия / Г.А. Василевич // Судовы веснiк. 1995. № 1. С. 2–6.

17

Наша правовая традиция интеграции международного договора посредством использования соответствующей процедуры (ратификация, присоединение, утверждение) предопределяет значение международного договора в зависимости от места, которое занимают законы о ратификации договоров1. Согласно ч. 3 ст. 8 (и ранее ч. 4 ст. 116) Конституции они носят подконституционный, но надзаконный характер. Здесь, на наш взгляд, исключается правило о приоритете нового акта по отношению к ранее принятому, т.е. какого-то закона, принятого после ратификации международного договора. На наш взгляд, у Конституционного Суда есть право проверить конституционность в порядке последующего контроля закон о ратификации международного договора (а значит, и международный договор). Различие, на наш взгляд, заключается в том, что в силу общепризнанного принципа добросовестного исполнения взятых международных обязательств Конституционный Суд не вправе аннулировать международный договор, но своим заключением может дать основу для осуществления соответствующих процедур со стороны иных государственных органов.

Вслед за названными тремя источниками – Конституция, конституционные законы, международные договоры – идет еще более разветвленная система актов – законы, декреты (Президент, внося проект на референдум, посчитал необходимым исключить право на их издание), указы.

Если ранее указанные законодательные акты в целом можно было размещать на одной ступеньке правовой пирамиды, то сейчас ситуация изменилась.

Конечно, внутренняя дифференциация между законами и указами предусматривалась. Сохраняется она и сейчас. Например, программные законы благодаря нормам Закона «О нормативных правовых актах» обладают более высокой юридической силой, чем иные законы. Идея автора, высказанная на этот счет в 2003 г.2, была реализована с принятием в 2018 г. вышеупомянутого Закона. В настоящее время с учетом компетенции Всебелорусского народного собрания (ВНС) на первое место среди актов текущего законодательства выйдут решения ВНС об утверждении основных направлений внутренней и внешней политики,

1 После принятия 15 марта 1994 г. Конституции автор неоднократно указывал на неконституционность практики, в соответствии с которой международные договоры ратифицировались не законами, а постановлениями Верховного Совета, которые подписывал его Председатель (так продолжалось около двух лет). См.: Василевич, Г.А. Конституция и международные договоры / Г.А. Василевич // Рэспублiка. 1994, 9 октября; Он же. Парламент Республики Беларусь. Конституционно-правовой аспект / Г.А. Василевич. Минск, 1995. С. 173.

2 Василевич, Г.А. Конституционное право Республики Беларусь / Г.А. Василевич. Минск: Книжный дом; Интерпрессервис, 2003. С. 15.

18

военной доктрины, концепции национальной безопасности, программ социально-экономического развития. Роль этих актов неизмеримо возрастает, они приобретают стратегический характер, поэтому говорить о том, что это акты текущего законодательства, можно лишь с некоторой долей условности.

Иные правила, которые касаются соотношения законов (иных актов), сохраняют свою силу: положения кодекса обладают приоритетом по отношению к другим законам, новый акт обладает преимуществом по отношению к ранее принятому. Было бы полезно также закрепить, что нормы специального акта обладают более высокой юридической силой, чем нормы общего нормативного правового акта.

Еще одна существенная корректировка произошла в отношении указов Президента. В процессе работы над проектом изменений Конституции автор данного издания настаивал на сохранении одинакового статуса (одного уровня) законов и указов, которые издавались бы в соответствии с компетенцией соответственно Парламента и Президента. Позиция автора основывалась на том, что у Президента есть полномочия, прямо зафиксированные в Конституции (например, в ст. 79, 84), и полномочия, которые он приобретает на основе закона (п. 30 ст. 84). Однако было принято иное решение, и этим следует руководствоваться.

Согласно ч. 2 ст. 85 Конституции указы Президента не должны противоречить законам. «Не противоречить» – значит не должны возражать, не могут не соответствовать. При такой формулировке не исключаем издание Президентом своего акта также при отсутствии закона. При этом следует учитывать компетенцию каждого органа, его место в системе сдержек и противовесов.

С учетом полномочий ВНС, по-видимому, изменится роль таких указов программного характера, как директивы. Не исключаем, что может быть найдено оптимальное сочетание между стратегическими решениями ВНС (п. 1, 2 ст. 89-3 Конституции) и правом Главы государства издавать такого рода указы, вытекающие из его конституционного статуса.

Директива – этот акт, который сочетает черты нормативно-про- граммного документа и одновременно содержит ряд конкретных поручений. Исходя из текста директив, можно сделать вывод о том, что реализация их норм должна осуществляться безотлагательно, но решение тех проблем, которые в них упоминаются, является постоянным для компетентных органов (например, обеспечение охраны труда, борьба с пьянством). Таким образом, директива отражает актуальные вопросы экономического, социального и культурного развития общества и государства.

19

Одновременно директива – это своего рода послание и народу, и органам государственной власти как непосредственно подчиненным, так и иным. Опыт свидетельствует, что директива имеет организующее начало, а реализация ее положений осуществляется посредством принятия соответствующих актов законодательства. Директиву можно также характеризовать и как политико-правовой документ. Здесь проявляется политическая функция Главы государства.

Конечно, в основном свои полномочия Президент Республики Беларусь реализует посредством издания указов и распоряжений, а при необходимости – и декретов. В силу этого директиву можно считать правовым актом особой формы, содержащим положения нормативнопрограммного и распорядительного характера и издаваемым Главой государства в целях акцентирования внимания и решения государственными органами, должностными лицами, общественностью вопросов, имеющих на современном этапе важное политическое, экономическое, социальное значение. Все это необходимо будет учитывать при подготовке новой редакции Закона «О нормативных правовых актах».

Исходя из положений Конституции о статусе ВНС, следует вывод, что ВНС является не только высшим коллегиальным представительным, но и высшим нормотворческим органом, так как его акты по юридической силе выше даже законов. В этой связи важно обеспечить наиболее высокую степень легитимности при формировании ВНС и его функционировании, уделить особое внимание повышению его авторитета среди граждан.

Решения ВНС являются обязательными для исполнения и могут отменять правовые акты, иные решения государственных органов и должностных лиц, противоречащие интересам национальной безопасности, за исключением актов судебных органов. Таким образом, в актах ВНС будет воплощаться суверенная воля народа. На наш взгляд, тем самым укрепляется народный суверенитет, углубляются отношения между народом и государством.

Будет много зависеть от трактовки того, что следует понимать под интересами национальной безопасности. Не исключаем широкий подход к определению данного понятия.

Определяя иерархию нормативных правовых актов, следует иметь в виду, что заключениями Конституционного Суда Республики Беларусь нормативный акт любого государственного органа может быть признан неконституционным и в силу этого не подлежащим применению судами и иными органами, т.е. заключения Конституционного Суда по своей юридической силе идут вслед за Конституцией. Не вдаваясь в содержание существующего в литературе спора о том, являются акты органов судебного конституционного контроля нормативными или правопри-

20