Комментарий к Федеральному закону от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве»

Агешкина Н.А.

Комментарий к Федеральному закону от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ

«О землеустройстве»

2008

1

УДК 349.4 ББК 67.407

Агешкина Наталия Александровна – практикующий юрист, опыт работы в сфере землеустройства, в частности в области формирования землеустроительных дел.

Агешкина Н.А.

Комментарий к Федеральному закону от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве», М.: Новая правовая культура, 2008

Настоящие издание представляет собой постатейный комментарий к ФЗ «О землеустройстве», в котором детально освещаются основные аспекты современного землеустройства в Российской Федерации. Особое внимание уделяется вопросам изучения состояния земель, планирования и организации их рационального использования, проведения территориального землеустройства, формирования землеустроительных дел. В работе проанализировано большое количество нормативных правовых актов Российской Федерации и ее субъектов, принятых в развитие комментируемого Закона, правоприменительная деятельность органов, осуществляющих управление землеустройством, актуальные материалы судебной практики.

При подготовке комментария учтены важнейшие изменения действующего российского законодательства. Комментарий рассчитан на всех участников землеустроительных отношений: граждан, юридических лиц, сотрудников государственных и муниципальных органов, уполномоченных на решение вопросов в сфере землеустройства. Комментарий может быть полезен при изучении специализированных учебных курсов и дисциплин на юридических и экономических факультетах, научным работникам, а также иным лицам, интересующимся вопросами проведения землеустройства в Российской Федерации.

2

Федеральный закон от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве»

Настоящий Федеральный закон устанавливает правовые основы проведения землеустройства в целях обеспечения рационального использования земель и их охраны, создания благоприятной окружающей среды и улучшения ландшафтов.

Комментарий к преамбуле

Всоветский период развития отечественной экономики землеустройство, выступая в качестве организационно-правового мероприятия по обеспечению рационального и эффективного использования и охраны земель, являлось исключительно властной функцией государства. Правовое обеспечение отношений, связанных с землеустройством, регламентировалось, преимущественно, инструкциями и приказами государственных органов управления в сфере землепользования. Землеустройство (внутрихозяйственное и межхозяйственное) и другие землеустроительные действия проводились государственными организациями за счет средств, выделяемых из государственного бюджета.

ВОсновах земельного законодательства Союза ССР и союзных республик 1968 г., а также в последующих земельных законах (кодексах), вплоть до Земельного кодекса РСФСР 1991 г., раздел названных законов о землеустройстве именовался «Государственное землеустройство». Столь неограниченное вмешательство в хозяйственную деятельность землепользователей представлялось несовместимым с принципом хозяйственной самостоятельности, и в качестве метода правового регулирования земельных отношений в условиях осуществления земельной реформы было признано неприемлемым.

Впервой половине 90-х годов 20-го века, когда принятием закона РСФСР от 22 ноября 1990 г. № 348-1 «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», закона РСФСР от 23 ноября 1990 г. «О земельной реформе», Земельного кодекса РСФСР 1991 г. было положено начало новому этапу земельной реформы в России, основные земельные преобразования осуществлялись фактически при полном отсутствии четкой концепции о землеустройстве. Правотворческая деятельность органов государственной власти РФ в установленной сфере деятельности ощутимых результатов не давала, в связи с чем, земельные преобразования проводились, зачастую, форсировано, стихийно, с нарушением их последовательности и

3

комплексности. Реформирование сложившейся системы землепользования и перераспределение земель проводилось без необходимого правового, экономического и экологического обоснования, в большинстве случаев без предварительного составления землеустроительной документации, в результате чего имели место негативные явления в землепользовании. Процессы формирования землевладений и землепользований в агропромышленном комплексе осуществлялись также хаотически, что приводило к возникновению большого количества земельных неурядиц с их чересполосицей, неразмежеванностью, недостаточностью площадей сельскохозяйственных угодий для ведения товарного сельскохозяйственного производства. Выделение земельных участков для ведения крестьянских хозяйств осуществлялось на удаленных друг от друга местах, что не позволяло им кооперироваться при производстве, переработке и реализации продукции и обустройстве территории.

Накопленный за тот период времени практический опыт показал, что дальнейшие земельные преобразования должны носить регулируемый характер и проводиться более углубленно, с их правовым, экономическим и экологическим обоснованием. Это должно было обеспечиваться путем предварительного проведения комплекса землеустроительных работ, связанных с юридическим оформлением и закреплением прав граждан и юридических лиц на землю, формированием в землепользовании новых форм хозяйствования на земле и закреплением их границ в натуре (на местности) межевыми знаками, установлением границ территорий, использование земель которых ограничено или обременено сервитутом, и отражением их в документах, удостоверяющих право на землю. Реальным механизмом наведения порядка в формировании землепользования, обеспечении организации рационального использования и охраны земель, воспроизводства почвенного плодородия, выполнения действующего законодательства и регулирования земельных отношений должно было стать именно землеустройство. В связи с этим назрела очевидная необходимость принятия специального Федерального закона о землеустройстве.

Настоящий Федеральный закон (далее – по тексту Закон) устанавливает правовые основы проведения землеустройства в целях обеспечения рационального использования земель и их охраны, создания благоприятной окружающей среды и улучшения ландшафтов. Законом определены случаи обязательности и основания проведения землеустройства; полномочия Российской Федерации в области регулирования проведения землеустройства; организация и порядок проведения землеустройства; ответственность за нарушение положений Закона; предусмотрены технические условия и требования, которые должны соблюдаться и обеспечиваться при проведении землеустройства; регламентированы иные вопросы в рассматриваемой сфере деятельности.

4

Практика применения настоящего Закона выявила ряд его недостатков, наиболее существенным из которых, является декларативно-бланкетный характер установленных в нем правовых норм. В результате этого в настоящее время проведение землеустройства регулируется многочисленными ведомственными нормативными актами. Кроме того, комментируемым Законом определено большое количество согласований и процедур, без проведения которых межевание земельного участка не может быть выполнено. Так, в частности, существует процедура контроля за проведением землеустройства, процедура землеустроительной экспертизы и отдельная процедура согласования и утверждения землеустроительной документации. Установлены виды землеустроительной документации, подлежащей обязательному согласованию с территориальными органами уполномоченного федерального органа исполнительной власти, хотя случаи обязательности такого согласования в законодательстве отсутствуют.

На сегодняшний день существует объективная необходимость устранения имеющихся в Законе недостатков. Реализуемая Правительством РФ законотворческая инициатива о внесение соответствующих изменений и дополнений в настоящий Закон, призванных упорядочить законодательство о землеустройстве, с учетом конструктивных замечаний ответственного комитета и комитетов-соисполнителей Государственной Думы РФ, должна приобрести реальные правовые очертания, в результате которых нормы Закона станут нормами прямого действия, а организация работ по землеустройству будет регламентироваться не множеством законодательных и подзаконных актов, а положениями самого Закона.

Глава I. Общие положения

Статья 1. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе

В целях настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия: землеустройство - мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации

рационального использования земель и их охраны, образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства и установлению их границ на местности (территориальное землеустройство), организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера,

5

Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, для обеспечения их традиционного образа жизни (внутрихозяйственное землеустройство);

объекты землеустройства - территории субъектов Российской Федерации, территории муниципальных образований и других административно-территориальных образований, территориальные зоны, земельные участки, а также части указанных территорий, зон и участков;

землеустроительная документация - документы, полученные в результате проведения землеустройства;

карта (план) объекта землеустройства - документ, отображающий в графической форме местоположение, размер, границы объекта землеустройства, границы ограниченных в использовании частей объекта землеустройства, а также размещение объектов недвижимости, прочно связанных с землей.

Комментарий к ст. 1

1. С начала 20 века понятие «землеустройство» претерпело ряд значительных изменений, обусловленных, в первую очередь, государственным устройством и развитием экономики (народного хозяйства), в результате реформирования которых содержание землеустройства из этапа в этап наполнялось различным целевым назначением. Последним из нормативных правовых актов прошлого столетия, в котором было дано легальное определения землеустройства, явился Земельный кодекс РСФСР 1991 года. Под землеустройством понималась система мероприятий, направленных на осуществление земельного законодательства, решений Советов народных депутатов по организации использования и охраны земель, создания благоприятной экологической среды и улучшение природных ландшафтов (ст. 112).

В первом проекте настоящего Закона, который был внесен в Государственную Думу РФ Правительством РФ (см. распоряжение Правительства РФ от 6 октября 1999 г. № 1613-р, письмо от 7 октября 1999 г. № 4473п-П1) землеустройство было определено как мероприятия, направленные на выполнение земельного законодательства, решений органов государственной власти, органов местного самоуправления о закреплении и защите прав и законных интересов правообладателей земельных участков, об организации использования земель, инвентаризации и оценке земель, о межевании земельных участков и других объектов землеустройства с установлением их границ на местности, составлении проектов территориального и внутрихозяйственного землеустройства, проведении иных

6

землеустроительных работ, разработке соответствующих федеральных целевых и региональных целевых программ рационального использования земель и их охраны, а также на создание благоприятной окружающей природной среды и улучшение природных ландшафтов (ст. 1).

Такое определение землеустройства вызвало отрицательные отзывы со стороны Правового управления Аппарата Государственной Думы РФ. В своем заключении от 26 ноября 1999 г. № 2.2-15/3514 Правовое управление сослалось на то, что предлагаемое в проекте закона определение понятия землеустройства не позволяет достаточно точно определить содержание указанной сферы деятельности, поскольку построено таким образом, что не раскрывает содержание землеустройства, а перечисляет лишь обеспечиваемые землеустройством правоотношения. При этом было замечено, что данное определение сформулировано настолько широко, что позволяет охватить понятием

«землеустройство» широкий круг деятельности, в том числе по регулированию земельных отношений, охране природных ресурсов и т.д., что не позволяет конкретизировать специальный предмет данной деятельности и, соответственно, область правового регулирования, упорядочиваемую настоящим проектом.

Изложенные замечания были учтены, и в тексте законопроекта, принятого Государственной Думой в первом чтении (см. постановление от 18 февраля 2000 г. № 100-III ГД), землеустройство определялось как система мероприятий, обеспечивающих регулирование земельных отношений, изучение, планирование, организацию использования и охраны земель, создание новых и упорядочение существующих землепользований, земельных фондов, административно-территориальных образований и других объектов землеустройства с обозначением границ в натуре (на местности), устройство территории сельскохозяйственных организаций и улучшение природных ландшафтов. Однако ставить на этом точку было еще рано. Окончательная редакция настоящего Закона со всеми его понятиями и определениями, изложенными на момент подписания Президентом РФ, была принята Государственной Думой только после внесения поправок в законопроект, утвержденный во втором чтении (см. постановление от 24 мая 2001 г. № 1551III ГД).

Значимость закрепленного в комментируемой статье понятия землеустройства состоит в том, что под землеустройством, прежде всего, понимаются мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны. Именно в таком понимании и сейчас, и впредь должно заключаться целевое назначение землеустройства. Землеустройство не должно сводиться только к процедуре межевания, к банальному делению земли на участки с целью вовлечения их в хозяйственный оборот, в противном случае даже земельные участки, как объекты права

7

собственности, как недвижимые вещи, рискуют утратить свою ценность. Земля – это в первую очередь важнейшая часть окружающей природной среды, которая характеризуется пространством, рельефом, климатом, почвенным покровом, растительностью, недрами, водами. Земля – это главное средство производства в сельском и лесном хозяйстве. Земля – это фундамент, это пространственный базис для развития всех отраслей экономики. И, наконец, земля – это основная среда обитания всех живых организмов, это основа жизни и деятельности человека. Земельный кодекс РФ императивно закрепил приоритет земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества (ст. 1). Поэтому проведение землеустройства вне зависимости от конкретных задач, которые оно преследует, должно осуществляться именно в контексте такого понимания земли.

Понятие землеустройства, установленное в Земельном кодексе РФ, а также в законах субъектов РФ в целом совпадает с тем, что дано в настоящем Законе. В некоторых случаях понятие землеустройства дополняется перечислением его содержания. Так, например, в ст. 1 Закона Нижегородской области от 27 октября 2003 г. № 98-З «О землеустройстве в Нижегородской области» предусмотрено, что землеустройство обеспечивает:

9планирование и организацию рационального использования и охраны земель независимо от форм собственности;

9межевание земель с установлением (восстановлением) на местности границ административно-территориальных единиц, муниципальных образований, границ земельных участков собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков по единой государственной системе и их техническое оформление;

9разработку проектов внутрихозяйственного землеустройства и других проектов использования и охраны земель;

9разработку рабочих проектов рекультивации нарушенных земель, защиты почв от водной и ветровой эрозии, селей, оползней, подтопления, заболачивания, иссушения, уплотнения, засоления, загрязнения отходами производства, радиоактивными и химическими веществами, улучшения сельскохозяйственных угодий, освоения новых земель, сохранения и повышения плодородия почв;

9обоснование размещения и установления границ особо охраняемых территорий;

9проведение геодезических, картографических, почвенных, геоботанических, агрохимических, историко-культурных и других обследовательских и изыскательских работ по землеустройству;

8

9проведение инвентаризации всех земель и систематическое выявление неиспользуемых, нерационально используемых или используемых не по целевому назначению земель;

9составление кадастровых и тематических карт и атласов состояния и использования земельных ресурсов;

9проведение мероприятий по оценке земли; Следует заметить, что подобная практика уже имела место в Основах земельного

законодательства Союза ССР и союзных республик 1968 г. (ст. 47), Земельном кодексе РСФСР 1970 г. (ст. 122), Земельном кодексе РСФСР 1991 г. (ст. 113), в первых законопроектах комментируемого Закона. Однако в окончательную редакцию содержание (назначение) землеустройства не вошло. В целом, это представляется правильным решением, поскольку нет особой необходимости дважды дублировать одни и те же законодательные положения.

2. К объектам землеустройства настоящий Закон относит:

9территории субъектов Российской Федерации;

9территории муниципальных образований;

9территории других административно-территориальных образований,

9территориальные зоны;

9земельные участки;

9части указанных территорий, зон и участков.

Статья 65 Конституции РФ определяет перечень субъектов, входящих в состав

Российской Федерации, а положения ч. 1 ст. 67 в свою очередь устанавливают, что территории Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Таким образом, объектом землеустройства является как все территория Российской Федерации в целом, так и территории субъектов РФ в отдельности. Административно-территориальное устройство субъекта РФ и порядок его изменения устанавливается законом субъекта РФ (п. «л» ч. 2 ст. 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Границы территорий муниципальных образований

9

устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями, предусмотренными ст. 11 – 13 данного закона.

В соответствии с положениями ст. 1 Закона РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» закрытым административнотерриториальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан.

Вся территория закрытого административно-территориального образования является территорией муниципального образования со статусом городского округа.

Территориальные зоны – зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты. Такое понятие содержится в ст. 1 Градостроительного кодекса РФ от 29 декабря 2004 г. № 73-ФЗ). Статьями 34, 35 данного кодекса определены порядок установления, виды и состав территориальных зон. Так, в частности, к основным видам территориальных зон относятся: жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов.

Впервые понятие «земельный участок» было закреплено в Федеральном законе от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре», где под земельным участком понимается часть поверхности земли (в том числе поверхностный почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке уполномоченным государственным органом, а также все, что находится над и под поверхностью земельного участка, если иное не предусмотрено федеральными законами о недрах, об использовании воздушного пространства и иными федеральными законами (ст. 1). Принятый годом позже Земельный кодекс РФ конкретизировал, что земельный участок как объект земельных отношений – это часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке (абз. 1 ч. 2 ст. 6).

Земельный участок может быть делимым и неделимым. Делимым является земельный участок, который может быть разделен на части, каждая из которых после раздела образует самостоятельный земельный участок, разрешенное использование которого может

10