Комментарий к Федеральному закону от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве»

Комментарий к ст. 7

Вцелях обеспечения соблюдения юридическими лицами и гражданами при проведении землеустройства требований законодательства РФ, а также утвержденных в установленном порядке технических условий и требований проведения землеустройства

осуществляется контроль за проведением землеустройства.

Порядок организации и осуществления контроля за проведением землеустройства определяется постановлением Правительства РФ от 7 июня 2002 г. № 396, которым утверждено «Положение о проведении территориального землеустройства».

Всоответствии с названным постановлением и на основании п. 7 Положения о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости, контроль за проведением землеустройства уполномочены осуществлять Роснедвижимость и его территориальные органы.

Роснедвижимость и его территориальные органы обеспечивают контроль за:

9 соблюдением требований законодательства Российской Федерации при проведении землеустройства, а также утвержденных в установленном порядке технических условий и требований проведения землеустройства;

9 выполнением мероприятий по изучению состояния земель, а также по организации рационального использования и охраны земель при проведении землеустройства;

9 выполнением предписаний по устранению допущенных при проведении землеустройства нарушений;

9 передачей безвозмездно юридическими лицами и гражданами одного экземпляра подготовленной ими землеустроительной документации в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства.

При осуществлении контроля за проведением землеустройства Роснедвижимость и его территориальные органы взаимодействуют с другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными

идругими организациями и гражданами.

Должностные лица Роснедвижимости и его территориальных органов, уполномоченные на осуществление контроля за проведением землеустройства, имеют право в установленном порядке:

9 получать от юридических лиц и граждан информацию, необходимую для осуществления контроля за проведением землеустройства;

51

9привлекать специалистов заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов к осуществлению контроля за проведением землеустройства (для решения вопросов изучения состояния земель, территориального и внутрихозяйственного землеустройства, планирования и организации рационального использования и охраны земель и др.);

9давать обязательные для юридических лиц и граждан предписания об устранении нарушений законодательства РФ при проведении землеустройства и устанавливать сроки для устранения нарушений;

9принимать в пределах своей компетенции меры по привлечению к административной ответственности лиц, виновных в нарушении законодательства РФ при проведении землеустройства.

Контроль за проведением землеустройства осуществляется посредством проведения

проверок и обследований, по результатам которых составляется акт, подписываемый уполномоченным должностным лицом. Акт составляется в 2 экземплярах, один из которых передается юридическому лицу или гражданину, осуществляющему проведение землеустройства, а другой хранится в Роснедвижимости или его территориальном органе.

Примерная форма акта содержится в приложении к приказу Роснедвижимости от 15 сентября 2005 г. № П/0178 «О повышении эффективности работы по осуществлению контроля за проведением землеустройства и утверждению землеустроительной документации при изменении целевого назначения земель (переводе земель из одной категории в другую)».

Согласно разъяснениям Роснедвижимости, изложенным в письме от 18 ноября 2005 г. № ВК/1181 «О контроле за проведением землеустройства», если в результате контроля за проведением землеустройства территориальными органами Роснедвижимости выявлены нарушения земельного законодательства РФ, например, несоответствие распорядительных актов земельному законодательству, то данное землеустроительное дело не подлежит согласованию или утверждению и по нему выдается предписание об устранении нарушений.

Общий контроль за проведением землеустройства включает в себя, в том числе, контроль за проведением межевания, который проводится с целью установления его соответствия техническим условиям и требованиям. Объектами контроля за проведением межевания объектов землеустройства являются:

9результаты полевых и камеральных работ;

9материалы межевания объектов землеустройства.

Впроцессе осуществления контроля осматривают в натуре межевые знаки и выполняют контрольные измерения. Контроль геодезических работ может быть осуществлен

52

путем сравнения горизонтального проложения Sм линии между установленными на местности несмежными межевыми знаками, измеренной стальной прокомпарированной лентой (рулеткой) или электронным тахеометром (светодальномером), с ее горизонтальным проложением Sк, вычисленным по значениям плоских прямоугольных координат этих же межевых знаков, выписанным из соответствующего каталога.

Контроль может быть осуществлен выборочно независимым повторным определением положения установленных на местности межевых знаков геодезическими методами с ближайших пунктов ОМС и (или) проложением контрольных полигонометрических (теодолитных) ходов с точностью, обеспечивающей определение положения контролируемых межевых знаков со средней квадратической ошибкой Мt не ниже нормативной. По результатам контроля вычисляют плоские прямоугольные координаты Xм, Yм межевых знаков и разности.

Результаты контроля также оформляют актом, который в качестве приложения включается в землеустроительное дело.

Статья 8. Технические условия и требования проведения землеустройства

Технические условия и требования проведения землеустройства разрабатываются на основании соответствующих нормативных правовых актов и являются обязательными для исполнения при проведении землеустройства и осуществлении государственной экспертизы землеустроительной документации.

Комментарий к ст. 8

Под техническими условиями понимаются документы нормативно-технического характера, в которых устанавливаются правила, общие принципы и характеристики, касающиеся определенных видов деятельности или их результатов, а также технические требования, которым должны удовлетворять продукция, процесс или услуга.

Положениями комментируемой статьи предусмотрено, что технические условия и требования проведения землеустройства:

9 разрабатываются на основании соответствующих нормативных правовых актах;

53

9 являются обязательными для исполнения при проведении землеустройства и осуществлении государственной экспертизы землеустроительной документации. Единый документ, в котором бы устанавливались все необходимые для проведения землеустройства технические условия и требования, на сегодняшний день еще не принят, и, представляется, что целесообразность принятия такого документа отсутствует. Это обусловлено, прежде всего, спецификой землеустройства, которое включает в себя не только технологические и технические мероприятия, но и правовые, организационнохозяйственные, поэтому предусмотреть весь спектр условий и требований в одном документе практически невозможно. Кроме того, с учетом положений ст. 2 настоящего Закона, субъекты РФ могут устанавливать свои собственные, дополнительные требования и технические условия разработки землеустроительной документации, ее оформления,

хранения и выдачи, не противоречащие при этом федеральному законодательству.

Так, например, технические условия и требования проведения территориального землеустройства изложены в:

9 Методических рекомендациях по проведению землеустройства при образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства;

9Методических рекомендациях по проведению межевания объектов землеустройства;

9Методических указаниях по проведению землеустройства и подготовке документов для проведения государственного кадастрового учета земельных участков при разграничении государственной собственности на землю.

Вназванных методических рекомендациях и указаниях дается описание состава и содержания работ, состава, содержания и оформления землеустроительной документации при проведении землеустройства.

Согласно разъяснениям Росземкадастра, содержащимся в письме от 10 апреля 2003 г.

№СС/270 «О проведении территориального землеустройства» технические условия и требования проведения территориального землеустройства, изложенные в вышеуказанных документах, дополнительному утверждению территориальными органами Росземкадастра (Роснедвижимости) не подлежат. Выдача технических условий и требований на проведение территориального землеустройства должна осуществляться путем размещения указанных документов на стендах по месту выдачи кадастровых планов земельных участков для проведения территориального землеустройства, а также в районных (городских) комитетах по землеустройству.

Вконтексте комментируемой статьи заслуживают внимания разъяснения руководителя Управления Роснедвижимости по Московской области, изложенные в письме от 9 июля 2007 г. № 9223-1/9382 «О технических условиях и требованиях проведения

54

землеустройства». Как следует из данного письма при применении технических условий и требований проведения землеустройства, содержащихся в вышеперечисленных методических рекомендациях и указаниях, необходимо понимать ряд следующих положений:

1)В соответствии со ст. 22 настоящего Закона землеустроительное дело включает землеустроительную документацию в отношении каждого объекта землеустройства (например, материалы межевания земельного участка) и другие касающиеся такого объекта документы. Землеустроительное дело, содержащее материалы межевания, формируется в соответствии с названными методическими рекомендациями, а также Инструкцией по межеванию земель от 8 апреля 1996 г., которая согласно разъяснениям Росземкадастра, изложенным в письме от 28 февраля 2003 г. № АО/54, применяется в части, не противоречащей Земельному кодексу РФ, настоящему Закону и изданным в соответствии с ними нормативным правовым актам.

Названные выше акты не исключают формирование землеустроительного дела в отношении нескольких объектов землеустройства, межевание которых проводится по одному техническому заданию.

2)Документы о межевании, представляемые для постановки земельных участков на государственный кадастровый учет, а также для внесения в государственный земельный кадастр уточненных сведений о ранее учтенных земельных участках, оформляются в виде «Описаний земельных участков», согласно требованиям, утвержденным приказом Росземкадастра от 2 октября 2002 г. № П/327 «Описание земельных участков» представляет собой документ, составляемый на основании материалов межевания и (или) иной землеустроительной документации о формировании вновь образуемых земельных участков или уточнении сведений о ранее учтенных земельных участках. Порядок оформления «Описания земельных участков» не предусматривает включение в него документов о правообладателе земельного участка или удостоверяющих права на землю.

3)При наличии свидетельства о праве постоянного (бессрочного) пользования землей при условии, что работы по определению местоположения границ земельного участка не выполнялись, по инициативе заинтересованного лица могут осуществляться землеустроительные мероприятия, направленные на уточнение местоположения границ и площади земельного участка. При внесении в государственный земельный кадастр уточненной площади земельного участка должны применяться нормы ФЗ «О государственном земельном кадастре», в частности п. 6.1. ст. 19 во взаимосвязи с п. 3 ст. 20 и

п. 1 ст. 22.

55

Если для внесения в государственный земельный кадастр уточненных сведений о местоположении границ и площади земельного участка представлен правоустанавливающий документ, в котором сведения о площади земельного участка не соответствуют сведениям об уточненной площади такого земельного участка, содержащимся в документах о межевании, кадастровый учет такого земельного участка проводится на основании сведений об уточненной площади земельного участка, содержащихся в документах о межевании. Таким образом, если уточненная при межевании площадь земельного участка меньше площади, указанной в правоустанавливающем документе на землю, то это не препятствует утверждению материалов межевания и проведению на их основании учетно-кадастровых действий при соблюдении нормативно установленных условий межевания и внесения сведений в государственный земельный кадастр;

4)Нормативные документы, регламентирующие проведение землеустройства, не предусматривают включение в землеустроительную документацию акта о нормативной цене земельного участка и обязательное указание категории земель в проектной документации, определяющей местоположение границ земельного участка. Раздел «Сведения о земельных участках» «Описания земельных участков» оформляется на бланках установленных форм раздела «Земельные участки» государственного реестра земель кадастрового района (формы Ф.1.1. - Ф.1.3.) в соответствии с нормами его ведения и с учетом особенностей, установленных приказом Росземкадастра от 2 октября 2002 г. № П/327.

В свою очередь, пунктом 6.2.16. «Порядка ведения государственного реестра земель кадастрового района. Раздел «Земельные участки», утвержденного приказом Росземкадастра от 15 июня 2001 г. № П/119, предусмотрено, что указание категории земель в форме Ф.1.1. осуществляется в соответствии с юридически действительным актом, определяющим категорию земель земельного участка. При отсутствии соответствующего акта в «Описании земельных участков», подготовленном для кадастрового учета текущих изменений в сведениях о земельном участке, и в государственном земельном кадастре необходимо указывать, что категория земель не установлена. Данное обстоятельство не препятствует внесению в государственный реестр земель кадастрового района уточненных сведений о местоположении границ и площади ранее учтенного земельного участка, поскольку иное не предусмотрено ФЗ «О государственном земельном кадастре».

5)В соответствии с пунктом 10.10. Методических рекомендаций по проведению землеустройства при образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства согласование положения границ земельного участка на проектном плане с правообладателями смежных земельных участков не проводится для объектов, размеры земельных участков под которые определяются исключительно по установленным нормам и

56

правилам, в том числе по Нормам отвода земель для линий связи СН 461-74, утвержденных Госстроем СССР 3 июня 1974 г. В таких случаях в акте согласования границ земельного участка делается ссылка на документ, по которому определялось местоположение границ земельного участка.

Глава III. Проведение землеустройства

Статья 9. Изучение состояния земель

Изучение состояния земель проводится в целях получения информации об их количественном и качественном состоянии и включает в себя следующие виды работ:

почвенные, геоботанические и другие обследования и изыскания; оценка качества земель; инвентаризация земель.

Комментарий к ст. 9

1. Закрепив в преамбуле целевое назначение, настоящий Закон в качестве первостепенного фактора, определяющего понятие и назначение землеустройства, выдвигает именно мероприятия по изучению состояния земель, устанавливая тем самым приоритет природоохранного содержания землеустройства, в котором земля выступает как один из компонентов окружающей среды, важнейший природный ресурс, используемый в процессе общественного производства для удовлетворения самых разнообразных (материальных, культурных и пр.) потребностей общества. Земля – это источник и главное условие существование человечества. Однако с каждым годом увеличиваются опасения относительно сохранения устойчивой способности земель отвечать общественным потребностям, возрастание которых создает далеко не мифическую угрозу возникновения дефицита земельных ресурсов.

На сегодняшний день в России наблюдается постепенное сокращение полезной площади земель, которое происходит, в основном, под воздействием процессов их деградации. Динамика качественного состояния земель характеризуется усилением эрозийных процессов, снижением количества питательных веществ, сокращением запасов

57

гумуса, засолением почв. В связи с этим существует объективная необходимость обеспечить такой порядок, при котором хозяйственное использование земель, а также удовлетворение иных общественных интересов, не будут приводить к потере полезных свойств земли, их дальнейшей деградации, сокращению площадей, и, как следствие, вызывать негативные социальные и экономические последствия и угрозу развития общества. В данном отношении именно землеустройство, как мероприятие по изучению состояния земель, позволит обеспечить сбор всей необходимой информации о количественном и качественном состоянии земель, на основе которой будут разрабатываться и проводиться последующие мероприятия по рациональному использованию и охране земель, сохранению благоприятной окружающей среды, улучшению и защите ландшафта.

Положениями комментируемой статьи определены основные виды работ по изучению состояния земель. К ним относятся:

9почвенные, геоботанические и другие обследования и изыскания (см. комментарий к ст. 11);

9оценка качества земель (см. комментарий к ст. 12);

9инвентаризация земель (см. комментарий к ст. 13).

2.Сбор необходимой информации о состоянии земель в Российской Федерации, ее обработка и хранение, наблюдение за использованием земель, исходя из их целевого назначения и разрешенного использования, а также анализ и оценка качественного состояния земель с учетом воздействия природных и антропогенных факторов являются основными компонентами, составляющими государственный мониторинг земель.

В соответствии со ст. 67 Земельного кодекса РФ государственный мониторинг земель представляет собой систему наблюдений за состоянием всех земель в Российской Федерации. При проведении мониторинга решаются следующие задачи:

9своевременное выявление изменений состояния земель, оценка этих изменений, прогноз и выработка рекомендаций по предупреждению и устранению последствий негативных процессов;

9информационное обеспечение деятельности по ведению государственного земельного кадастра, осуществлению государственного земельного контроля за использованием и охраной земель, иных функций в области государственного и муниципального управления земельными ресурсами, а также землеустройства;

9обеспечение граждан информацией о состоянии земель.

В зависимости от целей и территории наблюдения мониторинг подразделяется на

федеральный, региональный и локальный и осуществляется в соответствии с федеральными, региональными и местными программами. Мониторинг осуществляется

58

Роснедвижимостью во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Получение информации при осуществлении мониторинга может производиться с использованием:

9 дистанционного зондирования (съемки и наблюдения с космических аппаратов, самолетов, с помощью средств малой авиации и других летательных аппаратов);

9сети постоянно действующих полигонов, эталонных стационарных и иных участков, межевых знаков;

9наземных съемок, наблюдений и обследований (сплошных и выборочных);

9соответствующих фондов данных.

Роснедвижимость, его территориальные органы и организации осуществляют

мониторинг с использованием автоматизированной информационной системы, функционирующей во взаимодействии с автоматизированными информационными системами органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Сбор и обработка данных, полученных в ходе проведения мониторинга, а также подготовка прогнозов и рекомендаций, касающихся особо опасных явлений и процессов, связанных с состоянием земель, осуществляются территориальными органами и организациями Роснедвижимости и других федеральных органов исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, участвующими в осуществлении мониторинга, а также органами местного самоуправления.

Данные, полученные в ходе проведения мониторинга:

9 систематизируются и передаются на хранение в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства;

9используются при подготовке государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в Российской Федерации, ежегодно представляемого Роснедвижимостью по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти в Правительство РФ;

9используются для информационного обеспечения деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц и граждан.

59

Статья 10. Геодезические и картографические работы

Материалы геодезических и картографических работ являются основой для проведения почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий, инвентаризации земель, оценки качества земель, планирования и рационального использования земель, территориального и внутрихозяйственного землеустройства.

Геодезические и картографические работы выполняются в соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 1995 года № 209-ФЗ «О геодезии и картографии».

Комментарий к ст. 10

1. Комплексное изучение состояния земель невозможно без надлежащего исследования материалов геодезических и картографических работ, являющихся основой для проведения почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий, инвентаризации земель, оценки качества земель, планирования и рационального использования земель, территориального и внутрихозяйственного землеустройства.

Геодезия и картография – это область отношений, возникающих в процессе научной, технической и производственной деятельности по:

9 определению фигуры, размеров, гравитационного поля Земли, координат точек земной поверхности и их изменений во времени;

9 изучению, созданию и использованию картографических произведений, главной частью которых являются картографические изображения.

Под геодезическими и картографическими работами, осуществляемыми в рамках деятельности в области геодезии и картографии, понимается процесс создания геодезической и картографической продукции, материалов и данных.

Федеральным законом «О геодезии и картографии» (ст. 3) определены два основных вида геодезических и картографических работ:

9 федерального назначения, результаты которых имеют общегосударственное, межотраслевое значение;

9 специального (отраслевого) назначения, необходимость проведения которых определяется потребностями субъектов РФ, муниципальных образований, отдельных отраслей, граждан и юридических лиц.

В состав геодезических и картографических работам федерального назначения входят работы по:

60